预算公开的目标及其实现路径，本文主要内容关键词为：路径论文,预算论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，社会舆论对预算公开的呼声愈来愈高。预算公开是一个笼统的概念，包括从预算编制到预算执行、预算调整再到预算决算整个财政运行过程的公开，不仅仅限于经人大审议通过的预算案的公开。
对于预算公开而今似已达成共识，即使有反对预算公开的也只不过是极个别的声音。早在2007年4月国务院就发布了《政府信息公开条例》，2010年1月财政部发出了《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知》(征求意见稿)。2010年3月23日温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上的讲话中强调，要推进财政预算公开，做到政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况等都要公开。任何一项行政费用都要纳入预算，做到公开透明，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事，能够有效地监督政府。全国人大审议通过的政府性基金收支预算、中央国有资本经营预算等，也要全部向社会公开。2011年5月4日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署了进一步推进财政预算公开工作。从现实的情况看，财政预算公开已经不再是停留在一般号召上，中央政府和地方政府都开始了践行预算公开的尝试和努力。
众所周知，公共财政是民众主导的财政。实现公共财政的重要前提是公众的广泛参与和监督，而公众广泛参与和监督的基本前提是财政预算的公开与透明。可见，财政预算公开是建设公共财政必要的步骤。但是，预算公开的含义并非仅仅是“公开”那么简单，围绕“财政预算公开”有一系列问题需要探讨。就预算公开本身而言，需要探讨的问题有预算公开的目标、公开的范围、公开的内容、公开的形式、公开的反馈处理以及问责机制等等。要达到预算公开的目的，实现预算公开的目标，还有更深层次的问题需要探讨。例如如何保障公众对预算的知情权、参与权和监督权，如何加强人民代表大会对预算的审查权与监督权，以及相应制度的建设、相关法律的修改、相关体制的改革等等。
一、预算公开的目标定位
传统观点认为，公共财政是以众人之财办众人之事。这样的定义没有完整地揭示出公共财政的内涵，其中非常重要的一点是应加上众人之事由众人决定。既然由众人来决定，当然首先要让众人知晓。预算公开首先就是为了满足让众人知晓，保障公民知情权这个最基本的条件。但是，预算公开并非我们追求的目标，实际上预算公开蕴含的价值极其深刻，所追求的目标更加深远。究竟如何给预算公开的目标定位，大致存在三种主张：
第一种观点主张预算信息公开的目标定位是保障公民的预算知情权、预算参与权和预算监督权。
第二种观点主张预算信息公开的目标应定位在两个方面：一是保障公民的预算知情权、参与权和监督权。预算公开与预算参与和预算监督紧密相连，环环相扣，通过预算公开，为公众更好地参与预算、监督预算提供便利条件。二是提升政府的预算管理水平，提高财政资金使用效益。
第三种观点主张从更深层次上来定位预算公开的目标，认为保障公民的预算知情权、参与权和监督权，提升政府的预算管理水平，提高财政资金使用效益，无疑是预算公开的目标，但不能仅限于此，实行预算公开应当有更高的目标追求。预算信息公开既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑公众政治生活、巩固党和政府的合法性基础的重要手段。从完善民主制度角度而言，除了选举制度外，民主制度的另一个重要维度就是国家向社会分权，即国家管理中的公众参与。公众参与预算体现了代议制民主和直接民主的结合，有利于解决代议制民主中存在的代表失职、政治冷漠、追求狭隘利益等弊端。同时，公众参与也是我国分权改革的进一步延伸。在中央向地方分权产生的改革动力和改革效益逐渐减弱时，实行向社会公众分权，即实行公众参与决策和公众监督，无疑会成为推动政治体制改革的新的动力。因此，公众参与是未来预算改革的一个价值取向，而公众参与又必须以预算信息公开为前提。从重塑公众政治生活、提高政府公信力来看，政府管理的关键在于公开，任何监督都不如公开有效，所以“法治政府”应当是“阳光政府”。预算信息公开和公众的预算参与及监督，对于将公众由普通群众提升为负责任的公民，将政府由一个国家权力的拥有者提升为公共利益的组织者、保障者，都将起到非常积极的作用，即一方面打造负责任的政府，另一方面打造负责任的公民。可以说，当前要求财政预算信息公开不仅仅是为了解决今天中国所面临的现实问题，更是为了法治国家的建设和公民社会的建设。
