美国社保扩面成功之启示——方案的可操作性比完美性更重要，本文主要内容关键词为：更重要论文,可操作性论文,美国论文,社保论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1950年美国社会保障扩面的背景
1950年美国社会保障法的修订是美国社会保障制度走向成功的重要步骤之一，实现扩面、建立了统一的社会保障制度。但在20世纪40年代，由于各方面条件限制及存在分歧，社会保障扩面问题一度陷入僵局，建立统一的社会保障制度不得不被搁浅。但是，到1950年，社会经济的发展及三大因素帮助打破了40年代社会保障扩面僵局的问题，使社会保障法的修订和实施成为可能，美国社会保障得到了空前的支持和发展。
1、经济发展进入新阶段，美国社会进入中产阶级社会。实际上，翻开美国经济史，美国恰恰是在上世纪的五六十年代，经济取得了巨大发展，有相当一部分人进入中产阶级行列，也正是在这个时候美国推进并实现了所得税和社会保障扩面；在财政收入方面，也体现了同样的趋势，在50年代美国财政收入高速增长，规模也比40年代初大得多。
2、对一般财政收入用于社会保障项目存在分歧。从社会保障法案颁布之时起，美国就存在用一般收入支付社会保障的讨论，显然，“让农业工人为钢铁工人缴纳税金建立不包括自己的社会保障制度，而不让钢铁工人为农业工人同样这么做”，逻辑上不合理，也不容易让农业州接受，从而一度使资金扩面的讨论搁浅，但是，用一般性财政收入支付社会保障资金缺口的讨论并没有停止，并持续到五十年代。后来在美国人以自我为主的传统观点影响下，将社会保险确定为社会保障中规模最大、影响最广的项目，而且社会保险的融资定位为自我平衡的融资体系(self-financing system)。在此基础上，考虑社会保障现状及未来预测，建立一个长期内自求平衡、自我发展的可持续的社会保障制度。
3、从大的背景来说，在1948年美国通过了人权法案，强调每一个人都有工作和参加社会保障的权利。这在客观上以法律形式为社会保障扩面提供了理念支撑。
美国打破僵局、实现扩面的原因
第一个原因涉及公共财政问题。1950年前的美国，农业州老年人的福利水平要比工业州的高，而州一级政府也要提供部分资金支付老年人福利，意味着在相对穷的州（农业）纳税人不得不赡养更多的老人，负担相对更重。社会保障扩面到农业工人，意味着他们受益于以社会保险(socialinsurance)为主体的社会保障(social security)，而不再是福利(welfare)，并且由于社会保障统一在联邦一级，原来由州承担的部分税收负担（福利资金）也从州转移到联邦政府。现在农业州也纳入了社会保障的范围，社会保障在全国创造了一个相对公平的经济环境，并且通过提高社会保障的受益水平，使社会保障战胜社会福利项目成为最普遍的社会项目，公平性的问题基本解决了。
第二个原因涉及政治家所说的行政能力。继1946年社会保障中最紧迫的国会“扩面”报告之后，1947、1948年设立了一个顾问委员会，它的目标就是“通过社会保险(socialinsurance)进行养老，从而大大减少老年援助(old-ageassistance)的需求”。该委员会注意到早期委员曾经建议过的“扩面”，但却找不到一个合适的办法征收农民、个体业者和其他人员的社会保险金。然而，在四十年代，所得税扩面改变了这种情形。正如该委员会所说的：“在过去几年里，几乎所有全职和大部分兼职的个体业者都被要求申报所得税，大大改变了向这个群体扩面的前景，可以证实，绝大多数个体业者的收入报告能够得到。”在20年代，当林德研究印地安纳等州的情况时，发现12%到15%的工薪收入者，收入足以高到有必要申报联邦所得税。二战也帮助改变了这些情况，因为征税技术提高了，社会保障扩面的管理问题也就相对小多了。
第三个原因涉及政治和理念问题。社会保障融合了保守派和自由派所提供的方案，而采取了一条中间路线。保守派方面，创立“统一的养老金制度，严格实行现收现付制融资”，该计划的优点是实现扩面、小管理局和能够更好地控制年度成本；自由派方面的计划除更高受益水平外，也与之类似。因此，社会保障可以看成一个理性的选择，它鼓励工作，在长期上使工人更具有安全感，但是，在其他项目计划下的受益则难以保证，将来说不定那一年就可能会被砍一刀。
