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1883年美国国会通的《彭德尔顿法》和以此为依据建立的美国联邦政府公务员制度，曾对世界不少国少国家的公务员制度产生过较大的影响。100多年来，美国联邦政府公务员制度经历了不少次调整和改革。为了了解和研究美国联邦政府公务员制度的最新变化和改革状况，笔者近日随国家有关部门组织的一个赴美国考察团，对美国联邦政府公务员制度进行了较深入的考察。现将了解到美国联邦政务公务员制度改革的最新情况综述如下。
一、美国联邦政府公务员制度改革的原因和目标
联邦政府公务员制度是克林顿政府1993年开始的行政改革的一个重要内容。美国联邦政府公务员制度在1978年和1987年曾进行过两次大的调整和改革，克林顿上台后再次对联邦政府公务员制度进行改革，其直接原因有以下几点：
（1）美国联邦政府的文官制度虽经多次改革， 但仍然是“百孔千疮”，在许多方面都无法适应当前美国社会对政府的要求。一方面难以录用到出色的人才，另一方面又难以清除不称职人员，同时，对雇员又缺乏足够有力的激励手段。显然，在进、管、出三个方面都出现了问题。
（2 ）由公务员制度的弊端导致的政府管理的效率低下已引发了公众的明显不满。
（3）庞大的公务员队伍使政府的财政压力不断增加， 政府管理的成本过大。
为此，克林顿政府把行政改革的目标定位为高效低耗，要求通过对联邦政府公务员制度的改革，达到节约资金，提高效率，对纳税人和顾客提供更好的服务。
二、联邦政府公务员制度改革的主要内容
1.简化法规和制度规定，增强人力资源管理的灵活性。
美国是一个法制化国家，政府和公民都崇尚法律和制度的规定。但是，随着社会的不断发展，法律和制度规定也在不断地增加，在一些领域，过于繁杂的法律和制度规定反而又成了影响这些领域发展的阻碍因素，这种现象在联邦公务员管理中表现得尤为突出。美国公务员制度，除了《公务员法》和有关的单项法，还有许多人事管理的具体规定，其中最为典型的是美国联邦人事管理手册。该手册对美国联邦政府公务员的管理作了全面详尽的规定，厚达一万余页。在美国，长期支配人事部门的一个基本管理思想是，应该通过种种条文规定，使所有的公务员都采取同一种行为方式。但事实上这是不可能的。
在克林顿政府实行行政改革的过程中，联邦人事总署采取了一个大胆的举措，取消了厚达一万页的人事管理手册。随后，联邦政府的一些部门也相应取消或减少了本系统过于繁杂的条例和规定，如美国劳工部已废除他们本部90%的人事管理规定。
为了有效推动简化人事管理规定和程序的改革，联邦政府还允许更多的部门进行一些人力资源管理改革的试点，以寻找更佳方案。这样，就出现了一些联邦机构和组织游离于现存公务员体制之外的现象。这种种改革试点和种种“例外”，打破了美国公务员制度法规严密、整齐划一的传统格局。
2.下放人事权，使一线管理者有更大的实际权力，负起更大的责任。
在旧的体制下，由于繁琐的制度规定的束缚，一线的管理人员很难在人事管理上有所作为。他们既不能及时录用出色人才，又很难及时清除不称职人员。克林顿的行政改革，要求联邦政府机构的运作模式必须从过去的控制命令模式转为信任和责任模式，给一线管理者以更大的人事管理的实际权力，给各部门以更大的灵活性，即在大的原则得以遵循的前提下，各部门可以自主设计符合部门实际的人事制度。比如，绩效管理，过去的规定很僵硬，绩效评估等次必须分为五等。现在在不少部门，一线的管理者有了更大的自主权和灵活性。他们在进行绩效评估时，可以在2—5等之间任选。
3.裁员。
克林顿1993年开始的行政改革，其中的一个重要目标是缩减人员，当时提出，要在未来5年内缩减28万联邦雇员。自克林顿上台以来， 已有24%的联邦雇员离开了政府。裁员并不是各部门平摊比例，重点是裁减采购、财政和人事等部门的雇员，这些部门裁员将近50%。联邦政府主要采取丁以下措施：
（1）提倡和鼓励退休。在美国，公务员退休的平均年龄为61 岁，但是这只是自愿而不是强制的。到此年龄的公务员可以退休，也可以继续工作下去，因为规定到某个年龄强制退休被认为是搞年龄歧视。为了使有退休资格的公务员愿意退休，政府在公务员退休上提供了较多的咨询和各种方便。
（2）化钱买离职。过去的5年里，已有约3 万人在政府付给一定的代价后离开了政府。付费的标准依不同岗位的职级责任和任职年限而定。
（3）机构合并裁员。把几个职能相近的机构合为一个， 多余的人员或调至较远的工作条件较差的地区工作，或推荐到其他系统工作，如不想去，可以在得到一笔费用的补偿后离职。
（4）成建制转为企业。如人事总署原有一个700人的机构，其职能主要是调查公务员的市场需求，现在该职能已由政府转给私人企业了。这个机构也就脱离政府序列，按照雇员股份制的方式重新组合，按照企业的方式进行运作。
（5）进行再就业培训。在裁员过程中， 及时进行被裁人员的再就业培训，使雇员有能力到其他系统或部门再就业。
4.采用更多的高效低耗的人事管理方法。
公务员制度的改革涉及到人事管理各个方面，法规的简化，机构和人员的减少，必然要求人事管理的方法也要调整。联邦政府在这方面的变化主要有以下几点：
（1）人事部门的一些传统职能，通过市场机制由企业来承担。 如大部分培训项目由大学或有关的公司通过市场竞争来承包；一部分人员背景调查、人员需求调查和人才市场调查也由私人公司在市场竞争的基础上承担。这样，不仅可以减少政府人事部门的机构和人员，减少项目费用，同时又保证了质量。