对于预算公开的目标定位，笔者更倾向于第三种观点。第一种观点所表述的预算目标定位可以算是预算公开的阶段性目标。如果把这个阶段性目标放在最终目标中来分析，公众对财政预算的知情、参与和监督只是一种手段而非最终要达成的目标。第二种观点可视为对预算公开的现实目标的比较全面的定位。这种定位基于我国财政预算的现实状况，既设定了保障公众对财政预算的知情权、参与权和监督权的目标，又设定了政府提升财政预算管理水平的目标，从社会公众和政府两个方面为预算民主的实现提出了改革的方向。但是，这种目标定位仅仅注重了预算公开的现实意义，更关注的是实现这种目标的立竿见影的效果，缺乏深刻的理论眼光和高屋建瓴的视角，未能体现预算公开的深远意义和价值。第三种观点把预算公开的现实目标与更高目标统一起来，既关注了预算公开目标设定的实际可操作性，为现实的预算公开实践指明了努力的方向，同时又站在更高的理论高度，把预算公开放在公民社会建设与法治国家建设的广阔视野中来考察，无疑大大提升了预算公开的价值，更加凸显了预算①公开的意义。
二、预算公开的具体要求
(一)预算公开的完整性
预算公开的完整性主要体现为预算内容公开的完整性和预算过程公开的完整性。
1.预算内容公开的完整性
预算内容公开只有做到完整公开才有意义，无论人大代表还是广大社会公众才能看清“国家账本”的真实面貌，才能对国家的财政预算实施有效的参与和监督。
(1)不同类型预算的完整公开
预算编制主要有两种分类：一是按照功能分类划分，如公共服务、公共安全、文化教育、医疗卫生、环境保护等；二是按照经济分类划分，如办公经费、人员经费、工资福利、会议经费等等。按照功能分类，反映财政资金用在哪些方面；按照经济分类，反映财政资金支出的具体项目，具体反映钱是怎么花的。当前之所以会出现公众看不懂预算的情况，主要是因为现行的预算公开方式存在问题。目前的预算公开主要是按照功能分类来公开的，比如公共安全类，包括国家安全、公共安全、司法等各方面的经费支出，而每一个方面都包含各种不同科目的支出。例如公共安全类中的公务接待、公款消费、出国考察等经费支出，实际上都不属于公共安全类支出的范畴。将不同科目的经费支出混杂在一个支出类别里，弄成一笔糊涂账，公众自然看不出其中的子丑寅卯了。所以，规范的财政预算公开应当把功能分类与经济分类结合起来，既公开按功能分类的预算，又公开按经济分类的预算，如此才能使广大公众既能从宏观上了解预算收支的总盘子，又能从微观上了解具体的收支项目情况。
(2)全口径预算的公开
所谓全口径预算公开，就是把公共财政收支预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等所有的政府收支都纳入预算，不得再有预算外收入和支出，并且都应当公开。然而，以往国务院向全国人大报告的中央预算主要是公共财政收支预算，虽然在2010年3月的全国人代会上，国务院首次向全国人大报告了政府性基金预算以及中央国有资本经营预算，但远没有达到全口径公开的要求。2011年11月16日公布的《预算法》修改草案规定，要增强预算的科学性、完整性和透明度，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。然而该修改草案在规定预算收入时，却规定财政收入只包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资本收入、政府性基金收入、行政性收费收入以及其他各项政府收入等五项，事业性收费收入、社会保障收入等相当一部分收入仍然未被纳入预算之中。其中虽然规定国有资本收入依照规定上缴财政，但实际上绝大部分国有资本收入是不用上缴的。这样一来，预算外收入和支出仍在大行其道，显然违背了全口径预算公开的要求。
(3)预算内容公开的细化
