超国家政治和政府间政治的共生与联动——疯牛病、贸易纠纷与欧盟政治，本文主要内容关键词为：政治论文,疯牛病论文,欧盟论文,纠纷论文,生与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
战后早期一体化理论的繁荣，随着70年代西欧经济的萧条和一体化进程的停滞，而一度衰落。但是，随着统一市场、经济货币联盟和政治联盟建设等一体化计划的相继建成和启动，带来了一体化理论的再次繁荣。各种各样的理论竞相争艳，如联邦主义、功能主义、新功能主义、制度主义、邦联主义、自由政府间主义、多层治理论等，试图对欧洲的新政治进行图解，为新欧洲的未来寻找方向。
本文主要目的是，以近几年在欧洲联盟内围绕疯牛病事件而展开的贸易纠纷为实例，研究《马斯特里赫特条约》生效后欧盟政治的形态和运作机制，特别是超国家政治和政府间政治的共生和联动关系。
理论的视点
在对新欧洲进行理论诠释的过程中，新功能主义和自由政府间主义的理论对话在其中占据着中心地位（注：Ben Rosamond,Theories of European Intergration,(NY:St.Martin Press,INC.,2000),P.99.Also see Wayne Sandholtz and Alec Stone Sweet(eds),European Integration and Supranational Governance,(NY:Oxford University Press,1998),P.3.）。政府间主义在90年代的代表人物是美国哈佛大学教授安德鲁·穆拉弗切克(AndrewMoravcsik)。他所提出的自由政府间主义使基于现实主义国际关系理论的政府间主义得以复兴，并成为欧洲一体化理论的一个主流学派。通过对欧共体和欧盟在一体化进程中的几次具有里程碑意义的“重大谈判”(grand bargains)的研究，穆拉弗切克认为，处于一体化进程中的欧洲是“政府间的，而不是超国家的”，“成员国政府的偏好和影响是（欧共体）修改条约谈判中的主要决定因素”（注：Andrew Moravcsik,A New Statecraft?Supranational Entrepreneurs and International Cooperation,International Organization,Spring 1999,P.288.）。超国家机构，如欧盟委员会，本质上只是“纯粹的被动代理人”，完成主权国家交给它们的任务（注：Andrew Moravcsik,Liberal Intergovernmentalism and Integration:A Rejoinder,Journal of Common Market Studies,33,1995,pp.616-621.）。而显然，这些自由政府间主义继承了现实主义的政府间主义的许多重要假设，如国家中心主义、国际合作的基础在于国家利益的相似性等，不过，在国家利益或偏好的形成机制方面，主流现实主义理论倾向于强调国际系统层面或外生变量的决定性影响，而穆拉弗切克则把自由主义的多元政治观用来分析国家偏好的形成过程，强调偏好形成过程中国内的或内生变量在其中的决定性作用（注：参阅Andrew Moravcsik,The Choice for Europe:Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht(Ithca:Cornell University Press,1998).）。
在新功能主义方面，哈斯的理论曾为该派理论的创建奠定了基础。但是70年代一体化的停滞令哈斯失望，提出了新功能主义是否已经过时的责问。不过，新功能主义在80年代后期和90年代同样获得了新生。例如，森特霍尔兹和斯维特在哈斯理论的基础上提出了某种类似于“超国家治理”(supranational governance)的理论。其中，他们针对政府间主义理论的一些核心主张，提出了针锋相对的看法。他们认为，一体化产生了新的政治领域，其中的政治运作机制与政府间政治有着本质的不同；超国家机构不是单纯的被动代理人，而具有相当的自主性和独立的影响，他们服务于跨国社会的利益，并致力于发展超国家治理；成员国政府的长期利益将日益屈从于跨国社会的长期利益（注：见Wayne Sandholtz and Alec Stone Sweet(eds),European Integration and Supranational Governance,(NY:Oxford University Press,1998),P.26.）。
