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[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2008)03-0108-04
卡特里娜飓风暴露了美国国家应急管理体系是混乱不堪的，不能做出有效的响应，以满足墨西哥湾沿岸社区公众的迫切需要。公众批评的焦点集中在各级政府缺乏领导力与美国应急管理署(FEMA)和国土安全部(DHS)无力进行灾难响应、协调救灾活动。不幸的是，批评者倾向于将应急管理等同于应急响应。应急管理有着更为广泛的功能，而不仅仅是搜救、开展紧急医疗服务、提供临时住所及食品、恢复生命线系统。应急管理还应包括：1.风险减缓，以防止或者减轻灾难的影响，如建设堤坝、把人们从洪水易泛滥的平原疏散到安全地带；2.灾害准备，如制订应急计划、开展应急训练；3.灾害响应行动，如组织搜救；4.灾害恢复，如恢复生命线和基本服务。
一些官员认为，国家对巨灾的响应需要一个更强大的指挥—控制系统，并且这个系统应由军队来掌控。人们对应急管理理解上的欠缺似乎解释了官员们为何持有上述观点。在巨灾条件下，权力是共享的，责任是分散的，资源是零散的，合作过程是必要的。也许，合作的过程或者指挥—控制与合作在某种程度上的结合更为有效。
从20世纪40-50年代开始，应急管理已经发展为一种更加具有合作性的事业。这种变化已经逐渐地超越了自上而下的典型官僚模式，而形成一种更有活力、更加灵活的网络模式，它促进了多组织的合作、政府间的合作以及部门间的合作。“9.11”事件和卡特里娜飓风之后，呼吁恢复指挥—控制方式的强大压力开始出现。这与国家应急管理系统共担责任、分享权力的特点是相悖的，也妨碍了处置自然和人为风险、管理灾害活动所必需的合作。
应急管理的演变
到20世纪90年代，专业的应急管理者大都改变了独裁的防空队员和民防指挥者的形象，形成了一种强调交流和广泛合作的领导模式。从冷战时期的以民防为中心到20世纪90年代的全风险中心，这种变化体现了重要的文化变迁和任务调整。应急管理者与公众、其他政府组织和非政府组织的关系都发生了变化。成功的应急管理者与其他政府官员以及更为广泛的救灾界人士有效地进行互动。许多组织在应对风险或灾难中发挥作用。其中，多数组织与联邦、州或地方应急管理机构的联系并不密切。它们之间如何建立、保持必要的联系，这是一个巨大的挑战。当应对巨灾或有可能演变为巨灾的灾害时，建立、保持这种联系是一个必不可少的工作。换言之，与国家灾害网络有效合作的能力是至关重要的。经常性的互动、包括参与应急计划的制订和演练将会形成合作的能力。
在越来越多的州和社区中，应急管理正被融入政府的主流，尽管在某些政府中应急管理仍处于边缘。一些社区或缺乏风险管理和灾害响应能力方面的资源投入，或没有认识到资源投入的必要性。然而，当社会公众的生命、财产面临重大威胁时，官员们就会因无力采取行动而承担政治和法律责任。“9.11”事件调查委员会认可了国家消防协会的1600标准，应急管理界认可了《应急管理鉴定计划标准》，这使官员们难以忽视对风险处置的投资。这些标准也使官员们在不能处置已知风险、合理备灾的情况下，更容易被问责。它们能够识别潜在的风险并且提供评估的步骤。官员们很难宣称没有意识到风险的存在。
