大数据时代背景下整体性治理理论应用研究，本文主要内容关键词为：整体性论文,理论论文,时代论文,数据论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据中国互联网信息中心(CNNIC)2015年1月所提供的数据，“截至2014年12月，中国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%，中国手机网民规模达5.57亿，手机上网人群提升至85.8%。我国域名总数为2060万个，中国网站总数为335万，年增长4.6%；国际出口带宽为4118663Mbps”[1]。中国互联网速度发展较快，规模也越来越大，伴随着互联网的发展，网民数量的增加，随之产生的数据也迅猛增长，用户单个数据集达到数以TB(Terabyte)计，有的用户甚至已经达到Pera级(1000TB)，中国在成为一个网络大国的同时，也进入大数据时代。 在大数据时代中，政府的治理也遇到许多新科技背景下的挑战，在新公共管理运动基础上发展出来的为应对新公共管理带来的各种问题而提出的整体性治理理论也悄然地进入中国，那么，在这个大数据时代背景下，中国如何更好地使之本土化，更恰当地应用整体性治理理论解决政府治理问题，推进国家治理能力与政府治理水平现代化，则是研究的一个焦点。 一、大数据和整体性治理的概念与特征 (一)大数据的概念与特征 2011年，麦肯锡公司在《Big Data：the Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity》报告中首次提出了“大数据”概念，并指出：“大数据是指大小超出了典型数据库软件工具收集、存储、管理和分析能力的数据集。”[2]笔者认为，这个概念是相对于技术和资源的，是一个典型的技术性概念，只强调数据本身的特性，并未强调其价值。“研究机构Gartner这样认为，大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产”[3]。这个概念认为大数据是一种信息资产，是需要新处理模式开发的，但是这个概念只是描述性的，并未能从中看出其特性和价值，因此这种概念也是有所欠缺的。笔者认为，以上概念都不是对现时代大数据的真正解读，大数据伴随着互联网的发展已经扩展到社会各个政治、经济及文化领域中，在主体上也呈现出多组织、多样化的趋势，因此，现时代的大数据应是指在互联网的基础上，利用云计算整合、使用数据信息，为实现政府及非政府组织目标的一种现代信息技术。大数据的特征可分为事实特征和价值特征。事实特征主要是指其本身所体现出来的，能被人类所观所感的特征，是从产生大数据就有的，并随着大数据消失而消失的一种“本体”特征。大数据的事实特征主要体现在规模大、种类多、处理速度快、可利用率低等方面，这些事实特征也催生着大数据价值特征的产生，价值特征与服务于人类密切相关，所以本文将重点探讨它的价值特征。 所谓价值特征就是指大数据技术在其事实特征基础上，在投入使用的过程中，被人们开发、利用，它在服务人们过程中有利于人们生活所呈现出的特征，主要体现在以下四个方面：一是服务性。服务性是其体现的最突出的一个特征，从微观上看，数据地图为人们出行带来了方便，数据图书馆为人们阅读提供了便利的条件。从宏观上看，大数据的应用，为政府治理提供了技术指导。国家治理，强调了多元主体互动协同的过程，这种多元主体的协同则需要大数据技术为其提供服务。二是可预测性。舍恩伯格在《大数据时代》中列举了大数据的可预测性解决现实问题的例子，就是甲型H1N1期间，谷歌公司利用人们在其搜索引擎上留下的与流感相关的语言记录来正确预测出流感病原及未来流感发展区域。舍恩伯格说：“大数据的核心就是预测。”[4]16三是共享性和协同性。在整体性治理理论应用过程中，需要多元主体的协同合作创新，大数据可以跨越政府内部及政府与其他组织之间的鸿沟，做到信息、资源共享，实现协同。四是连接性和整体性。这一点主要体现在横向上政府内部各部门之间，政府与企业、其他公共组织之间的协同上。而在大数据背景下，政府内部各部门之间的信息交流需要连接，建立一个公共平台，形成一个整体；在政府与企业、其他公共组织之间通过大数据技术做到多方连接，过去是政府与企业、其他公共组织的单向连接，现在要做到多向连接，成为一个有机整体，如图1。