在两个流派的激烈争论中，本文将采取一种中间的立场：既承认自由政府间主义关于成员国政府在有关修改共同体条约的重大谈判中具有决定性作用的观点（因为修约谈判的内容通常涉及属于政府间政治的政策领域，修约谈判的目的经常是为了在属于政府间政治的政策领域中注入超国家的成分）；同时也试图指出，在那些欧盟非重大事务的决策中，或如穆拉弗切克所区分的“日常决策”中（注：Andrew Moravcsik,A New Statecraft?Supranational Entrepreneurs and International Cooperation,International Organization,Spring 1999,P.302.），新功能主义所强调的超国家机构发挥着重要作用，甚至是主要作用。更进一步的是，本文试图要证明，(1)政府间政治和超国家政治是欧盟政治中同时并存的两种政治机制，尽管两者的相对比重在不同的政策领域中存在差别，这种共生关系本身在几乎每一个政策领域中都可以找到；(2)通过把每个政策领域的政策过程分解为不同的政策阶段，我们可以了解超国家机构和成员国政府在各个阶段上的不同作用；(3)从而证明，政府间政治和超国家政治之间存在着复杂的联动关系，这种联动关系不仅存在于每一个特定的政策领域内部，也存在于不同的政策领域之间。通过上述努力，本文试图揭示一种为新功能主义和自由政府间主义理论都忽视的欧盟政治的一个重要层面。
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政府间政治
超国家政治
在上图中，左边的一端指示纯粹的政府间政治，其中，核心行为者是成员国政府，它们相互讨价还价，以一致同意来形成共同决策。右边的一端指示纯粹的超国家政治，其中，各类超国家机构对一体化组织中的成员国行使绝对的权力。从左向右，政府间政治的成分在递减，超国家政治的成分则相应递增。两个端点之间的各点表示政府间政治和超国家政治的各种不同组合。
这样一个图式可以帮助我们理解作为一个整体的欧盟政治形态。经过将近50年的发展，欧盟一体化进程取得了非凡的成就。尽管如此，目前的欧洲联盟离一个政治学意义上的联邦制国家还有不少的距离。在这个欧洲联盟中，既存在强大的超国家政治成分，也仍然保有强烈的政府间政治色彩。“共同体并不是国家，而是个兼有政府间合作和超国家机制的独特国际组织，——可以说它是一种多元复合体制（注：余开祥、洪文达、伍贻康主编：《欧洲共同体：体制、政策、趋势》，复旦大学出版社1989年版，第39页。）。”这个80年代中期对欧共体性质的基本判断在今天仍然有它的现实意义。而上述图式的价值在于，它可以帮助我们去进一步界定在某个特定时点上两种成分的相对比重，从而可以对欧洲一体化总的水平和进程有一个更直观和粗略的判断。
更重要的是，这个图式可以引导我们去思考欧盟不同政策领域之间一体化水平的差异。无疑，当我们审视欧盟的共同农业政策，或货币政策，或财政政策，或社会政策，或对外政策时，我们将发现，在不同的政策领域中，一体化的程度存在明显的落差。根据在各个政策领域中政府间政治和超国家政治各自成分的不同，我们可以为它们在坐标的横轴上找到对应的位置。比如，我们可以将具有较多超国家政治成分的共同农业政策对应于坐标上的4，而将政府间政治色彩很浓的共同外交与安全政策定位于坐标上的1（注：已有国内学者按一体化的不同水平对欧盟的各个政策领域进行归类。最新的成果，见刘文秀：《欧盟的政策领域分类与政策性质》，《欧洲》，2000年第6期，第60-69页。）。可以说，在当今的欧洲联盟中，还没有哪一个政策领域已变成纯粹的超国家政治领域；同样，随着一体化不断向新的领域拓展，属于纯粹政府间政治的政策领域也已寥落晨星。也就是说，在几乎所有的政策领域中都共存着不完全的超国家政治和不完全的政府间政治。这意味着，在几乎任何一个政策领域中，都可能存在着超国家政治与政府间政治的某种互动。