预算内容依次分为类、款、项、目四级。从目前的情况看，大多数公开的财政预算内容粗疏，科目不细。面对庞大的分类数字，既无法确定预算收入是否真实、可靠，又无法分析经费支出是否科学、合理。例如，2011年中央部委公开的“三公”经费预算均为几个抽象的数字，没有一个单位详细列出“三公”经费的每一笔开支用途，因此公众无法对每一笔“三公”经费支出预算是否合理作出判断，各级人大也无法对预算进行实质审查。如此既不能满足公众知情的需要，更起不到监督作用。理想的预算公开，起码应当公开到“项”一级，不仅要告诉公众一个项目总体花多少钱，还要告诉公众钱是怎么花的。例如“南水北调”重大工程项目，公开的数据应该细化到总共需要开挖多少土石方，挖掘一立方土石需要支付多少钱，总支出应该是多少。只有这样，才能让公众详细了解钱花到哪里，应不应该花，花钱的效果如何，进而对财政预算是否科学、合理作出评价。
关于预算公开是否应当细化到“项”，温家宝总理2010年3月23日在国务院第三次廉政工作会议上的讲话中已经作了明确表态，他说：要“继续加强公共工程项目监管。对铁路、公路、机场、城建项目和地震灾后恢复重建等重点领域，要实施全过程监管，及时发现和纠正问题。要进一步健全政府投资的社会监督机制，及时向社会公开有关信息，主动接受社会各界监督，使每项公共工程都成为阳光工程、廉洁工程和安全工程。”但是，对于预算公开细化问题人们至今仍然存在意见分歧，尤其在政府部门阻力比较大。没有细化的预算公开，就不可能是真正的公开，公众就不可能看得懂，也不可能反映出意见来，所谓公众监督也就无从实现了。
(4)预算内容公开的重点
“三公”经费(出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费等)一直受到社会公众的高度关注。“三公”消费是看一个政府是否乱花钱的最好写照，是衡量政府廉洁、高效的重要标志。政府要履职、要运转，“三公”经费支出必不可少。对于正常的“三公”消费，老百姓是不会有意见的，但目前的“三公”消费成为公职机关及其公职人员以权谋私、假公济私、搞腐败、肆意挥霍纳税人财富的重要领域，一些支出与政府履职并没有多少关系，纯粹用于政府部门及其工作人员自身的非公务性消费。例如长期以来公车私用已经成为非常普遍的现象。据搜狐网新闻报道，云南某县人大常委会副主任开着公车去给其母亲迁坟，途中坠崖身亡，其儿子状告该县人大常委会索要死亡赔偿金。2011年11月受理法院作出判决，判令该县人大常委会赔偿死者家属34万元。公车私用本属滥用纳税人钱财的行为，在西方国家会以“侵吞公款罪”判刑，而此案中公车私用出了事故还要纳税人出钱赔偿，其合理性、合法性在哪里！在已公开的政府部门预算中，“三公”经费预算往往都占部门预算很高的比例，而公车消费在“三公”经费中一般都占到6成以上。“三公”消费公众能够看得见，直接体会得到，很多情况下社会公众对政府的不满往往都由此产生。政府部门之所以不愿意公开“三公”经费预算的详细信息，一个重要原因是许多“三公”经费支出确实存在不少问题，一旦公开将会激起公众更多的批评，这无疑对政府官员大手大脚滥用财政资金的行为会形成拘束，意味着政府官员特权的缩减，所以许多政府部门极不情愿公开“三公”经费预算。根据现实情况，预算监督应首先从监督“三公”经费预算开始。在预算公开实施之初，“三公”经费支出预算详细信息的公开，应该作为预算公开的重点。
2.预算过程公开的完整性
预算过程公开的完整性，是指从预算编制开始到预算的审议批准、预算的执行、预算的调整、预算决算的全过程都应当向社会公开。现今的预算公开仅仅限于经人民代表大会审议批准的预算案公开，属于预算过程中的一个环节公开，是不完整的预算公开，而真正的预算公开应当达到预算全部过程公开的要求。惟其如此，才能保障广大公众的知情权、参与权和监督权。
这里特别需要强调的是预算编制过程的公开。现实状况是预算编制过程完全保密，不但对社会公众保密，也对人民代表保密。从根本上说，政府编制预算是政府受人民委托替全国人民编制国家的理财计划。与家庭理财计划不同，家庭理财计划属于隐私，而国家的公共理财计划岂能作为隐私对待加以保密？收纳税人的钱，用纳税人的钱，岂能不让纳税人知情、参与和监督？预算编制过程保密完全违背了人民当家做主的宪法原则和公共财政的本质。因此，编制预算之前就应当听取社会公众的意见和建议，预算编制从形成第一稿草案时起就应向公众公开，广泛征求公众对预算草案的意见，以便更好地完善预算草案。社会公众大多数可能没有编制和审议预算的能力，却完全有能力挑毛病、提意见，并且不排除社会公众中有许多专业人才，他们具有审查预算的专业知识，能够发现预算草案的不足之处并提出改进的建议。同时，只有从预算编制开始就对公众公开，预算的编制者才会感受到一种强烈的政治责任的约束和公众利益诉求的压力，从而努力提高预算编制的科学性、合理性，把增进人民的福祉放到预算安排的第一位。