图1 政府与其他组织沟通模式的转变 由此可见，大数据所具有的以上特征也是其自身的优势所在，如果不将其加以应用到政府治理的活动中，那么它本身具备的特征只能丧失其对社会的价值意义，因此我们需要将其与整体性治理理论结合起来，共同探寻政府治理水平现代化的新途径。 (二)整体性治理的概念与特征 希克斯(2002)指出：“整体性治理就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”[5]他还指出：“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化，而不是专业化。”[6]英国学者帕特里克·登力维通过实证研究认为：“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。”[7]从中可以看出，大数据时代背景下的治理在于强调服务的重新整合，以整体的决策方式及电子政务的运行模式来治理，从而在一定程度上解决政府机构的碎片化问题。笔者认为在我国政府主导下的多元社会组织共同发展的国情下，在进入大数据时代背景下，整体性治理是指以满足公众的需求为基础，强调政府组织内部及外部与非政府组织间充分的沟通合作，以信息技术为治理手段，达成有效的协同、协调和整合，使其目标一致，实现无缝隙服务的一种治理方式。它的特征主要体现在以下四个方面：一是以公民需求为基础，目标是实现公共利益。二是强调整合性，在组织架构与形态上体现在治理层级、功能与公私部门的整合。三是强调信息技术，提供一站式服务。一站式服务的关键技术就在于依靠网络平台，自成一个独立系统，依靠大数据分析处理，提高办公的效率性、准确性。四是治理结构体现等级性、协商性和多元性。整体性治理的核心在于整合，有整合就必须依靠一定的强制力，有一个核心力量，因此要依靠权力的集中和组织各要素的统筹协调，一般是自上而下的等级式。“新西兰的‘整体政府’改革就是一个典型，在那里，‘协商’存在于各种相关机构与各层级的政府组织之间，‘整体政府’被视为相关机构通过协商实现客户需求所进行的各种合作”[8]。协商的过程也就意味着一个多元化的过程，因此需要互动，需要协调，最终达到协同。 (三)整体性治理与大数据的关联性 1.大数据技术在信息技术基础上以高效的、复杂的数据分析为优势，大数据技术针对海量的信息、数据的分析体现出快捷的特点，整体性治理理论以公民需求为导向，随着互联网及电脑的普及，公民的需求逐渐体现在互联网上，公民关注什么，需要什么都可从网络点击的数据分析，所以整体性治理理论借助大数据技术对公民网络上体现出的需求数据进行数据分析是非常方便快捷的，数据分析将整体性治理与大数据连接起来，大数据这一特点将整体性治理理论的要点与核心思想落到实践中。 2.大数据技术是基于信息技术发展起来的，在海量的信息方面，大数据技术不只停留于数据分析，还能提供海量的数据、信息服务。整体性治理理论的逆部门化、大部门式治理、一站式服务都需要信息服务，而这种信息服务是从公民那里获取又反馈给公民，获取公民的需求信息，经过政府或公共组织的运作、服务又将服务信息反馈给公民，满足公民的需求；组织内部的信息也需要整合，这种整合离不开大数据技术的信息服务。部门与部门之间打破隔阂，地区与地区之间的沟通都离不开信息的传递，整体性治理主要是针对碎片化的问题而区别于其他治理方式，要将解决碎片化问题的理论落到实践中是离不开大数据提供的信息服务的。 3.整体性治理与大数据第三个连接点在于数据共享。“数据代表着对某件事物的描述，数据可以记录、分析和重组它。‘数据化’是指一种把现象转变为可制表分析的量化形式的过程”[4]104。所以凡是可量化的事物都可以转化为数据。