拖欠农民工工资问题中的全面治理，本文主要内容关键词为：农民工工资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
拖欠农民工工资问题之治理或处理面临着三重困惑：司法之惑、社会之惑、政府之惑。所困惑的是，任尔全力以赴、欠薪照旧发生。以围堵、遏制为理念的全面治理是以处理欠薪事件为起点的公力干预机制，其主要制度有欠薪预警、给付担保、违约惩戒。然而缺失遵守劳动和社会保障法律制度、落实劳动基准、保障农民工之权益等措施的情况下，全面治理注定会欠缺疏导之思维。这恰是不提根治欠薪的原因所在，也说明全面治理理念与措施仍有待完善。 国务院办公厅2016年1号文《关于全面治理农民工工资问题的意见》(以下简称“国办2016年1号文”)提出全面治理拖欠农民工工资问题，并明确“到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。”其实，在拖欠农民工工资问题的治理上，这不是第一次立“军令状”。类似情景可追溯至2004年的政府工作报告，其明确要在三年内基本解决建设领域拖欠工程款和拖欠农民工工资问题。然而，到了2010年，国务院办公厅才发出或还发出《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》。这从一个侧面反映了治理拖欠农民工工资问题的难度、政府治理农民工工资问题的历程，也客观上降低了我们对四年预期目标的期待度。但是，2016年1号文的涉及面非常广泛，其全面治理的观念要比紧急治理(处理)的观念要理性的多，这说明政府在拖欠农民工工资问题的治理上有了很大进步。然而，犹如水患治理上的围堵与疏通之别，全面治理之观念是很容易滑向围堵式治理的。因此，有必要讨论一下拖欠农民工工资问题的治理问题，以反思和完善全面治理，促进拖欠农民工工资问题的根本解决。本文的基本思路是在界定拖欠农民工工资问题并理清国办2016年1号文的基础上，分析全面治理对拖欠农民工工资问题的回应性，进而提出完善全面治理观念的具体见解。 2016年1号文的涉及面非常广泛，其全面治理的观念要比紧急治理(处理)的观念要理性的多，这说明政府在拖欠农民工工资问题的治理上有了很大进步。 拖欠农民工工资问题及其处理中的三重困惑 拖欠农民工工资问题有两个基本要点：拖欠工资、农民工。在法律纠纷处理中，并不需要对“农民工”进行严格的规范分析与事实认定，但是却需要对“拖欠工资”进行准确的分析和判断。是否拖欠工资，以及拖欠多少工资，都是最后认定给付义务所需要的重要事实。事实不同，其法律意义也有很大不同。大致来讲，有四种拖欠工资的情形：一种是事实欠薪，也称之为隐形欠薪，例如窝工无工资，主要是指不遵守劳动基准给农民工造成的工资损失；一种是拖拉给付，这可能会形成惯例，如年终一次性给付工资；一种是拒绝支付，这是最恶性、最典型的拖欠农民工工资，称之为恶意欠薪，在我国刑法上有拒不支付劳动报酬罪与之相应；一种是给付不能，这在企业经营不善、行将破产时容易发生。事实欠薪的实质是工资认定问题，后三种情形是拖欠的不同状态。在此意义上，拖欠农民工工资问题是一个法律问题。 “农民工”本来不是个法律概念，但是却一个非常重要的社会政策概念，乃至在一定程度上通过法律政策直接成为司法活动中的概念。例如法院对农民工案件的快速处理就必然会涉及这个概念。此时，“农民工”一般是指劳动法上的劳动关系中的劳动者，而该劳动者的户籍所在地必定在农村，谓之农村户口或农业户口。但是仅此在法律概念上认识农民工是远远不够的，否则拖欠农民工工资问题就成为一个纯粹的法律问题。