当然，预算全过程向公众公开不是一朝一夕的事情，但应作为努力的方向。目前应当做到对人大代表全过程公开，预算草案第一稿就应发送给本级人大的所有代表，征求他们的意见。形成正式的预算案后，连同预算案相关问题的解释和说明，应当在人代会召开前至少15天发到人大代表手中，让人大代表有充分的时间进行阅读审议，并可以聘请专业人士参与审议。现在从中央到地方各级政府都只在人代会开会期间向人大代表公开预算案，人大代表阅读、研究的时间很短促，根本无从进行认真审议，所谓人大审议预算案有匆匆忙忙走过场之嫌。
(二)预算信息公开的通俗化
有人认为，社会公众根本看不懂预算，公开是多余之举。这种看法是非常错误的。我们不否认财政预算有很强的专业技术性，但是以通俗的表达方式公开预算信息，让普通老百姓看得懂是完全可能的。信息公开主体有责任将预算信息化难为易，化复杂为简单，使之通俗易懂，而不能一味地强调预算的专业技术性。如果公开的预算信息公众看不明白，公开便没有丝毫意义。说到底，公众看不懂预算，并非财政预算太难、太专业，而在于信息公开主体对待公众知情权和监督权的态度。香港特别行政区政府在公开的财政预算中将政府开支项目逐一罗列，收支统计一目了然，纳税人缴纳的每一分钱怎么花的，花在了哪里，成效如何，市民都能在特别行政区政府网站上找到详细数据，稍微有点文化的人都能看懂。如此公开才是真正意义上的公开。让公众能看懂，应成为预算公开的改进方向。
(三)预算公开方式的多样性
由于绝大多数人大代表和社会公众并不具备财政预算专业知识，为了使预算公开卓有成效，要求预算公开尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、翔实准确的解释来表述，以方便人大代表审议和社会公众参与。
预算公开的载体首选互联网。互联网的发展使得信息量如潮水般涌来。全国各地各级政府可以把预算信息资料公布在各级政府的网站上。我国的网民已达数亿，他们能够熟练地在互联网上获取财政预算信息，并根据各自的关注点，各取所需，针对不同部分的信息进行研究、分析、判断。这样，公众既能从宏观角度了解全国各级政府的预算信息，又能从微观角度了解某个政府某一部门某一项预算的具体信息，并可以随时发表评论，提出意见，坐在家里就能行使预算知情权、参与权和监督权。各级政府也可以通过互联网广泛了解民意，接受监督，不断提高预算管理水平。
除互联网外，还可通过多种形式、多种途径公开预算信息，例如通过新闻媒体、出版物、编印财政预算通俗读物等形式向社会公布。公布预算信息应尽量减少专业术语的使用，在公开预算案的同时一并公布预算编制说明，增加图表、注释和对有关问题的解释，做好信息解读工作，尽可能让公众看得懂。
不管采取什么形式公开，都必须保证公开的及时性，并采取让公众很容易获知的途径和形式。如果拖上几个月甚至一年半载才将“陈年老账”公开，那就失去了预算公开的意义。
三、预算公开的法律制度保障
预算公开是预算改革的组成部分。有人表现出对包括预算公开在内的预算改革的担忧，认为我国所有预算改革先行的地区都是一两个领导人物在起关键作用，接下来的问题是中国实质意义上的预算民主改革是否存在“人亡政息”的可能？这种担忧不是没有道理。预算公开不能依赖个别人物的推动，必须有制度保障，否则难以持久。正如邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会议上的讲话中指出的，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，②因此，预算公开必须制度化、法律化。
(一)加强预算公开的立法