为了分析某一政策领域中的超国家政治与政府间政治的互动关系，可以借用加里·马克斯等人的分析方法。他们将欧盟的政策过程分成几个阶段，即政策倡议阶段、决策阶段、政策实施阶段和司法裁决阶段，以分析不同的行为者在欧盟政策过程中的作用（注：Gary Marks,Liesbet Hooghe,Kermit Blank,European Integration from the 1980s:State-Centric v.Multi-level Governance,Journal of Common Market Studies,september 1996,pp.356-371.）。即使是在一个超国家政治占主导的政策领域中，其中，超国家机构即控制了政策倡议阶段，也控制了政策决策阶段，但是，政策实施总体上还仰赖成员国政府。在司法裁决体制还存在缺陷的情况下，成员国政府（尤其是大国政府）仍然对政策目标的实现发挥着不可忽视的作用。
同时，因为活动在各个不同的政策领域中的主要行为者都是同样的成员国政府和超国家机构，不同的政策领域在政治上也锁定(lock-in)在一个整体和长期的博奕中，因而存在着必然的联系。这意味着，超国家政治和政府间政治之间的互动不仅发生在某个政策领域的内部，也可能发生在不同的政策领域之间。即使是两个在功能上毫不相关的政策领域，也可能被成员国政府或超国家机构有目的地加以联系，以达到各自的目的。
欧盟疯牛病政治的发端
疯牛病(Mad Cow Disease)是牛海绵体脑病(Bovine Spongiform Encephalopathy,BSE)的简称或习惯性称呼。它是一种能导致牛群集体感染并大规模死亡的流行性疾病。更令人震惊的，疯牛病后来被认为与人类疾病——神经退行性疾病（Creutzfeldt-Jakob Disease，缩写为CJD，又称克雅氏综合症）有密切关系。人食用带有疯牛病的牛肉后，可能患上CJD疾病。CJD在人体的潜伏期约为30年。一旦发作，可以致命。1996年，英国一个名叫史蒂芬的青年人因可能由疯牛病引起的克雅氏综合症不治身亡。这一消息就如一声惊雷震憾了整个欧洲。对疯牛病的极度恐惧严重动摇了消费者对欧洲牛肉特别是英国牛肉的信心。1996年3月，欧盟委员会为维护欧洲牛肉市场的整体利益，保障公众健康，决定禁止英国出口牛肉（注：随著疯牛病在欧洲的继续蔓延，1996年12月20日，法国决定中止从瑞士进口牛和牛肉。在瑞士已发现300多个BSE病例。）。
欧盟委员会的禁令在欧盟内部引发了一场围绕疯牛病的长达4年多的政治纷争。这场纷争触动了英国重要的农业利益，也重新点燃了英国和其他欧盟成员国围绕共同农业政策所展开的历史矛盾，更揭示了欧盟内部超国家主义和政府间主义复杂的互动模式。
欧盟委员会禁止英国出口牛肉和牛产品之后，对英国的牛产品市场造成极大打击。英国农业以畜牧业为主，1995年畜牧业净产值占全部农业产值的42%，以饲养奶牛、肉牛、绵羊和家禽为主（注：世界经济年鉴编辑委员会：《世界经济年鉴1998》，1998年版，第214页。）。同时，欧盟委员会要求英国落实大规模宰牛计划。尽管欧盟委员会对英国的疯牛屠宰计划给予财政援助，屠宰计划仍给英国国内的养牛业带来巨大经济损失。
欧盟委员会的出口禁令也重又激发了英国对欧洲联盟共同农业政策长期抱有的不满情绪。英国1973年加入欧洲共同体，因共同体的贸易转向效应，英国原来对来自英联邦国家的低价农产品的进口依赖转变为对来自共同体成员国的高价农产品的进口依赖。单单是接受共同农业政策所确定的比世界市场价格偏高的农产品统一价格，英国就蒙受了巨大的经济损失。在英国申请加入欧共体之初，鉴于英国在共同体的农业预算上分摊大于获益的问题，英国要求在“加入条约”上写明某些可以减轻其负担的承诺。共同体方面没有答应，但向英国保证，如果“出现不能接受的局面”，“为了生存，共同体机制一定会寻找出公平的解决办法”（注：参见[英]约翰、平德编：《联盟的大厦》，潘琪译，辽宁教育出版社1998年9月版，第60页。）。而随后围绕减少英国农业预算分摊的争论和谈判一直没有带来令英国满意的结果。这次欧盟委员会的禁令目标仅仅对准英国牛肉，使英国本来不多的农业出口利益受到致使打击，令英国更加怨气重重。