拖欠农民工工资问题可以指个案中用人单位拖欠农民工工资所产生的工资给付法律纠纷，还可以指因拖欠农民工工资而产生的一系列问题。例如农民工讨薪事件就是典型的拖欠农民工工资问题，政府所治理的拖欠农民工工资问题更多是由大量的讨薪事件所勾勒的社会稳定问题。在此意义上，拖欠农民工工资问题是一个社会问题。 拖欠农民工工资问题的进一步延伸，即其治理问题。在新闻报道中有公开集中审判农民工讨薪引发的妨害公务案。对此，有从刑法的威慑作用来肯定此案的，也有从权益保障的角度来质疑此案的。这说明拖欠农民工工资问题的治理本身也是一个非常重要的问题。这不仅是个案处理与回应的问题，还是政府解决农民工问题的理念与思路问题。如上所析，拖欠农民工工资问题有三个面相或三重属性：法律问题、社会问题、治理问题。而此恰构成了处理拖欠农民工工资问题的三重困惑：司法之惑、社会之惑、政府之惑。 首先，把拖欠农民工工资问题作为法律问题的实践是非常不成功的。原因有二：一方面法院扮演积极的讨薪角色在理论上是欠妥的，另一方面法律救济并不能有效解决恶意欠薪和给付不能。其中令人困惑的是，法院都突破底线了，却为什么还不能解决拖欠农民工工资问题。其次，拖欠农民工工资问题在社会层面上明显放大了农民工的特殊性、造成了农民工形象的标签化。主要表现是农民工在讨薪中的自我救济问题，以及所造成的社会稳定问题。其中令人困惑的是，农民工的农民身份到底与拖欠工资有多大关系，为什么农民工会被污名化。最后，政府在治理拖欠农民工工资问题上应该是高度重视的，特别是在中央层面上有一系列的政策措施，但似乎无力在根本上解决拖欠农民工工资问题，也没有“解决”问题的提法，而是“根本遏制”而已。这可能是最大的困惑了：政府之作为空间很大，为什么其效果却并不够理想。在我看来，有必要区分拖欠农民工工资问题的两个向度：一个是工资给付法律纠纷；一个是农民工政策问题。如果问题点就是法律纠纷，那么就是个案问题；如果问题点是政策问题，那么就是社会问题。全面治理拖欠农民工工资问题必须明确要治理何种向度上的问题，否则就无法摆脱治理拖欠农民工工资问题的三重困惑。 拖欠农民工工资问题有三个面相或三重属性：法律问题、社会问题、治理问题。而此恰构成了处理拖欠农民工工资问题的三重困惑：司法之惑、社会之惑、政府之惑。 何为全面治理 国办2016年1号文包括七个部分共19点意见，除去总体要求外，其余六部分分别为：全面规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、推进企业工资支付诚信体系建设、依法处置拖欠工资案件、改进建设领域工程款支付管理和用工方式、加强组织领导。从总体要求来看，全面治理有一个重点、两个体系。一个重点是以建筑、市政、交通、水利等工程建设领域和劳动密集型加工制造、餐饮服务等易发生拖欠工资问题的行业为重点。欠薪治理不以工程建设领域为限。只要容易发生拖欠工资问题，就属于欠薪治理的重点行业。两个体系即制度保障体系和工作体系：即源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度保障体系，以及市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处的工作体系。很明显，所谓全面治理，主要是指政府在拖欠农民工工资问题上的多面治理。其中所涉及的诸种治理意见和措施事实上是政府在治理拖欠农民工工资问题中的各种经验、方法、探索的总结和罗列。其中不乏值得肯定或至少有效的做法，例如主动获悉欠薪信息，要求企业提供担保，对欠薪进行惩戒等等。 其一，主动获悉欠薪信息。政府主动获悉欠薪信息的渠道包括直接监管和间接预警。