预算公开在我国是个新事物，以往一直是把财政预算信息作为国家秘密而不予公开的，有关预算公开的法律制度建设滞后自不待言。目前，预算公开主要存在公开制度不完善、公开主体不落实、公开责任不明确、公开保障制度未建立等问题。按照我国现行体制，预算公开的责任主体主要是政府，人民代表大会是预算公开的监督和问责主体。但是，由于政府掌握了很大的行政权力，导致人民代表大会无法对政府预算公开进行有效约束，预算公开的内容、范围、程度基本上依赖各级政府的随意性决定，这样便无法保障公众对预算的知情权，更谈不上公众对预算的参与权和监督权，因此必须从制度层面加强对预算公开的规范约束。当前要做的主要是完善现行的法律制度。
1.提升政府信息公开的立法层次
2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》是我国第一部有关政府信息公开的立法，其中包括财政预算信息公开的内容。该行政法规存在的主要缺陷，一是对政府信息公开的内容范围的规定含糊其辞，难以把握，给行政机关的随意性留下了很大的空间。一些政府部门将应当公开的非常重要的信息，如4万亿元投资计划的信息，政府转让土地的收入信息等，轻松地以各种堂而皇之的理由排除在公开范围之外。二是立法层次低。作为新中国第一部政府信息公开的立法，却以行政法规的形式出现，《政府信息公开条例》的效力层次低，缺乏权威性。并且，由国家行政机关自己来制定约束自己的法律，难免有偏袒行政机关、给行政机关更多便利之嫌。因此，应当由全国人大制定《政府信息公开法》来取代《政府信息公开条例》，对政府信息公开包括财政预算信息公开作出强制性规定，明确规定必须公开的信息范围和公开的程序以及救济措施等内容。
2.《预算法》的修改
1994年颁布的《预算法》是国家预算管理最根本的法律，但该法没有对预算公开的有关事项作出明确规定，不能不说是一大缺憾。现在正在热议《预算法》修订，期待在修订的《预算法》中增加预算公开的规范性条款，明确规定预算公开的原则、预算公开的主体、内容、范围、方式、程序等内容，为财政预算公开提供法律依据。
第一，明确规定预算信息公开的主体范围与责任。预算信息公开的主体不仅应当包括各级政府及政府指定的政府信息公开机构，也应当包括各级政府部门。除政府是负有预算公开义务的主体之外，凡是由国家财政供养的机构也都应负有公开预算信息的义务，像党务部门、人大、③政协、法院、检察院、由财政全额拨款的事业单位、人民团体等，都应在预算公开主体的范围之列。
第二，明确规定预算信息公开的范围，包括预算内容的公开范围和预算过程的公开范围。就预算公开的具体内容而言，包括公共财政收支预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等信息，并且应当细化到“项”级。就预算过程公开而言，预算公开的总体范围应当为预算编制、预算审议批准、预算执行、预算调整、预算决算的全过程信息公开。
第三，明确规定预算信息公开的程序。没有程序的立法则无可操作性，立法必将成为纯粹“纸上的法律”。只有将预算公开的每一个环节、实施步骤程序化，才能规范和约束预算公开行为，避免预算公开的随意性，因此，必须建立一套便于严格执行的预算公开程序和操作规范。
根据《政府信息公开条例》，政府信息公开分为主动公开与依申请公开两类。从现行文件看，哪些属于政府主动公开的信息，哪些属于依公众申请公开的信息，都没有作出具体规定，至于信息公开的程序规定更是空白，这样便为政府拒绝公开信息提供了最好的托词。财政部2010年1月下发的《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知》(征求意见稿)对于依申请公开预算信息的程序作了规定，明确指出“对于申请人申请公开与本人生产、生活和科研等特殊需要无关的财政预算信息可以不予提供，并说明理由。”这种规定是不科学的，也是不合法的。且不说何为“生产、生活和科研的特殊需要”、何为“与本人无关”很难判断，从更深入的角度分析，这一规定无异于公开剥夺了公众的知情权、参与权和监督权。例如有人申请公开国务院4万亿投资计划的信息，这一信息完全可能与本人生产、生活和科研等特殊需要无关，难道他就无权知晓、无权监督了吗？前几年发生在湖南省常宁市的村民蒋石林要求市财政局就滥用财政资金购买高档轿车给予答复和解释而遭到市财政局拒绝的案件，就是对公民的财政预算知情权、监督权公开剥夺的典型案例。西方一些国家设立了财政预算公益诉讼制度，提起诉讼的原告可能与要求公开的财政预算信息之间并无直接关系，但基于维护公共利益的目的，完全有权对政府的不作为或者滥用纳税人钱财的行为提起诉讼。如果按照财政部下发的通知执行，政府部门可以把所有的申请人都拒之门外，所谓预算公开也就只剩下空谈了，这与公共财政的本质是背道而驰的。期待修订的《预算法》能够对预算公开的基本程序作出明确规定。