在经历“9.11”以及2004-2005年的一系列灾难性飓风之后，应急管理界发生了变化。随着更多的执法部门和国家安全机构的参与以及恐怖主义威胁的增强，应急管理的任务环境变得更为复杂。尽管由大规模杀伤性武器所引起的灾难和由自然风险引起的灾难之间有着许多共通之处，但非自然的风险使应急响应者面临着一些特殊的问题。最近发生的巨灾改变了人们认识自然灾害的方式。例如，灾害的长期恢复已经成为人们更加关心的核心问题，灾前的恢复计划成为应急计划的焦点。将灾害恢复与经济发展联系起来、处置灾害衍生的长期社会和经济问题，这样的压力越来越大。与人们对民防官员和国土安全官员的期望相比，应急管理者要具有不同的技能以完成更多的任务。
在地方层面，由于对志愿主义和社区参与的依赖，合作已经成为一种必备的技能。两个世纪以前就出现了保护殖民地社区的志愿消防队。目前，大多数美国社区仍依赖于志愿消防部门。美国红十字会和救世军依然是对灾民提供帮助的主要力量。志愿者具有应对灾害升级的潜力，并与社区资源联系密切。
很明显，等级控制的官僚体制仍在当代应急管理模式中留有痕迹。20世纪60-70年代，为了应对日益增多的大规模自然灾难，全国州长协会要求卡特总统强化与灾害处置相关的百余个联邦计划。FEMA在1979年创建伊始，这个新建机构被授权负责多个计划。在这一时期，FEMA面临着严重的整合问题，因为不同的组织文化需要集合在一起，而且国家安全计划处于优先地位。国土安全部在2003年成立后也遇到了同样的问题。对于FEMA来说，未能有效地处置“飓风雨果”、“飓风安德鲁”和“飓风伊尼基”，这使得国会曾在1992年考虑撤销FEMA。然而，詹姆斯·李·维特再造了FEMA。在1994年发生的诺斯里奇地震以及“9.11”事件中，FEMA都表现出了超凡的能力。然而，在2004年应对佛罗里达州飓风的过程中，问题又出现了。2005年，由于卡特里娜飓风的应对不力，问题变成了丑闻。现在，问题的关键是如何修复美国应对灾害的能力。在某种意义上讲，问题就是FEMA去向的选择——FEMA应该继续保留在国土安全部内，还是作为一个直接向总统报告的独立机构？是否可能恢复FEMA应对自然和技术灾害的能力？
网络的重要角色
现代应急管理表现出一个悖论：一方面，应急响应需要精细的组织和计划；另一方面，应急响应又是自发的。应急管理者必须具有创新能力、应变能力、临机决断能力。这是因为计划不管是做得多么好，都很少能与现实情况完全契合。把这些相互冲突的需求整合起来，这绝非轻而易举的事情。当然，政府的等级结构发挥着核心作用。但是，应急响应也必须利用广泛的社区经济、社会心理以及政治资源。动员有组织的志愿者和个体志愿者有助于实现一个社会心理目的，即把社区公众团结起来、使其具有一种功效感。应急响应不同于现代生活中的其他方面，僵化的组织结构并非占据主导地位。非政府行动者的参与构建了社区应对未来灾害的能力。灾害经历可以加快恢复的速度，并且使社区再次遭受灾害侵袭时具备更强的恢复能力。如果官员排斥社区参与，社区的灾害响应和恢复能力就不会得到增强。
在灾害频发的加利福尼亚州等州，应急管理已经成为一种“家庭手工业”。专业群体和顾问几乎可以解决涉及自然、技术风险和灾害的各方面问题。私人公司也参与其中，提供广泛的服务，从翻新建筑物以提高其抗震性到心理咨询。政府和非政府活动之间的界限模糊，因为服务被外包化，政府鼓励灾害准备活动。巡回应急管理者从一个社区到另一个社区，制订应急运行和减缓计划，协调减灾活动，促进社区与州有关机构之间的合作。应急管理与其他政府部门一样，将核心职能外包。但是，当大规模灾害发生时，服务需求剧增。当内部职能萎缩而外部资源又不能有效供给之时，社区就会变得非常脆弱。卡特里娜飓风说明了政府能力和非政府能力的局限。