传统公共行政的衰落和新公共管理改革导致的“碎片化”现象主要体现为：(1)重复建设；(2)相互冲突的目标；(3)缺乏沟通；(4)服务提供或干预的遗漏或差距。这些“碎片化”现象是没有进行信息沟通、信息共享、数据共享导致的，所以要将整体性治理理论执行到实践中，将整体性治理的优势发挥出来，需要借助大数据技术，进行数据共享，加强沟通。 二、大数据时代背景下整体性治理理论应用的必要性分析 整体性治理理论在大数据时代背景下的应用，重点在于二者的“强强联合”，但是需要结合我国实际，目前我国服务方式较为单一；府际间联合协调较少、整体优势发挥较弱等问题显现，对于是否有应用的必要性这一问题，我们还需做进一步的论证。 (一)服务方式 我国服务型政府建设已取得了一定的成绩，为民服务的理念深入到政府的各项具体工作中，但是只有服务理念，没有明确具体多样的服务方式是不够的，为公民服务，满足公民需求，那么如何获取公民的需求？如何整合、协调公民的需求？如何落实公民的需求？因此，面对这些问题需要整体性治理为服务型政府的建设来助力，需要充分利用大数据的技术实现新时代背景下政府服务方式的创新，利用大数据的技术解决公民的需求获得、整理、反馈的问题，利用整体性治理解决公民需求的协调、整合、落实的问题，利用大数据技术与整体性治理理论的结合来全面解决公民的需求问题，实现服务方式的多样化，由此可见，在我国服务型政府渐进性的建设过程中，需要整体性治理的助力，需要整体性治理理论在大数据时代背景下的应用，在服务上实现一个质与量的改善。 (二)府际关系 府际关系就是政府之间的关系，我国的府际关系包括中央与地方政府之间、各级地方政府之间、部门之间、部门人员之间的府际关系。以前，我国政府注重GDP的增长，将其作为政府绩效的重要指标，而将公民的需求和利益放在较次的位置上，导致地方保护和条块分割，限制外地企业在本地的发展，也与外地政府进行竞争与博弈，将同级政府视为“对手”。公共选择理论认为，政府具有“经济人”的理性，有追求自身利益最大化的倾向，所以在政府部门之间也存在相互竞争，自利性的倾向导致政府间信息共享沟通较少，协调合作较少，优势互补较少，使得横向层级上政府的协调优势无法发挥，只是单个独大，没有发挥集体协同的力量，使得府际关系陷入困境，公民利益无法很好地保障。 (三)政府重视对大数据技术的应用 2015年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出：“建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。”[9]统一信用信息共享交换平台是指“连接各地区、各部门信用信息系统，开展信用信息共享、整合和服务的信息化基础设施”[10]。信息系统平台的构建离不开大数据的技术，李克强总理也多次强调以大数据、互联网技术的应用来强化政府的能力，为政府服务大众提供助力。重视互联网的作用同时也意味着，网络信息的爆炸和很多信息的无用或副作用，所以需要大数据技术做出数据分析，从中筛选出有利于政府行政的信息。可见，强调二者的结合是非常切合实际的。 除此之外，区域一体化进程较慢，城镇化进程中城市群内部协同等问题都需要整体性治理与大数据的结合。政府对大数据技术的重视，将其与自身行政方式相结合，也与大数据技术与整体性治理理论结合有异曲同工之妙，在大数据时代背景下，应用整体性治理理论对于完善服务方式、协调府际关系、加快区域一体化进程是很有必要的。 三、大数据时代背景下整体性治理理论应用的可行性分析 (一)从主体的角度看，整体性治理理论的主体是多元化的 整体性治理的主体不仅包括政府，还有企业、公共组织、社区和个人，那么我国的社会组织发展的情况又是怎样的呢？截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，其中：社会团体31.0万个，基金会0.41万个，见表1。2006-2014年，社会组织发展数量呈现逐年递增趋势，见图2。目前，我国社会组织，数量较大，组织的形式较多，活动领域广泛，我国行政体制的改革为社会组织的政治参与提供了契机，其为公民提供的服务也逐年增多，社会组织不再局限于商业领域，更多地走向政治领域，解决公民的个人需求，社会组织的参政意识增强，与政府合作的情况也越来越多，为整体性治理提供了一个较好的组织基础。 (二)在治理结构上，整体性治理体现出等级式、 表1 2005-2014年社会团体、基金会、民办非企业单位数量对比单位：万个