第四，明确规定预算信息公开的救济措施。对违反财政预算信息公开法律的行为予以惩戒，对公民权利受到侵害予以救济，是保障公民财政预算知情权、参与权和监督权的重要手段。当前，一些地方政府不愿意公开预算信息，尽管民众呼声很高，而预算信息公开却停滞不前。可见只靠负有预算信息公开义务的主体自觉主动，没有问责追究，预算公开就很难落到实处。所以，应该尽快制定预算公开的实施细则与问责制度，对那些不愿公开或公开不到位的政府部门形成一种强制。至于对预算公开如何加强监督与问责，许多人提出了建议。有的建议修订的《预算法》应明确规定预算信息未如期公开或公开不到位的法律责任，包括人大质询直至罢免等措施。有的建议将预算信息公开纳入“一票否决”范围之内，对那些拒绝公开预算信息或者公开不彻底的实行一票否决。④
(二)强化公众参与的制度保障
预算信息公开的目的是为了实现公众参与和监督。布坎南指出，包括税收和财政支出在内的大多数政治决策，应当普遍适用于政治生活中的所有阶层和团体。⑤关于公众参与预算的制度，世界上有很多成功经验值得我们借鉴。比如日本的预算公开，不仅预算环节公开，预算之前的环节也要公开，允许公众参与。香港特别行政区政府的每个部门在做部门预算时，都有各种各样的民众代表和团体参与，立法会讨论预算案也向社会公众公开，允许各方利益代表参与发表意见。基于预算公开，我们应当建立健全公众参与的保障制度。⑥
1.预算编制征询制度。各级政府在编制预算方案之前，对预算的重大事项(如重大公共项目投资、基础设施投资、税费调整等)广泛征求社会公众的意见。征询意见的方式可以通过邀请社会各界代表及财务人员、法律工作者等专业人士举行座谈，也可以采取网络调查、问卷调查等形式。通过广泛征询和吸纳社会公众的意见，确立预算编制的指导思想和基本思路，对项目预算安排进行调整。
2.预算草案公开制度。除涉密的预算信息外，预算草案应同时向人大代表和社会公众公开，征求意见，人大代表和公众对草案的反馈意见可以作为修改预算草案的参考。此外，预算修正案、预算调整案、预算执行情况报告、预算决算案、预算审计报告、政府财务报告等文件，均应当通过正式程序和途径向人大代表和公众公开，让公众参与和监督。
3.预算执行过程公开制度。预算执行过程公开是公众监督预算最重要的参与。
4.预算绩效公众评价制度。预算绩效评价是对年度或者项目预算支出的执行结果进行的综合考评，据此衡量政府的履责情况和预算资金使用的效益性。公众参与预算绩效评价是公众监督预算决策与执行的重要环节。
(三)坚持“公开为原则，保密为例外”的信息公开原则
预算信息公开不但是各国通例，也是公共财政的基本要求。公众将自己的财产让渡给政府形成财政资金，政府受公众委托使用财政资金，提供公共物品，为全社会服务。政府自身不生产财富，其所支配的所有资金都来自于纳税人，纳税人(公民)才是政府财富的终极所有者，是政府财产的主人，因此，政府怎么花钱，作为主人当然有权知晓和监督。已颁布的《政府信息公开条例》和修订的《保守国家秘密法》都明确了“公开为原则，保密为例外”的信息公开原则，除法律明文规定需要保密不得公开的之外，一切政府信息，包括政府预算信息，都应当向公众公开。问题是有的政府部门以“除涉及国家秘密的内容外”的例外规定为挡箭牌，把不想公开的预算信息都以“国家秘密”为借口而不予公开。还有党务部门也是以财政经费供养的，并不属于不能公开的国家秘密之列，理应公开其预算信息，但是至今未见到各政党如何花钱的公开信息。财政预算信息哪些应当公开，哪些不能公开，不是由哪个部门或者某个人说了算的，必须要通过一定的法律程序来加以明确。
修订后的《保守国家保密法》规定，对于涉及公众切身利益、并不关系重大国家安全利益的公共事项，一般不作为秘密对待。涉及国家安全和利益的事项，公开后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。这一新的立法规定，较好地处理了“保守国家秘密”与“政府信息公开”之间的关系，从法律上堵塞了某些部门滥用“国家秘密”拒绝公开预算信息的漏洞，增强了财政预算的透明度，强化了对公众知情权、参与权和监督权的保护。
