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摘 要 分析了现行集体土地征用出让方面的弊端，提出了在国家土地供应计划的控制下，由农村集体经济组织作为集体土地所有者，与政府共享土地出让金的构想，探讨了健全配套法规和国家通过土地利用规划、土地供应计划等手段调控集体土地市场的途径。
关键词 集体土地 土地利用规划 地租
随着市场经济的逐步完善和土地使用制度改革的不断深化，一个尖锐的问题摆在土地管理理论工作者和实践者面前：集体土地如何按照有偿使用的原则进入市场？由计划经济体制沿袭下来的先征用，后出让（或划拨）的模式已不能适应社会主义市场经济的客观规律和要求。本文通过对集体土地市场独立主体地位的分析，探讨在国家（政府）政策宏观指导下，集体土地进入市场的法律依据与途径。
1 集体土地所有权和使用权是完整的产权
农村集体经济组织所有的集体土地能否直接出让给非农业用地者，目前，对此有两种看法。一种看法主张集体土地不能由集体经济组织直接出让，而应当由国家征用后变为国有土地，然后再由国家出让给非农业用地者。另一种看法认为农村集体经济组织可以直接出让其所有的土地。笔者认为后者符合我国法律和市场经济的要求，从以下几方面做以分析。
1.1 法律赋予的权属
《宪法》第十条和第十二条、《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第二、八、十一条，都明确确定：集体所有的土地属于农村劳动群众集体所有，任何单位和组织不得侵犯。集体土地的使用权可以依照法律的规定转让。这就奠定了集体土地使用权有偿出让的法律基础。
1.2 社会主义市场经济的需要
党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，系统地阐述了社会主义市场经济体制的基本框架，提出要建立劳动力、资金、土地三大生产要素市场体系。土地作为基本的生产要素，土地市场的构建至关重要。集体土地占我国土地面积的80%左右，现行的集体土地征用办法已远远不能适应土地市场的要求。
改革开放以来，国有土地实行有偿出让制度，而对利用集体土地进行非农业建设，实行先征用为国有，再由国家有偿出让。这种做法，实质上剥夺了农村集体土地所有权的实现，在市场经济条件下，社会各集团利益呈现多元化的趋势，即有全社会的公共利益，各社会集团也有各自的利益，国家建设使用土地一味强调为了“社会公共利益”而变相平调征用集体土地进行出让，忽视集体土地所有者的利益，不符合市场经济客观规律。
2 现行集体土地征用办法存在的问题与弊端
建国四十多年来，我国对国家建设用地一直采取征用集体土地，变为国有土地，再划拨给用地者。实行改革开放以来，实行国有土地有偿出让制度，将集体土地征为国有后，由国家出让给用地者，国家收取出让金。这种由计划经济体制沿袭下来的土地使用办法，为保证国家各项建设起了积极的作用，但是，随着市场经济体制的建立和深化，这种办法出现了一系列难以解决的问题，暴露出明显的弊端。
2.1 与国家土地管理法律和法规不相适应
我国现行法律对集体土地进入市场没有专门立法，但在一些法律条文中做了原则规定。《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。土地的使用权可以依照法律的规定转让。《土地管理法》第二条规定：国有土地和集体土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。而土地作为资产和财产，《民法通则》第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利。由此可见，现行集体土地征用后出让的办法与集体土地管理的法规不相适应，用地者对集体土地支付少量的土地补偿费和劳力安置费后，就将集体所有土地征用为国有，再由国家出让，土地出让金全部归国家所有。这种做法在很大程度上剥夺了集体经济组织对集体所有土地的财产所有权，可从两个方面分析，一是由集体土地征为国有土地，只对地力、地上附着物、劳力安置进行了补偿，而土地所有权的转变是无偿的；二是征用后按国有土地有偿出让，在出让金的分配上也没有体现集体土地所有权的收益。
2.2 在地力补偿、劳力安置等方面存在诸多弊端
集体土地征用后，付给农村集体及个人的土地补偿费和安置补助费，对集体土地所有权和使用权来说，从理论上既不是地租，更不是地价，只不过是对征地后的生产和生活给了一些补贴、《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍，在实际征地中，由于市场价格的易变性，倍数的确定就显得比较困难，有些漫天要价，造成“征地难”。由于配套措施跟不上，耕地征用后，公购粮任务不减，农民只得从市场高价买议价粮，完成粮食征购任务。
在劳力安置方面存在的问题比较突出。按照《土地管理法》的规定，需要安置的人数按照被征用的耕地数量除以征地前每人平均占有的耕地计算，每个人的安置补助费为该耕地被征用前三年平均亩产值的2 —3倍，最高为10倍。按目前的实际情况，劳力安置费按产值的10倍计，只不过4千元左右，解决不了多余劳动力的安置问题。 随着城市各项改革的深化，征地安置和农转非面临新难题，企业用工实行全员劳动合同制，需安置人员由于文化、技术素质的限制，适应不了企业用工的要求，安置难以落实。农转非对农民的吸引力逐渐减少，由于城市各项福利补贴取消，住房商品化农转非失去了实质意义。在有些地方已经出现了城镇人口向农村迁移的“倒流”现象。