直接监管包括劳动保障监察和工会监督。间接预警是根据工商、税务、银行、水电供应等单位反映的企业生产经营状况相关指标变化情况来综合研判企业的欠薪隐患。这种间接预警在一些地方作为成功经验得到积极推广。客观地讲，间接预警比直接监管在信息获悉上更有效、更及时。乃至在监管度上，间接预警带有连续、实时监控的功能，这比传统抽查式的监察也更为有效。 其二，强制企业提供担保。在重点行业强制建立工资保证金，这在建筑领域已经是一项普遍推行的制度，不乏地方立法，也在欠薪事件中起到了非常明显的作用。然而，工资保证金制度在性质上是一种担保制度，与具有风险分散功能的工资保障制度仍然有很大不同。沿着担保的思路，还会有第三方担保制度。若此，其行之甚远矣！ 其三，严格执法与欠薪惩戒。我国刑法已经规定了拒不支付劳动报酬罪，但是该罪之适用发生在恶意欠薪的情况下，具有局限性。从实践来看，拒不支付劳动报酬罪之构成是以行政机关的积极执法为前提的。倘若没有劳动行政部门责令用人单位支付工资，则是不可能构成拒不支付劳动报酬罪的。此外，还可以通过企业工资支付诚信体系建设来实现对企业欠薪的惩戒。把企业拖欠工资当做一项失信行为，进而在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面会有所限制。然而，值得注意的是，严格执法与欠薪惩戒并不是仅仅针对企业的。当农民工以非法手段讨薪时，同样会面临治安处罚、要承担刑事责任。这在国办2016年1号文中虽然仅在欠薪突发事件应急处理中捎带提及，但却是一个影响非常明显的细节。 全面治理在企业与农民工关系中所勾勒的图景：鼓励直接用工、规范用工管理；在工资识别上，提前区分款项往来中的工资款和工程款；在工资给付上，委托银行代发工资。 全面治理下的图景 全面治理的措施主要是从政府与企业关系的角度出发而形成的。如上以国办2016年1号文为基础首先肯定了政府的一些经验，特别是欠薪预警系统、企业缴存工资保证金、通过诚信管理惩戒企业欠薪行为，这些都是可以直接看得到效果的措施。而这些措施之下是全面治理在企业与农民工关系中所勾勒的图景：鼓励直接用工、规范用工管理；在工资识别上，提前区分款项往来中的工资款和工程款；在工资给付上，委托银行代发工资。 工程建设领域并不是天生就是分包制用工的，而建筑企业拖欠农民工工资问题中最为诟病之处莫过于其分包模式。将欠薪问题归结于分包制用工，这已经形成了一个基本共识。在此逻辑上，直接禁止分包制用工，就应该会根治建筑企业欠薪问题。这也是鼓励直接用工的重要理论支撑。但是，在全面治理的措施中仅包括：推进农民工组织化进程，鼓励施工企业将一部分技能水平高的转化为直接用工，引导劳务作业班组的企业化。这说明，在全面治理理念中，并不把改变劳动关系作为抓手或要点。此外，农民工就业的本质特征也不在于行业内的分包制，而在于农民工的身份。农民工就业具有移民就业的外在特征，却因为其农民身份而被硬生生地剥离了其移民身份。结果其就业情景一般是：老乡帮带、外出打工、存钱回家。此即拖欠农民工工资的深层次原因，即城乡二元格局。这在全面治理的图景中是不清晰的。 全面治理的诸措施虽然没有禁止分包制用工，但是却在事实上把欠薪问题归因于分包制。其基本假设是，施工企业或包工头会恶意欠薪，只要不让其掌控工资款，就可以解决欠薪问题。因此，规范工资给付行为中最为重要的两点即在源头上区分工资款和工程款、在发放上由银行代发工资。这有点建设单位直接用工的色彩。当建设单位还不是源头时，由投资者直接区分工资款和工程款，这甚至会有点政府或业主直接用工的色彩。这种情景只能说明政府在拖欠农民工工资上已经对农民工之劳动关系进行了深度干预，但是在法理和实践上却未必行得通。