四、增强预算公开意识
增强预算公开意识，是预算公开的思想基础。回顾近年预算公开的历程，总的评价是进展缓慢，大多数流于形式。个中原因除了体制缺陷、法律不健全等因素之外，还与预算公开意识没有养成有很大关系。可以说，无论政府方面还是公众方面都缺乏预算公开的民主财政理念。在政府方面，由于官本位、特权思想和传统工作方式的影响，一些政府官员缺乏服务意识，将手中掌握的信息作为一种特权，个别官员习惯于暗箱操作，从而导致有的政府部门对预算公开积极性不高，甚至抱有消极抵触情绪。在社会公众方面，由于中国长期缺少民主传统和权利观念，公民的权利意识不强，不懂得维护自身的权利，对财政预算公开缺乏应有的诉求，更缺乏参与意识。两方面因素的相互作用，使得财政预算公开长期没有得到足够的重视。
要使预算信息公开真正符合公共财政的要求，首先，社会公众应当树立纳税人意识。纳税人意识不仅是纳税的意识，更是参与财政决策和监督财政运行、促使财政预算真正体现“取之于民、用之于民”的基本原则的意识。纳税人要求预算信息公开，既是在行使自己的应有权利，又是在履行作为国家主人的一种责任。通过增强社会公众的公民权利意识，从外部提出对预算公开的诉求，形成对政府公开预算信息的外部压力，从而有效地加快预算公开的进程。为了提高公众参与和监督预算的意识和能力，政府应该通过各类媒体，采用多种方式宣传、普及预算知识，引导公众参与和监督预算，在全社会逐步营造高度关注财政预算的氛围。其次，政府及政府官员应当树立人民公仆、以民为本、执政为民的理念，克服传统的官本位思想，增强服务意识、责任意识，努力为公众提供真实、准确、全面的财政预算信息，将“国家账本”完整地“晒在阳光下”，创造条件让公众积极参与并自觉接受公众监督。预算公开，“晒”政府的账本，从理论上讲是毋庸置疑的，但现实中影响预算公开的因素非常复杂，有的可能直接涉及政治体制改革问题。如何使预算变成公众可参与、可审查、可监督的公共预算，还有相当漫长的路程。对于人大代表和社会公众来说，鉴于财政预算的专业性，要真正看懂“国家账本”，并能审查、修改“国家账本”，还能监督政府执行预算，需要不断地学习和提高。同时，真正做到预算公开还要有成熟公众的配合，面对不理性的公众就很难有正常的预算公开。人大代表和社会公众都需要培训，像美国那样开办预算培训班，以提高人大代表和社会公众的预算意识和预算专业知识。对于政府来说，财政预算由过去的保密转变为今天的公开，无疑是革命性的变革，不仅要求转变思想观念，而且需要工作方式的转变。此外，我国正处在转型期，可变性因素很多，财政预算很难做到百分之百透明。预算公开是一个渐进的过程，既要积极推进，政府不应以种种客观原因为由拒绝预算公开，又不能操之过急，应当分阶段地逐步加以实现。
注释：
①以下所述内容参阅了北京大学法学院王锡锌教授、财政部财政科学研究所陈龙副研究员的观点。具体参见王锡锌：《预算法修改：公开是目的，更是一种手段》，http://www.chinalawedu.com/new/21602a23370aa2011/20111223qiulu183542.shtml，访问日期：2012年11月8日。陈龙：《预算公开的意义不仅在于监督》，http://theroy.gmw.cn/2011-12/14/content-3177636.htm，访问日期：2012年11月8日。
②《邓小平文选》(一九七五——一九八二年)，人民出版社1983年版，第293页。
③人大作为预算公开的义务主体是指作为机关法人的人大机关，不是指作为人民代表机关的人民代表大会。
④徐经胜：《预算信息公开不来点狠招不行》，http://news.xinhuanet.com/comments/2010-01/23/content-12857788.htm，访问日期：2012年11月8日。
⑤[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利、秋风、王代、魏志梅等译，中国社会科学出版社2004年版，编校序第11页。
⑥以下内容参阅了宋彪的观点。参见宋彪：《公众参与预算制度研究》，载《法学家》2009年第2期。
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