应急管理的能力是从下至上构建起来的。邻里和社区计划必须立足自身、因地制宜，因为援助可能在灾后几小时、甚至几天内无法到达。重大突发事件要靠社区治安、消防和应急医疗服务提供者的相互援助加以处置。从总体上讲，预防也是地方的职责。地方政府对采用和推行建筑法规、建筑标准、土地使用规章以减缓水、风、地震、滑坡及其他风险负有主责。地方应急管理者也在不断地与负责建筑法规、城市规划以及其他有助于减轻风险的官员合作。我们现在所称的“新治理过程”就是国家应急响应的核心。协商一致的过程就成为一种规则。州和联邦部门在公共教育、预警系统以及疏散计划方面发挥重要作用。但是，管理风险源、减轻风险的工具往往掌握在地方官员手中。
减灾活动、特别是大规模的减灾活动经常有很多组织和个人参与。例如，1995年，对俄克拉荷马州联邦大楼爆炸事件的响应中，上百个公共组织、非营利组织、私人组织以及自发的志愿者参与其中。这次爆炸是针对联邦设施的犯罪，导致联邦官员死亡。联邦调查局和其他联邦部门拥有管辖权。然而，搜救行动由俄克拉荷马州消防部门管理，外围安全则由俄克拉荷马市和州执法官员负责。来自全国各地方机构的城市搜救队联合负责救援行动。来自于俄克拉荷马州75个社区以及来自德克萨斯州、堪萨斯州、阿肯色州等地的消防队员参与其中。总之，FEMA动用了1000多名自己的雇员和数百名来自其他联邦部门的雇员。美国红十字会为应急人员提供了食品和住所，为受害者及其家人提供了帮助。私人公司也给予了应急响应者大力支持。
相对于俄克拉荷马州爆炸案，2001年世贸大厦遭袭的应急响应规模更大、更复杂。此次行动有数百个组织、几千名志愿者参加。餐厅、食品企业、救灾组织为应急响应者和执法者提供饭食，长达数周之久。美国红十字会在袭击发生地协调了数万名志愿者的招募和部署工作。私人公司在物质方面给予支持，为应急响应者提供从搜救装备到干净的袜子、内衣等物品，还在休息区配备了大屏幕电视、躺椅及按摩治疗师。美国禁止虐待动物协会、宠物救援和其他动物福利组织搜寻、救助那些因主人疏散而被留在公寓里的宠物。救援组织清理被从塔楼上掉落的灰尘和废物所掩盖的公寓和企业。志愿咨询师在事后的几个月内为应急响应者、执法者以及受害者提供心理咨询。世贸大厦周围地区形成的临时救援组织至今依旧活跃。事实上，“9.11”后，美国诞生了大约350个新的慈善组织。同样，在卡特里娜飓风之后，大约有400个新的慈善组织产生。
大量的非政府组织参与到救灾行动中，这大大刺激了伞性组织的产生，例如“国家灾难与互动中活跃的志愿者组织”是总部建立在美国、包容许多国际人道主义和发展组织在内的总括性团体。
合作的网络是应急响应的一个重要组成部分。那种认为响应完全可以脚本化或者可利用资源类型完全可以目录化的观点是错误的。在巨灾中，任何个人或组织都不能包揽所有的救援与恢复工作。
应急管理者的协调角色
在专业层面上，协调多组织、政府间以及部门间的响应与恢复活动是贯穿灾前、灾中和灾后的重要任务。20世纪70年代早期，在加利福尼亚山火应急中，由于存在协调问题，人们建立了突发事件指挥系统，对多个部门的消防行动进行整合与协调。与目标管理相结合的统一指挥是应对大规模火灾的方式，突发事件指挥成为消防服务的圭臬。当事件不断扩大、参与者越来越多时，统一的指挥就产生了。它常常意味着在更大程度上信息的共享和应对的协调。但是在大规模应急响应行动中，决策参与是有限的。参与受到一些实际因素的限制，特别是当决策需要迅速做出时，尤其如此。另外，文化和习俗也会限制参与。