围绕疯牛病的争端主要涉及两个欧盟的政策领域，即共同农业政策和食品与健康。而这两个领域都是超国家政治占主导的政策领域，其中，超国家机构在政策倡议和决策过程中起着决定性的作用。在统一大市场建设过程中，部长理事会在此两个领域的政策决定中基本上采用特定多数投票制。而欧盟委员会则负责提出政策动议，保证条约和共同体政策的实施，在条约和部长理事会授权范围内行使二级立法权等等（注：在1957年3月25日签订的《罗马条约》中，第155条规定。见《欧洲共同体条约集》，戴炳然译，复旦大学出版社，1993年10月，第176页。）。部长理事会和委员会可以通过制定法规、指令和决定等欧盟二级立法来推行欧盟政策（注：法规(regulation)，或译为规则，适用于所有成员国和所有同类性质事件，具有普遍性、强制性和直接适用性；指令(directive)仅对接受它的成员国规定应取得的结果，成员国有权自行决定取得规定的结果的方式或方法；决定(decision)对特定的成员国或法人或自然人作出，对接受者有完全的约束力。见《欧洲共同体条约》第108a条。）。在疯牛病问题上，对英国牛和牛制品出口实行全面禁运的决定是由欧盟委员会作出的，从而把欧盟委员会和英国推上了矛盾和对抗的中心。
欧盟疯牛病政治的第一阶段：英国—欧盟委员会
英国疯牛病问题引起的纠纷从1996年3月至今大致有两个演变阶段：第一阶段是欧盟与英国的纠纷与相互妥协。这一阶段历时较长，从1996年3月欧盟委员会宣布对英国牛肉的出口禁令开始，到1999年7月14日欧盟委员会宣布英国DBES计划下的牛肉可以恢复出口结束。
1996年3月27日，欧盟委员会决定(Commission Decision 96/239/EC)全面禁止英国出口牛、牛肉和牛肉制品。其法律依据是部长理事会指令（Council Directive 89/662，为完成单一市场建设而对共同体内贸易进行兽医检疫的指令），和部长理事会指令（Council Directive90/425，关于为实现单一市场而对内部贸易中的某些动物和动物制品实行卫生检疫的指令）。
在欧盟委员会的禁令颁布后，英国政府立刻要求欧盟委员会取消禁令。在其要求得不到委员会的满意答复后，英国采取了两方面的措施抗衡欧盟委员会：利用超国家政治的游戏规则提起法律诉讼；利用本国政府的影响力，在国内拖延执行屠宰计划，在欧盟其他政府间政治占主导的政策领域中奉行不合作政策，干扰欧盟的运作。
1996年5月24日，英国向欧洲法院提出诉讼(Case 180/96)，要求否决委员会的这一决定。英国的诉讼申请提出了9项请求，它要求法庭裁定：委员会的决定超越了理事会指令90/425和89/662所确立的授权范围；损害了商品自由流动的原则；构成了权力的误用；没有说明决定的立法理由；违背了适当性原则；违反了共同体条约的第六条和第40(3)条中关于非歧视的规定；和第39(1)条关于建立共同农业政策的目标的规定；违背了法律确定性原则；决定所依据的两个部长理事会指令违反了共同体条约的第43条关于农产品生产和营销的规定（注：European Court of Justice,Judgment of the Court of 5 May 1998,United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Commission of the European Communities.Case C-180/96.）。