在法理上是不能从源头上区分工资款和工程款的，在实践中也不能追随着工资款的源头去延伸劳动关系。 全面治理如何不忘初衷 从全面治理下的图景来看，诸多治理措施对拖欠农民工工资问题的回应性是有限的。全面治理措施对直接招用农民工的企业、管理农民工的班头是有深深敌意的。因此，全面治理拖欠农民工工资问题的实质是全面监管和管制用人单位，而这种监管和管制似乎是怀有敌意的。例如，当用人单位不直接经手自己的营业收入，上游企业直接经由银行把工资发放给农民工，这明显是以用人单位有恶意欠薪为基本假设前提的。事实上，拖欠农民工工资并不单单发生在工程建设领域，在其他行业也有拖欠农民工工资的现象。在工程建设领域以外仍然有不以分包制为基本用工模式的行业，例如餐饮服务业就没有突出的分包制问题。可为什么这些领域仍然会有拖欠农民工工资的现象呢？在我看来，对欠薪事件多发的工程建设领域而言，其根源在于工程建设的非正常发展。非正常发展的工程建设就难免会在资金上出现以小搏大的情形，而备受其害的则是农民工，这实质上是整个工程建设领域对农民工基本权益的赤裸裸的剥夺。在不遵守劳动和社会保障法律制度的情况下，对农民工赤裸裸的利益剥夺又岂止在建设工程领域。事实上，全面治理是以欠薪处理为基调的，是在已经发生严重欠薪的情况下如何追讨的有关措施。然而，这并不是治理拖欠农民工工资问题的初衷。治理拖欠农民工工资问题应该疏导农民工工资问题，而不应该是在追薪问题上处处围堵。事实上，即便最后向地方政府追讨欠薪，地方政府也会有没钱的时候。 我想，全面治理拖欠农民工工资问题的初衷必须有一个拷问：为什么农民工就不能像劳动法上的劳动者一样按照劳动法领受工资呢？这背后的缘由必然要追溯到三农问题。而涉及三农之问题往往复杂，缺少抓手。这在某种程度上，难免会对拖欠农民工工资问题持有悲观的态度。例如，悲观地认为，等这一代农民工退出劳动领域，这个问题就自然解决了；等工程建设基本到位而不需要大规模建设了，这个问题就自然解决了。我想，解决拖欠农民工工资问题的初衷应该是真正地关注农民工、维护农民工的权益，诸多的治理措施可能都是关联性的，却不是关键性的。依靠强有力的政府来解决拖欠农民工工资问题只要做到“不拖不欠”就可以了。抛开其农民身份，作为劳动法上的劳动者，根据法律规定，正常支付工资、缴纳社保、给付福利就足够了。整个预警系统的关键不应该是信息汇总后的研判，而应该是各个行政职能部门之间的信息共享和积极执法。现代社会是离不开福利国家的理念的，进而也非常依赖税收和社保。在处理欠薪案件时，与其在拒不支付劳动报酬罪上纠结于行政部门的不作为，不如在刑法上加大对逃税、逃费的惩罚。 拖欠农民工工资问题的归因分析与治理措施是一体两面的。归因的不同也会对应不同的治理措施。以分包制和欠薪应急处理为基础而构建的全面治理模式有无视基本法律关系之迹象，也有过度干预下欠薪追讨的无力之感。某些治理措施对企业来说是有不小的成本的，某些治理措施对劳动者而言也未必会直接获益。整体而言，全面治理仍然是把欠薪作为一个社会问题来处理的。全面治理未必在农民工的劳动与社会保障权益上有很大的进步，也远远没有回应农民工的特殊性与一般性。因而令人担心的是，即便在非常严格的公力干预之下，农民工之工资领受也未必会如一般劳动者一样常态化。笔者所担心的是，企业若能让政府放弃社保，又如何能阻挡企业窥视农民工的囊外之物，因此很可能是，在形式上是委托银行按月发放工资，实质上仍是农民工春节领支工资。每念及此，常想，把拖欠农民工工资问题归因于未缴纳社保费可好！在我看来，遵守劳动和社会保障法才是治理拖欠农民工工资问题的出路。