20世纪80年代，人们认识到应急管理计划的有效性主要取决于应急管理者人际沟通的技能，而不是技术性技能。应急管理者维系应急运行中心的运转，确保应急响应者之间的沟通，保障响应者与决策者之间的联系，充当最初响应者、二次响应者应急行动的协调员和促进员。这种协调角色在政府间、部门间以及多组织的行动中十分重要。在大的应急活动中，应急管理指挥者是首席执行官或首席行政官的代理者，必要时可提供战略指导。应急管理者的协调角色与最初响应者的行动角色是截然不同的。然而，在小的应急活动中，上述角色重合，消防队长、警长或他们的下属不仅是应急管理者，也是应急响应者。
20世纪90年代，FEMA关注的焦点从灾害响应转移到了灾害减缓。其信念是：“减缓上投资一美元，恢复上节约两美元。”FEMA的角色由“骑士”救人转变为支持个人和社区减少风险、做好防灾准备、开展灾害响应。“骑士”模式在大国家或大州中不太现实，因为“骑士”动员并赶赴救援现场需要很长时间。在应对1989年飓风雨果和1992年飓风安德鲁的行动中，FEMA预先采取措施，如将物资预置在可能发生灾害的区域，以支持州和地方，防止出现各种的延误。这两次飓风的教训也促使联邦做出更快的响应，以帮助最脆弱的人群——主要是穷人、老人和病人。他们所掌握的抗灾资源非常有限，维系不了几天。建立国家药品储备，将药品供应分散在全国各地，这是响应活动的组成部分。这些变化也要求FEMA与州或地方部门建立合作伙伴关系，以促进沟通和协调，增强最初响应者和第二响应者的能力，尤其是地方响应者的能力。在克林顿执政时期，与非政府组织、私人组织越来越多的合作伙伴关系是新FEMA的重要组成部分。
发展有效的领导策略
白宫专门委员会在调查卡特里娜飓风应对不力的过程中，特别提出了领导问题。该委员会发现失败的原因在于：各级政府破坏或削弱了最初响应者、个人、私人组织、以共同信仰为基础的群体及其他组织的应急能力。
白宫专门委员会认为，卡特里娜飓风是创造力的失败。而“9.11”调查委员会的结论是“最重要的失败是想象力的失败”。上述两个案例之间有着必然的联系。官员们缺乏想象力和创造力，这使得领导者不能预先采取行动。白宫专门委员会的报告也指出，当风暴不断逼近新奥尔良、甚至当堤坝决口之时，官员们不能使既有的计划与变化了的外部条件相适应。
领导需要不断的变化。综合性的应急管理提出了一系列的挑战，而不仅仅是应急响应。在风暴过去之后、地震停止之后或者恐怖分子逃离之后，任务环境变得迥然不同。然而，风险减缓、灾难准备、灾难响应、灾难恢复不仅是紧密联系的，而且是相互交叉的。灵活的领导方式是非常必要的。事实上，查理斯·韦斯认为，尽管指挥—控制结构很重要，但国土安全部仍需要更加灵活、更加灵巧的程序以保证该结构可以适应不断变化的环境。换言之，网络化管理是国土安全部组织所缺失的一种能力。韦斯得出结论：更加具有适应性的管理，也就是鼓励信息共享和更多合作的过程。它将会培养组织的学习能力，并且增进协调，提高临机决断能力。
有证据表明，不当的领导策略是卡特里娜飓风中应对不力的原因之一。白宫专门委员会的报告对指挥—控制系统发出责难，因为它干扰了灾难响应。其潜台词是：一个更好的指挥—控制系统、而非一个更好的分权系统，本来可以更加有效地运行。然而，指挥—控制系统的问题主要在于缺少情境意识，即灾难地区的官员与决策者之间缺乏沟通。危机领导战略是反直觉的。信息通常是等级制中从底层到向上层流动。更加具有关联性、开放性、民主性的体制可能会更好地驾驭这一形势。集权式的响应当然会更快、更具一致性，但这需要洞察力和远见，而那些实际操作部门和媒体是不可能具备的。如前所述，灵活性是巨灾对领导提出的一个重要要求。在不断变化的环境中，等级决策过程既不灵活，也不迅速。