1998年5月5日，欧洲法院裁决委员会决定有效。法庭在最后的判决书中全盘拒绝了英国的请求。法庭认为，两个指令与共同体条约并无违背。鉴于疯牛病咨询委员会和兽医委员会都指出，疯牛病是导致克雅氏病发生的“最可能的解释”，爆发一种威胁到动物和人类健康的大规模传染性疾病的危险已经存在，因此，委员会依据两个指令采取行动的前提条件已经成立。两个指令赋予委员会在出现上述紧急情况可以在“所有的情况下”采取“必要的措施”来应付局面，授权的范围是广泛的，所以不存在越权行事的现象；决定的目的主要是为了保障共同体民众的健康，而主要不是出于经济考虑，因而也不存在对两个指令所授予的权力误用的问题；鉴于几乎所有的疯牛病病例都发生在英国，单单禁止英国牛肉出口非共同体成员国的决定也是正当的，不存在对歧视英国产品的问题，等等（注：European Court of Justice,Judgment of the Court of 5 May 1998,United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Commission of the European Communities.Case C-180/96.）。
对于英国政府来说，即使法庭能支持英国的主张，最后的判决也通常要两年之后才能看到。而禁令不取消一天，英国的养牛业就要付出巨大的代价。因此，早日解除对英国牛肉出口的禁令，除了寄希望于法庭裁决之外，还需要通过其他途径来促使欧盟委员会和其他成员国尽快达成折衷方案，使英国牛肉早日回到国际市场。
这个途径就是英国在欧盟其他事务中有限度的“不合作政策”。在一个超国家政治和政府间政治并存的欧盟政治形态中，英国可以通过在其他具有较强政府间政治色彩的政策领域行使或威胁行使否决权来干扰欧盟的正常运作，以使委员会和其他成员国在疯牛病问题上软化对英国的强硬立场。
1996年5月下旬开始，英国采取报复行动使布鲁塞尔欧盟机构的日常工作陷于瘫痪状态。英国在有关单一市场建设的一个技术问题上设置了障碍，拒绝批准一项旨在解决成员国无力偿付债务问题的公约。英国内政部官员证实英国将阻止召开有关讨论扩大欧洲法院管辖权的一次会议。一项关于将1997年定为反对种族主义欧洲年的倡议由于英国的阻挠而未获通过。英国代表在欧盟社会事务部长理事会上宣布，由于禁止英国牛肉出口，英国不可能同意让某些事项取得进展（注：European Court of Justice，1996年6月5日。）。
英国的对抗性措施产生了英国希望的部分效果。1996年6月11日，欧盟委员会的决定(Commission Decision 96/362)修改了禁令，同意英国明胶、牛脂和牛精液的出口。6月21日，在意大利佛罗伦萨召开的欧盟首脑会议达成“佛罗伦萨框架”，决定分阶段解除对英国牛肉的禁运，前提是英国要有根除疯牛病的行动。在欧盟领导人同意逐步取消对英国出口牛肉的禁令后，英国外交大臣里夫金德说：“从现在起，我们的不合作政策宣告结束。”（注：European Court of Justice，1996年6月23日。）
随后，欧盟委员会在审查并通过了英国的全面根除疯牛病的计划后，在英国政府的配合下提出了ECHS（注：1998年3月16日，农业理事会通过了理事会决定98/256/EC，11个成员国支持，2票反对，2票弃权。ECHS计划是Export Certified Herds Scheme的缩写，也即合格牛群出口计划，它允许英国北爱尔兰地区在严格控制的前提下出口牛肉和牛肉产品。）、DBES（注：DBES计划的全称是“以日期为基准的出口计划”(Date-based Export Scheme)。它最初由英国政府提出，经过修改后为欧盟委员会采纳。根据该计划，1996年8月1日以后出生的英国牛的去骨新鲜牛肉和牛肉产品可以出口。）等计划；加强了对疯牛病的科学研究，加强对英国牛肉的监控；英国政府相继宰杀、焚烧了350万头病牛以根除疯牛病（注：参见《若斯潘不愿步法比尤斯后尘》，《国际展望》，2000年第一期。）。1998年3月16日，欧盟农业理事会采纳了理事会决定98/256/EC，该决定废除了欧盟委员会决定96/239/EC。新的决定允许ECHS计划下的北爱尔兰牛产品自1998年6月1日开始出口。1998年12月25日，欧盟委员会通过委员会决定98/692/EC，该决定修改了决定98/256/EC，批准了DBES计划下英国新鲜牛肉和肉产品的出口。1999年7月14日，欧盟委员会宣布英国DBES计划下的出口将在8月1日开始。
欧盟疯牛病政治的第二阶段：欧盟委员会—法国