关于这段改革的评论
1、社会保险战胜社会福利，得到全国的支持，并发展成为今天美国社会保障制度主体。1950年社会保障法修订，通过扩面将农民、国内工人和一些专职个体业者纳入社会保障的范围当中，提高了受益水平，并对当时福利项目及自由、保守方案所提的关于此项改革将带来某种威胁的言论，予以有力的回击。经过这次修订，福利项目下约10万人成为合格的社会保障参加者，并且到1951年初，参加社会保障的人数已经超过了参加社会福利计划的人数。更重要的是，1950年修订帮助打破了美国社会福利计划的模式，发动并建立了社会保障（在美国，由于社会保险是社会保障中的最大的项目，社会保障与社会保险一度是可以相互替换的），并且在以后获得了巨大成功。社会保障不再只是城市和工业部门美国人的后盾了，现在所有美国人都包括了。与早期进步时代和新政时期的计划不同，社会保障得到了几乎国会的全面支持。
2、学术界很容易产生对社会福利制度的批评。在1985年美国社会保障建立50周年的纪念大会上，与会经济学家评论道：我们的福利性制度惩罚工作并且拆散家庭；我们的伤残政策鼓励退休而不是再就业，我们的社会保障计划减少了劳动供给并且打击了储蓄；我们的健康保险制度导致了医疗成本的上升；整个制度反映了1935年每家只有一个挣钱的人的状况，远不符合1985年的现实情况。
3、方案的可操作性比完美性更重要。学术界和执政者之间的对话得出一个阶段性的结论，那就是尽管可以设计一个更好的社会福利制度，但是这样一个福利制度在实施起来也许是不可能的。譬如，如果社会福利政策在今天的国会里敞开讨论，就是对于当时美国福利状态版本来说，结果可能是还需要全面缩小它的范围，那样就会留下一个比现实中更为糟糕的制度。因此，执政者已经学会了历史地接受欠完美的社会计划，这使得社会保障计划的辩护对于他们是最为重要的。
美国社保改革成功对我国的启示
1、确立社会保险的保险理念，促进社会保障的可持续发展。
综观目前存在的社会保障项目，大致可以分为社会福利和社会保险两大类。社会福利是指政府对居民无偿的、单向的资金转移的社会保障项目；社会保险则是利用现代保险的“责任共担”的原理，被保险人先付费后受益的社会保障项目，它体现了一种权利与义务相对称的原则。最突出的一点就是社会福利项目是单向、无偿的，社会保险项目是双向有偿的。
对于社会保险项目，如果确立它是交费与受益相对称的双向的保险项目，那就应该考虑所有参保人的交费与受益在“风险共担”的原则下能够大致自我平衡，更进一步说就是在不考虑人口结构变化的情况下，社会保险的自我融资要体现代际负担的基本平等。这样，当前的社会保险项目在运行上存在两大缺陷：一是社会保障的可持续发展难以保证。那种国家包揽、动辄就动用一般收入弥补社会保障缺口的思想不符合保险的原理，没有体现社会保险的收入和支出的自我平衡问题，由于我国目前社会保障基本上是现收现付制，这种收支缺口的负担不可避免地会向后推移，再考虑到人口老龄化的压力，存在很大的代际平衡问题。二是社会保障的不平等问题。我们目前的社会保险的对象只是部分的城市居民，如果允许一般收入弥补社会保障的缺口，一般收入的交纳对象是全体居民，受益的自然也应该是全体居民，可见，用一般收入支付社会保险支出，对于没有被社会保险覆盖的对象是一种不公平待遇；同理，对于农村的社会保险，也面临着这样一种不平等待遇。让穷人支付社会保险的付费而不享受社会保险，这与“以人为本”的发展思路是大相径庭的。只有区别社会福利与社会保险，突出社会保险的自我平衡的保险原则，实行交费人受益，而社会福利则用一般收入支付，人人纳税，人人享受，这样才使上述问题的解决有一个可行的思路，有助于解决横向不同人群的社会保险不公平。
2、提高社会保障的统筹层次，加快养老保险的中央统筹，营造地区公平发展的环境。