资料来源：《民政部2014年社会服务发展统计公报》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm。
图2 2005-2014年社会团体、基金会、民办非企业单位数量变化趋势 资料来源：《民政部2014年社会服务发展统计公报》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm。协商式的特征 整体性治理效力的发挥离不开强有力的权力，而中国特色社会主义制度具有集中力量办大事的显著优势。政府工作负责制上实行的是行政首长负责制，下级对上级负责。从宏观上看，整体性治理的应用主要体现在区域治理上，就京津冀的协同发展来看，三个地区的行政等级是一样的，因此，要有效推进一体化协同发展就必须成立一个高于省级单位之上的行政领导班子，统筹规划、协调各方，国务院副总理张高丽出任京津冀领导小组组长就在于此，大大推进了京津冀一体化的步伐。从微观上看，政府部门的整合，各部门的协调也离不开行政首长的统筹，部门之间是相互独立的，根据理性“经济人”假设，部门为了各自利益在协调的过程中不会完全配合，因此，就必须有一个高于部门的行政领导班子，采用行政命令的手段，实现部门间的协调。在我国这种政治制度、政府工作制度的基础上，下级服从上级，个别服从整体，整体性治理理论的应用很容易达到其功效。 (三)整体性治理理论自身有一定的优越性，不但可以应用在宏观层面，指导区域发展，还可以应用在政府微观层面，指导政府内部及政府与社会组织、个人间的合作 在宏观与微观上，我国都有成功先例。在区域协同上，“以上海为龙头，南京、杭州为两翼，增强高端要素集聚和综合服务功能，提高自主创新能力和城市核心竞争力。核心区其他城市要抓住上海优先发展现代服务业和先进制造业的机遇，协同推进产业升级、技术创新和集约发展，增强现代产业和人口集聚能力”[11]。上海市与江苏省、浙江省的成功区域协同正是整体性治理理论在实际中的体现，有对接，也有整合，最终实现区域的协同发展。在微观上，大部门制的成功改革实现了整体性治理中的逆部门化，实现了资源整合。虽说整体性治理理论产生于西方，但是在中国的这片土地上已有成功的案例，因此，整体性治理理论结合中国的实际，吸收这些成功案例的经验作为理论补充，再去指导中国的改革是非常可行的。 (四)我国网络信息技术的发展及对大数据技术的应用 “在邓利维看来，信息系统一直是公共行政的重要变革因素”[12]，的确，信息技术的发展催生着整体性治理理论的产生，但是整体性治理理论应用的关键在于对大数据技术的掌握和运用。在前文，笔者已经论述了大数据的价值特征，具有可预测性，在区域规划的过程中，可以对所涉及的领域、数据进行预测分析，评估方案的可行性在整体性理论应用过程中可作为过程控制的导向；具有共享性和协同性，整体性治理的主体之间协同的关键在于信息和资源的共享，政府需要解决某一个社会问题，可以联合社会组织一起解决；具有连接性和整体性，比如京津冀协同发展，三个省级行政单位的协同需要下属众多部门的对接，利用大数据技术，对三个地区的数据信息进行分析，然后根据分类进行需求对接，只有对接完美，才能实现整体的一致性。因此，在我国大数据时代背景下，整体性治理理论在我国具有很高的可行性，不仅有适合它的土壤，更重要的是有对它的需求，需要为我国改革助力。 总体而言，整体性治理理论在我国是可行的，但是在借鉴这一理论的过程中要注意它根植于西方社会，文化背景是很不同的，比如，整体性治理理论很强调责任和信任，这一理论的实行需要建立在二者之上，但是我国目前社会诚信危机严重，社会不信任感较强，我们必须认清这一现实，否则直接借鉴不加以本土化会适得其反。