在欧盟委员会、欧洲理事会与英国在抗衡中加强合作以解决英国疯牛病问题及牛肉出口问题时，法国和德国对英国牛肉的安全性一直颇多挑剔。在1999年7月14日欧盟委员会宣布英国DBES计划下的牛肉出口将于8月1日开始后，8月4日，德国宣布，拒绝取消对英国的牛肉进口禁令（注：德国要求对出口的牛肉进行严格检验，以保证绝对不受疯牛病的感染。德国也要求英国彻底根除疯牛病。在1999年，英国仍然发生了1500例疯牛病事件。见：Independent,August 4,1999。）。10月2日，法国也宣布拒绝取消对英国的牛肉进口禁令。至此，英国疯牛病问题的重心转变为法、德与欧盟的矛盾。
在欧盟委员会的压力下，德国政府同意考虑取消禁令，但迟迟不启动取消禁令的立法程序。在欧盟准备对德国提出起诉的背景下，德国政府才决定向联邦参议院提交议案。德国联邦参议院于2000年3月17日以39票对30票的结果，代表德国16个州通过了取消对英国牛肉禁令的法案（注：参见www.ttc.org，2000年10月29日。）。但为了保护消费者利益，德国政府决定，进口的英国牛肉制品必须加上特殊标志，由消费者选择是否购买。
法国政府的态度远比德国政府强硬，至今没有妥协的迹象。欧盟委员会对法国采取了双重策略。一方面，委员会向法国指出，如果法国不在规定的时间内取消对英国牛肉进口的禁令，委员会将依据欧洲共同体条约第226条采取法律行动，向欧洲法院起诉法国。同时，委员会也试图斡旋英法，希望找到解决问题的途径。
1999年11月23日，在欧洲委员会的主持下，委员会和来自英法两国政府的专家达成了一个三边“谅解备忘录”。在该备忘录中，英国同意在欧盟制定的关于出口牛肉的一般卫生和检疫标准下，对向法国出口的牛肉制定更严格的卫生和检疫标准（注：参见“UK/French beef row could end within days",EUbusiness,24 Nov 1999.http://www.eubusiness.com/cgi-bin/。）。委员会试图通过这种政府间政治的途径来化解英法两国在恢复英国牛肉出口问题上的矛盾。法国政府将该备忘录提交给法国食品署审议。食品署的意见是，DBES出口牛肉仍然具有传播疯牛病的“虽无法计量但似乎可能的”(plausible but not quantifiable)的风险（注：参见“UK beef ban:France has 5 days",EUbusiness,14 Dec 1999.http://www.eubusiness.com/cgi-bin/。）。依据食品署的这一评估，法国政府在1999年12月8日还是决定不取消对英国牛肉的进口禁令。
2000年1月，欧盟委员会将法国告上了位于卢森堡的欧洲法庭，以迫使它取消对英国牛肉的禁令。如果欧洲法庭最后裁决法国败诉，委员会可能要求法庭对救国做出经济制裁，达到每天几百万欧元的数额（注：参见www.ttc.org，2000年10月29日。此案欧洲法院至今还没有作出裁决。）。而法国政府也声称要将欧盟委员会告上法庭，理由是其在处理英国疯牛病问题上草率行事。在2000年下半年疯牛病在法国、德国、意大利进一步扩散引发新一轮疯牛病恐慌的背景下，法国表示，法国取消对英国牛肉的进口禁令是不可能的。法国农业部长让·格拉瓦尼(Jean Glavany)还公开指责英国向欧洲大陆出口疯牛病。
法国拒不服从委员会决议的最主要的理由是对英国牛肉安全性的担忧。法国在英国疯牛病问题上的对食品安全小心谨慎的态度是有原因的。首先，法国曾经历了“血液污染”事件，给法国留下了深刻印象。80年代由于前总理法比尤斯和一些部长渎职，向医院病人提供从监狱囚犯身上取得的血液，造成上千人感染艾滋病，上百人死亡（注：参见《若斯潘不愿步法比尤斯后尘》，《国际展望》，2000年第一期。）。其次，英国曾向法国出口牛食用后可能感染疾病的禁用的饲料，引起法国的愤慨。英国在1988年就禁止在本国使用一种饲料，而1996年有报章披露这种饲料被大批出口，其中大部分出口到法国。这在法国大批农场主当中激起了对英国的抵制情绪。在强大的国内压力下，法国政府不惜与欧盟委员会和英国对抗到底。
对欧盟政治的再思考
欧盟的疯牛病政治向我们揭示了超国家政治和政府间政治之间的共生和联动关系。