合作与卡特里娜飓风
“9.11”袭击之后，美国主要关注的是恐怖主义威胁，而不是更常见的自然和技术灾难。“9.11”事件中曾用于协调联邦响应的、以全风险为特色的《联邦响应计划》被以应对恐怖主义威胁为中心的《国家响应计划》所取代。联邦政府被认为是应对各种类型重大灾害的主导机构，尽管应对灾难的法律和政治责任大多由州和地方官员承担。
国土安全型的应急管理变得更以响应为导向，更少合作，且更加集权。集权的决策过程导致批准与实施灾害援助速度缓慢，也造成新奥尔良、密西西比、亚拉巴马的官员与其在华盛顿的上司们之间沟通烦琐。
国土安全官员所遭受的主要指责是：不能像FEMA在20世纪90年代那样，与非政府的灾害应对组织开展广泛的合作。尽管FEMA在9.11之后面临着与慈善机构协调的问题，但是这些问题在几周内大多得到了解决。白宫专门委员会在卡特里娜飓风响应报告中提到，FEMA、美国国防部以及与路易斯安那州之间存在着严重的协调问题。报告也提到美国海岸警卫队、国民警卫队、正规军等在搜救活动中存在着严重的协调问题。军队、州、地方应急活动缺少协调，其原因是：北方命令部在这场灾害发生前，缺少与州应急部门的联系。结果，理解与信任缺失。
个人之间的熟知、而非制度性的联系促成了交流和合作。与州、地方相关部门建立工作关系，这在20世纪90年代曾是FEMA地区计划的核心。人们建议国土安全部建立地区办公室并明确其作用。但是，最近，国土安全部的改组使决策过程更加集权，而不是更加分散。
恐怖分子造成的巨灾特别需要合作，需要举全国之力来应对灾害。非政府资源能否得到有效应用，这是恐怖主义袭击发生后的一个重要问题，因为被认为应担起领导责任的部门通常对大规模自然灾害的响应网络并不熟悉，不习惯于开放式的交流或与非政府行为者密切合作。更为强大的指挥—控制能力并不意味着更大的合作能力。卡特里娜飓风的应对不力暴露了合作的缺乏。如白宫专门委员会所指出的那样，国防部与州、地方的应急管理部门没有持续的工作关系，也没有在风险减缓、灾害准备与恢复中起作用。
灾害减缓、准备、响应、恢复是政治与行政复杂互动的最终产品，其结果往往不能被轻易地控制或者预见。研究完成这些任务的最好方法是非常有价值的，因为应急管理改进的绩效取决于官员们在多大程度上完全理解政策网络运行的复杂性，取决于如何从战略的角度思考应用或改变政策网络。
在很大程度上，自然灾害的响应是一项很特别的事务。它需要有组织的非政府行动者、政府行动者以及组织良好、长期存在的应急团体共同参与。没有哪一种力量拥有全部的控制权。完全控制人们的注意力、强迫人们服从是不可能的。不管政府是否许可，非政府组织都会做出响应；不管有无政府的邀请，志愿者都会到场。最初响应者将会不请自来。这种聚集行为是不可避免的。如白宫在对卡特里娜飓风的评估中所言，非政府组织更好地融入联邦、州和地方减灾活动是最好的办法。但是，这并非易事。在灾害响应中，军队可能会起到越来越重要的作用。但是，只有国防部与州和地方应急管理部门建立长期、紧密的工作关系，军队才可能发挥更大的作用。
原文刊登在“Public Administration Review”2006年12月专刊上。
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