（2）人事管理机构及其职能合并。 传统的方法是每个管理部门都有自己的人事办公室，从而使机构膨胀人员增加。现在，不少地方由几个机构合用一个人事管理机构或人员，把原先分别由几个机构各自承担的人事管理职能合并到一个机构。
（3）加速人事管理的自动化和计算机的运用程度。在美国， 联邦政府不少方面人事管理的内容已经无需专门的人事部门管理，而由计算机自动管理。人工智能、国际互联网络的发展，使人事管理的技术方法的变化越来越大。
5.职位分类的调整和工资制度的改革。
美国是实行职位分类的典型国家。美国的职位分类既有科学性和规范性的优点，又有过于繁琐较难操作的弊端。克林顿的行政改革对职位分类中过去繁琐的方面也开始了逐步的调整。主要是对工资与职位关系进行了一些改革。例如，原来把职位分为15级，每级又分为若干等，工资主要是由职位和年限决定，现在正在学习私人企业的一些做法，有意采用一种以业绩为基础的灵活的工资制度，即依据能力和业绩给报酬，而不是主要看职位和年限。有些部门还开始仿效私人企业的做法，采用部门行政总管的制度，给部门总管以决定员工工资的较大权限。
6.建立全国合作委员会，促进管理层与工会的合作关系。
克林顿在重塑政府的总体设想下，建立了全国合作委员会。该委员会由联邦政府机构和联邦政府雇员工会的代表共同组成，目的是促进管理层与工会的合作。在美国历史上，管理层与工会历来是有矛盾的。前者的价值取向是减少成本，提高效率，后者的价值取向是使政府雇员得到更多利益。克林顿执政后，民主党政府对工会采取了较为同情的态度，使情况大为好转。全国合作委员会的建立，也使克林顿的行政改革的阻力减少了许多。总的来说，几个大的公务员工会是支持克林顿的行政改革的。根据美国的法律。工会是有权与政府管理层谈判的。现在联邦政府的做法是，让工会在讨论有关政策时就能发表充分的意见，使政策制定得较为完善、而不是在政策执行中出了问题后再和工会谈判 。
三、克林顿的行政改革中的矛盾和问题
1993年开始的行政改革，在美国社会产生了许多积极的影响。但是，受多种因素的制约，克林顿的行政改革也面临着一系列的困难和矛盾：
1.法律的权威性和改革所要求的灵活性之间的矛盾。
克林顿的行政改革直接针对的是联邦政府现实的公务员制度，但这个制度得以运作的基础是1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》。由于美国现代文官制度是在否定政党分肥制的基础上建立的，因此，美国人认为由政治体系控制人事管理往往不稳定，容易导致腐败，而由法律体系控制人事管理则较为稳定、安全、公正。100多年来， 国会在（彭德尔顿法》的基础上又陆续通过了有关公务员管理的各类法律，以充分体现政治中立、公平竞争、功绩制和保障公务员法律地位等有关公务员制度的基本原则。尽管这种越来越多、越来越规范的法律规定使公务员的管理程序变得越来越复杂，但这些文件的历史功绩和基本原则的价值依然存在。要否定这些法律，克林顿政府既没有足够的法律依据，也没有足够的政治力量。因此，有学者认为，在法制完备的美国，公务员制度改革的阻力从本质上来说来自于完备的法律本身。所以，克林顿政府行政改革的重点，显然不会放在法律的调整上，而是放在不需改变法律就能进行的一些内部改革上。绕过法律调整的麻烦来搞公务员制度改革，其困难和结果是可想而知的。
2.国会对政府的制约作用。
美国是典型的三权分立国家。国会和政府存在着制度上的相互制约作用，克林顿政府善于妥协，使由共和党占多数的国会与联邦政府在不少改革问题上达成了合作和妥协。但是，随着改革的深入，当实质的改革要求修改法律的时候，共和党的国会就会成为难以逾越的障碍。而且，由两党制决定，共和党的国会是不会对民主党的总统提出的改革设想感兴趣的。我们在美国考察时，由共和党掌权的纽约州政府的官员，就明白无误地向我们表示了对克林顿联邦政府的行政改革不屑一顾的态度。
显然，克林顿的行政改革如想深入下去，阻力将不可避免地加大。
3.联邦公务员工会的力量牵制。
由于克林顿的民主党政府比较同情公务员工会，美国几个主要的联邦雇员工会到目前为止对克林顿的行政改革都表示了支持。但是，由工会的性质决定，工会的组织目标和克林顿行政改革的目标在实质上是相斥的。工会总是要保护会员的利益，保护会员的正当权利不被侵犯，尤其保护会员不被随意解雇。工会之所以支持克林顿的行政改革，是因为从工会来看，经过改革，联邦政府的许多工作可以做得更好，不必如有些人所提出的那样，把联邦政府的许多工作都交给私人企业去做，从而保证会员不必被裁员或解雇。但是，联邦政府行政改革的目标是高效低耗，为了达到目标，转移部分职能和任务给私人企业，撤并机构和裁员，都是不可避免的。因此，随着公务员制度改革的深入，工会的制约力量不可避免地要显现出来。
4.提倡灵活性和实际管理中绩效评估的复杂性之间的矛盾。
克林顿政府的行政改革对公务员制度的管理提出了强调结果而不是规则，联邦人事总署取消了一万页的人事管理手册，从而使一线管理人员有了更大的主动权和灵活性。但是，美国政府和国会如何才能确定一线的机构和管理人员是否实现绩效目标了呢？实际管理中绩效评估的复杂性将使联邦政府的公务员制度改革面临新的严重挑战。
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