一、在共同农业政策这个属于超国家政治主导的政策领域中，超国家机构，如委员会、欧洲法院和以特定多数进行决策的部长理事会在政策的倡议、决策和司法审查阶段发挥了决定性的作用。但是，由于政策的贯彻和执行仍然仰赖成员国政府，成员国政府的合作依然对政策的成功起着不可或缺的作用。为了保障欧盟的政策和法律得以贯彻，“马约”赋予了欧洲法院更大的司法管辖权，并在执法方面规定，对不执行法院判决的成员国，法院有权对其进行处罚，如“中止按规定所应提供的基金援助，或准许其他国家采取适当的应对、保护措施”（注：参见王皓昱：《欧洲合众国》，台北扬智文化事业股份有限公司1997年11月版，第179页。）。尽管有以上的许多明确规定，在实际执行过程中，由于司法程序的拖沓和费时，在最终的裁决作出之前（一般要两年时间），成员国政府仍然可以抵制超国家机构的决定。这种客观上的滞后效应为成员国抵制欧盟的政策和法规提供了空间。
二、在超国家政治主导的政策领域和政府间政治主导的政策领域之间也存在着联动关系。在新功能主义那里，这种联动关系是一种“溢出”(spillover)效应，即在一个领域中一体化的起步和深化会产生在这个领域和其他相关领域中进一步一体化的压力，并扩大超国家机构的权力（注：参见Ernst Hass,The Uniting of Europe:Political,Social and Economic Forces,1950-1957,second edition(Stanford CA:Stanford University Press,1968),pp.283-317。）。也就是说，一个政策领域中超国家政治的加强，会导致原本属于政府间政治性质的其他政策领域向超国家政治的方向转化。无疑，欧洲一体化的压史表明，一体化确实从原先的煤钢工业不断发展到其它领域，并朝着政治联盟的方向发展。因此，不能否认新功能主义在说明一体化从一个部门向其他部门不断“溢出”的理论的解释能力。同时，我们也应看到，“溢出”并不是这种联动关系的全部。如果我们要全面地把握欧盟政治的运作机制，必须要看到超国家政治和政府间政治之间辩证关系的另一面，即成员国政府可以通过战略性地或策略性地利用这种联动关系来改变其在超国家政治主导的政策领域中相对不利的地位。英国即通过在政府间政治主导的政策领域中采取“不合作”策略从而使超国家机构软化了在超国家政治主导的政策领域中的政策。而欧盟委员会在与法国的争执中试图通过英国和法国的协调来打开僵局的努力也是在超国家主导的政策领域中运用政府间战略的一个事例，尽管结果并不成功。
三、欧盟各个成员国利用政府间政治机制来抵制超国家机构的能力并不是对称的。无论从理论上，还是从实践上看，欧盟内的大国比中小国家更能够利用政府间政治的合作途径来影响超国家机构的政策决定，从而实现或捍卫自己的国家利益。就疯牛病问题而言，欧盟成员国因为疯牛病问题而被禁止牛肉出口，招致贸易损失的不止英国，但只有英国政府敢于公开与超国家机构在贸易禁令问题上抗衡。对欧盟委员会同意英国恢复牛肉出口的决议持异议的成员国不止法国和德国，而只有法国和德国在第二阶段与超国家机构抗衡。大国由于自身的经济实力和政治实力，在欧洲一体化问题上发挥其他小的成员国所不能取代的作用。它们的利益或者“偏好”（preference，穆拉弗切克的概念）是推动欧洲一体化建设和制约欧盟政治运作的关键因素。因此，对一体化进程中的权力政治运作要给与充分的关注。
总之，欧盟的疯牛病政治为研究欧盟政治的运作机制打开了一个窗口。我们可以从中了解超国家政治和政府间政治的共生与联动机制。当然，就研究欧盟政治的运作机制而言，我们的案例研究只是一个起步，因为，我们只关注了我们认为最为重要的一些行为者（成员国中的大国和欧盟超国家机构）之间的互动关系，而其他一些相对次要的行为角色（如政党、利益集团、次国家政府）的作用则有待未来进一步的深入研究。
政策领域、政策阶段与欧盟政治：一个简化图式
图注：在政策决策阶段，主要的决策机构是部长理事会。本文作者认为，可以把部长理事会看作是一个具有不同性质的机构。当决策方式为多数决策时，部长理事会属于超国家机构；当决策方式为全体一致时，部长理事会是政府间机构。