由此可见，集体土地征用政策已不能适应市场经济条件集体土地进入市场的客观需要，必须按照《宪法》和《土地管理法》规定的“集体土地使用权可地转让”的原则，建立集体土地使用权出让、转止的法律、法规，允许农村集体经济组织作为集体土地所有权的代表，将集体土地使用权有偿有限期出让，收取出让金，形成规范的集体土地使用权市场。
3 建立集体土地进入市场的法规和配套政策
3.1 集体土地使用权进入市场的法规体系框架 集体土地使用权进入市场，有着坚实的法律基础。在实际工作中，集体土地的转让、入股经营、转包、出租等交易行为大量发生，亟需建立相应的法规和配套政策。这些法规体系起码应该包括：《集体土地使用权出让和转让条例》、《集体土地使用权出让金管理办法》等。通过立法，构筑集体土地改革的基本框架应该是：坚持土地公有制（集体所有制），在县、乡土地利用总体规划和国家土地年度供应计划等宏观管理手段的制约下，允许农村集体经济组织依法自主地将集体土地使用权有偿、有期限地出让给非农业生产者，在出让期限内，可以进行转让、出租、抵押等流转。政府要建立和完善集体土地使用权出让、转让的产权登记注册制度，依法保护出让者的合法权益。为集体土地使用权进入市场提供咨询。地价评估，纠纷仲裁等中介服务，建立规范、公平、完整的集体土地使用权市场。
集体土地使用权出让金是以地租为基础转化来的。按照马克思主义的地租理论，集体土地的地租分配，从构成上来看，由于土地所有权的垄断转化而成的绝对地租应归土地所有者所得，级差地租Ⅰ主要应归土地所有者所有，级差地租Ⅱ是由追加投资形成的，主要应由土地使用者所得。然而，无论级差地租Ⅰ还是级差地租Ⅱ，在其形成中国家都给予了一定的投资或进行了基础设施建设，从而提高了土地质量，改善了土地环境，因而应把级差地租Ⅰ和Ⅱ的一部分归于国家。据此，集体土地的出让金分配，要兼顾集体、国家和土地使用者的利益，既要保护集体土地所有者对土地的收益权，又要保证国家对土地的基础建设投资的回收。应归国家所有的出让金，可以通过价格、税收、收费等形式进行分配和调节。
3.2 以规划、计划等宏观调控手段管理集体土地出让市场
我国集体土地占全国土地总面积的80%左右，开放集体土地使用权市场，国家必须建立严格、有效的宏观调控手段，通过县、乡土地利用总体规划、城市规划、基本农田（菜田）保护区规划、年度土地供应计划等措施，保证国家经济建设和粮食、蔬菜生产对土地的需要。要编制和重新修订乡、村土地利用规划，合理确定大农业生产用地和用于出让的土地的比例，划定基本农田保护区。集体土地出让要纳入计划管理的轨道，年度土地供应计划中要包括集体土地，明确出让的数量、用途、分布。集体土地出让要由各级政府土地管理部门按批准权限审批；建立各地集体土地基准地价体系，合理评估地价；对收取的出让金，要通过立法，合理确定国家和集体的分成，集体得大头；对归集体的出让金，要制定管理办法，用于发展农业生产，改善农村水、电、交通、通讯等基础设施，发展文化、教育事业和乡镇企业等，不能分给个人，用于消费性开支，做到“取之于地，用之于地。”
4 集体土地进入市场应解决的几个问题
4.1 明确集体土地的产权主体，建立产权明晰、 责权利明确的产权制度。
集体土地依照法律属于村农民集体所有，具体来说，集体土地所有权有两种形式：一是村集体经济组织或村民委员会。在有村集体经济组织的地方，如村农工商公司、村办和类集体企业，可以确认其土地所有权。而在我国大部分农村地区，农村集体经济组织不发达或者没有，应由村民委员会行使土地所有权。对于村内各村民小组，因其不具备独立的法人资格，不能确认其土地所有权。二是乡镇农民集体所有，包括乡镇所办各类企业、乡镇道路、文化、教育等公共福利设施用地，其土地所有权是全乡镇农民集体所有。土地所有权包括依法对土地享有占用、使用、收益和处分的权利。土地使用权是从所有权中分离出来的法人财产权。土地使用权出让，是实现所有权的途径，要使集体土地所有者——农村集体经济组织通过有期限地出让土地使用权，按照市场经济的客观要求，使其土地所有权在经济利益上得以实现。
4.2 逐步推进集体土地使用制度改革
集体土地使用制度的改革，牵动社会政治、经济生活的各个方面，涉及社会各集团利益的重新调整。要积极创造条件，待时机成熟时逐步推开。集体土地出让，要根据不同的出让对象和用途，按照“有偿有期限”使用的原则，进行分类管理。对利用“四荒地”从事农、林、牧、副、渔业生产的，积极予以扶持，出让金宜低不宜高，注重社会、生态方面的效益；对家庭联产承包责任制，要逐步完善其土地使用制度，在保证土地集体所有和集体对土地的收益权的前提下，让承包者放手经营，适当延长承包期，增加对土地的长期投入；对用于非农业建设的用地，要逐步通过有偿出让取得。
4.3 加强集体土地资产管理
过去的集体土地的管理、使用上，粗放经营，浪费土地的情况比较普遍，土地的资产意识淡薄，在一定程度上，这也是制约农业和农村经济发展的因素之一。树立集体土地也是资产的意识，对于我国的土地资产，有一个粗略的估计，农用土地价值约五万个亿，城镇国有土地十五万个亿。在政府的宏观指导下，有计划地把集体土地推向出让市场，使土地真正成为农村和农民的“聚宝盆”，把潜在的集体土地市场放开搞活，既有利于国家建设，又有利于发展农村经济。农村集体经济组织是集体土地所有者，在土地市场中是独立的法人，其行为要受政府产业政策、土地供应计划的约束。对国家重点扶持的产业和项目，要抵偿或无偿提供土地，正确处理国家和集体在土地问题上的经济关系。政府要保护集体土地出让者和受让者的合法权益，对出让的集体土地在所有权不变的条件下，在出让期限内允许转让、出租、抵押。通过立法，做好与国有土地市场的并轨，建立我国统一完整的土地市场。
收稿日期：1996—04—05
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