我们需要具体问题具体分析，可部分引用其核心思想，结合实际情况探索治理路径，创新理论应用。 四、大数据时代背景下整体性治理理论的本土化使命 罗伯特·达尔认为：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[13]对于我国而言，要结合我国实际及大数据时代背景去反思整体性治理理论，整体性治理理论的本土化使命就是要将这一西方理论的理念和精神与我国实际情况相结合，在中国的土地上，利用大数据与整体性治理的结合去解决我国实际问题，二者相得益彰，形成整体性治理的中国化模式。 (一)服务：打造数字化政府 在邓力维看来，“数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化”[14]。一个国家应该有一个数字化的政府，这样才能跨越政府的层级鸿沟，更好地提供公共产品和公共服务。我国服务型政府的建设已经发展到一定程度，服务理念已经贯彻到政府体系之中，但是服务型政府还是基于实体方面，面对面的、一对一地为公民提供服务，其服务手段还未达到多元化，服务型政府建设也必须紧随时代的步伐，充分利用好大数据技术，打造数字化政府。为公民提供服务不仅需要高质量，还需要高速度，对公民的需求做出快速的反应，大数据技术以其高效的数据处理能力满足了这一需求，在整体性治理的应用过程中如虎添翼，数字化政府的服务又好又快。政府为公民提供服务必须以公民个人的需求为导向，这是整体性治理的基本导向，以解决人民的生活问题为政府运作的核心，所以，在运用大数据技术中，首先要关注公民个体生活相关的数据信息，以公民在政府网站上关注点击率为导向，在数据搜集中就应当把这些数据整合起来，但是由于大数据具有可利用低的特征，必须进行一定的分析，剔除无用的信息，这时就应当将政府提供服务的板块、政府建设板块与公民关注板块相对接，政府根据对接信息提供一体化的服务。数字化政府建设的实现手段就是提供一体化、一站式服务，只需公民一次性提交需求，就能将公民个人的事务办理完结，一站式服务克服了碎片化问题，可以为公民提供无缝隙的服务。一站式服务模式的构建需要一个部门联合体，将各个为民服务的部门整合在一起，连接起来，并利用大数据技术形成一个系统，只要公民需求信息一到，就能自动送到相关部门的办公系统内，办理结束后由联合体统一反馈给公民，这样就形成了一个一站式服务的数字化政府。一站式服务模式转变了传统的以政府供给为核心的模式，形成了以公民需求为核心的模式，并且对信息资源的整合，提供了一个面对公民需求整体性的回应，很好地克服了政府办公碎片化的问题。 (二)协同：以大数据技术实现整体性对接 2014年2月26日，习近平就京津冀一体化问题发表了《优势互补互利共赢扎实推进，努力实现京津冀一体化》的重要讲话，并提出了京津冀协同发展的七点要求，为京津冀协同发展树立了方向，指明了道路。自此，京津冀的协同发展进入一个新进程，京津冀的协同发展得到中央领导的高度重视，那么如何实现更好地协同便是一个关键性的问题。京津冀三地长期处于分离的行政体制状态中，地区利益化、部门分散化严重，各自为政、各谋利益，因此，要打破这种互相隔离的状态必须超越时空的限制采用大数据技术，在省级行政单位之上成立一个行政首长联合会，这个联合会就应有一个联络中心，分管三地的信息资源，将线下由于空间限制完成不了的工作转化为线上信息传递，打破三地的互相隔离状态，实现三地信息同步，信息共享，搜集三地的信息之后应由这个联络中心做数据分析处理，将三地交通、财务、人事、经济等要素转化为可量化、可观看、可分析的数据图表或模型，整合好三地的数据要素，清楚地看到各自的优势与劣势，为行政首长联合会做相关的工作部署奠定基础。在宏观上做到京津冀三地的协同就应当先将各地的信息搜集起来，利用大数据技术进行数据分析处理，根据整体情况做到整体性对接，不但协调而且同步。因此，整体性治理在大数据基础上的应用就应当以大数据为枢纽，进行对接做到协同，更好地实现整体性的整合。 (三)组织：数据共享的整体性联合体 整体性治理的主体需要一个联合体的组织来充当，这个组织的政策制定和执行都要依据相应的数据分析，数据分析就需要数据共享，实现数据共享就需要构建数据库。以京津冀协同发展为例，为推进京津冀协同发展，中央成立了一个京津冀领导小组，这个小组就是具有整体性的联合体。它的任何举措、政策都要依据自身的信息搜集、数据分析，所以，就必须构建一个数据库，实现数据共享，为京津冀的发展提供更完备的信息资源。而这个数据库的数据来源则依靠这个联合体的构成，因此在联合体的构成上，首先，以政府为主导，因为政府所掌握的信息较为全面，并且政府是面向全社会的；其次，以社会组织为重要组成力量，因为社会组织也掌握着相应的资源，如智囊团、相关领域的研究成果，还可以和高校联合，提供咨询。做到政府与社会的合作，建设一个整体性的、涵盖面广的一个联合体，为整体性治理的主体提供更加准确、有力的资源，提供更好、更全面的服务。 (四)合作：多维度的整体性行动 目前，我国社会团体和私人企业发展迅速，对于社会问题的解决和政府事务的处理是一支不可忽视的力量，因此，在横向维度上，政府应当加强与社会团体和私人企业的合作，形成政府、企业、社会团体等主体力量共同提供公共服务的合作格局，达到多方整体性行动的效果。在这个维度上，首先，政府应当转变角色，由决策者、控制者转变为合作者，地位与其他主体力量地位平等；其次，政府将城市事务、公共卫生等基础性服务通过合同、政策鼓励等方式鼓励其他社会力量参与进来，利用多元主体各自的优势合作治理，更好地做到整体性行动，提供全方位的服务。在纵向维度上，加强省部合作、中央与地方的合作。加强省部合作，省、部应当更多地利用中央部门的资源，借助中央部门的政策、科技、项目和资金等力量加强完善自身政策的制定与执行，同时中央部门也要多多利用地方特色资源，从实践中总结服务经验，达到省部双赢的效果，实现中央与地方共同发展的格局。 (五)模式：大数据基础上的整体性治理新模式 通过对大数据的应用，实现以公民需求为导向，以数据库组织为主体，以大数据技术为手段，以协同发展为方式，以提供无缝隙服务为目标的整体性治理新模式。通过确立相应的服务对象，并以其为导向，成立相应的数据库组织为整体性治理主体，将大数据技术作为整体性治理全过程的手段，实现多种主体协同发展，最终为对象提供无缝隙服务的新模式。这个新模式的构建离不开大数据的应用，在此基础上才能超越时空限制，跨越组织框架，打破层级限制实现整体性治理。 总之，整体性治理理论与大数据技术的结合应用是一个系统化、本土化的过程，不仅要有理论来源与指导，还要有理论应用，形成整体性治理的中国化模式，这就需要本土化，针对我国的问题借鉴理论、构建模式、解决问题，形成中国特色的整体性治理。 整体性治理理论产生于西方学者对新公共管理造成的“碎片化”问题的反思中，是以满足公众的需求为基础，政府组织内部及外部与非政府组织间充分的沟通合作，以信息技术为治理手段，达成有效的协同和整合，使其目标一致，实现无缝隙服务的一种治理方式。在整体性治理理论的基础上，政府的组织模式即构建整体性组织，“旨在进行层级整合、功能整合和公私合作伙伴关系的整合，使政府组织达到整体性协调”[15]。信息技术的发展对政府组织结构和运作方式的变化产生了影响，在我国应用整体性治理理论时必须建立在大数据这一时代背景下，整体性治理应与大数据技术结合起来，运用信息技术改变治理状态，借助大数据技术的数据分析、信息服务和数据共享等优势完善整体性治理理论，以更加适应我国政府的管理实践。二者的“强强联手”，要充分发挥新科技的力量，打造数字化政府，为民众提供无缝隙的服务；以大数据为基础实现整体性对接，做到区域间、府际间、部门间的协同；构建数据库，形成数据共享的整体性联合体；最终形成大数据基础上的具有中国特色的整体性治理新模式，为解决我国目前改革遇到的问题提供理论和现实的指导。
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