美国实现社会保障扩面的第一大因素涉及公共财政，那就是农业州老人抚养率过重而将负担转移给联邦政府，在养老方面体现了地区的公平，加上州一级管理存在擅自提高标准的情况，发展到后来是联邦统一负责，相对减少了因为社会保障带来的地方发展不平衡因素。虽然我国与美国当时面临不一样的问题，但问题却是发生在同样的领域。我国目前由于经济发展的现状、管理水平，社会保障基本上还是中央定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。这种状况就决定了一些地方虽然在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率，如辽宁有些地方养老金费率高达25.5%，而全国平均费率只有20%左右，这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前情况的发展差距，而且也会在发展中扩大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区会私自提高标准或是降低缴费率，越利于地区经济发展；而越是社会保障负担率高的地方越是不利于吸引投资，那必然就会导致经济状况不断恶化，从而不但不利于社会保障问题的解决，反而加剧了社会保障发展的这种不平衡。而问题的关键是，这种情况发展到一定程度，还得依赖中央解决。因此，当前既然中央摆脱不了责任，就应该趁早规范社会保险的管理，不断提高社会保障资金的统筹级次，最终实现社会保障的全国统筹，起码应该在这个方向上加大努力，至少在养老上应该如此。
另外，如果养老方面中央统筹的问题解决了，做实个人账户以后的资金管理问题也就容易多了。个人账户空账一直是困扰我国社会保障制度建设的历史问题。2001年来，中央决定在辽宁进行社会保障试点，其重要内容之一，就是中央和地方共同出资做实个人账户。但问题似乎没有从根本上解决。将来如果养老达到中央统筹，这个问题就迎刃而解了。
3、所得税扩面到农村是建立我国规范的农村社会保障制度的基础。
区分社会保险与社会福利，重要的是关系到我国农村社会保障建设的思路问题。如果说社会福利，可以说，虽然受益的标准和程度各有不同，但全国都是享受的，农村也是包括的，如优抚救济、困难补助等。有的人一味地强调城乡差别，并据此要求加大农村的补贴，并通过加大转移支付力度来建立农村社会保障，那也是局限在这个层次上的社会保障，当务之急是加快筹建的农村最低生活保障。而对于社会保险（养老、医疗、失业、工伤生育）项目，则不是这样，应该突出社会保险交纳社会保险金与受益的对应性，这样的设计可以防止陷入北欧高福利国家的困境。拿一般收入来补贴目前主要由城市享受的社会保险是对农村和农民的不公平，那么同样，用只有城市职工交纳的社会保险金来为农民提供社会保险，那自然也是对城市工人的不公平。那么我们应该如何建立农村的社会保障呢？要区分社会保障的福利和保险分别建立。首先加快农村福利性社会保障项目的建设，如优抚救济、困难补助和最低生活保障制度。其次对保险性保障项目，如养老、医疗、失业和工伤生育，我们要按照保险的权利和义务对等的原则，先要农民有能力交纳社会保险金，这就决定了首先要发展村经济，然后逐步将个人所得税扩面到农村，在随着农村、农民收入不断提高的情况下，逐步将其纳入个人所得税的范围，为社会保险金（税）的统一征缴提供条件，也就符合了付费与受益权责对等的原则。最后，在这个基础上，才能建立可持续发展的、不断完善的农村的社会保障。
4、方案的可操作性比完美性更重要。尽管可以设计一个更好的社会福利制度，但是这样一个福利制度实施起来也许是不可能的，接受一个欠完美、但易操作管理和控制成本的方案，对于我们的改革更具有现实意义。对于我们的社会保障制度的改革，我们在学习国外先进经验的同时，也要注意结合我国的实际国情，一定要注意社会保障方案的可操作性。另一方面，我们也要注意这种不可操作性的阶段性，加快创造条件，使现在看来有效率但不易操作的方案早日实现可操作性，对于我国的社会保障扩面来说，最为需要的就是个人所得税的全面统一管理，不断提高征管技术，将工商户、外企职工乃至农民等所有人员全面、规范地纳入个人所得税的征税范围，将是社会保障扩面的重要技术条件。