有关公益型科研机构体制改革出路的调研与探讨，本文主要内容关键词为：科研机构论文,体制改革论文,出路论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国对公益型科研机构尚没有一个严格的统一界定标准，在国家有关统计资料中也未单独 列出。公益型科研机构在国家科技创新体系中发挥的是基础性和支撑性不可替代的作用。公 益型科研机构承担的科研和科技基础性工作，主要服务于社会效益显著而经济效益较低的行 业或事业。通过此类机构的工作，形成全社会共享的技术基础设施和资源体系，这些设施和 体系是经济发展和科技进步的重要基础，是国家实现可持续发展的重要保障。
在我国科研机构中公益型科研机构占的比例较大，它们主要指非工业部门（不含中国科学院 ）的公共安全、减灾防灾、环保、地质、农业、林业、水利、气象、海洋、医疗卫生、计量 、地震、测绘等科研院所。
一、公益型科研机构的基本情况调查与分析
有关资料表明，目前我国农业、医疗卫生、环保、气象、国土资源等25个部门属公益型科 研机构有278家，在职职工4.9万人，机构和人员分别占我国自然科学领域中央部门所属科学 研究和开发机构的26%和9.2%。
根据1999年10月笔者对143个公益型科研机构的咨询函调查，每个机构在职职工平均为214.5人，其中科技人员平均147人，占68%，在职职工200人以下的机构占64%，600人以上的仅占 3%；离退休职工为在职职工人数的49.7%；在职职工人均收入12087元/人年，人均收入偏低 。国家财政拨款是此类机构经费的主要来源，平均每个机构691.7万元，其中国家财政拨款 占机构收入80%以上的有34.4%，科研经费对国家“依赖度”比较高。
在国家财政拨款中，纵向项目费占20%，机构平均138.5万元，其中27%的机构完全没有此项 收入，表明国家以科研项目形式支持科研的力度不足。
横向技术性收入平均为599.9万元，占年收入的39.8%；生产经营性收入平均131.3万元，占 年收入的8.7%，完全没有此项收入或占年收入10%以下的机构占88.3%，表明此类机构总体创 收能力弱，大多数院所要实行“企业化转制”尚缺乏必要的生产经营基础。
另据“国家科学技术进步奖获奖项目目录”及科技部有关资料，公益型科研机构1998年、1 999年、2000年获国家科技进步一等奖、二等奖分别约占全国总数的29%、20%、15%和19.5% 、21.6%、23.5%，占2000年国家最高科技奖获奖机构的50%；获国家奖的情况在一定程度上 反映了公益型科研机构的研究水平、必要性。
根据咨询函143个公益型科研机构的调查结果，目前，我国公益型科研机构存在的主要问题 是：
机构重复设置、专业老化、科研力量分散、总体数量偏多、个体规模偏小、专业覆盖面较 为狭窄。
经费以国家财政拨款为主，93%的机构科研经费先期不足，设备老化。大多数机构的科技投 入与国家任务和需求不适应，研究设备更新跟不上科技发展，技术更新改造乏力，研究水平 下降。在一定程度上影响此类机制的研究方向和发展。
自我发展能力弱，人才流失严重。科技成果转化不快，技术创新能力不强。
离退休职工偏多，由于养老医疗、社会保障体系尚未建立，再加上不可抗拒的因素，各机 构负担普遍较重。这方面要与经济体制改革配套，加快建立健全社会保障制度。
在同一机构中，公益性研究与面向市场的开发与服务并存，使得这类机构性质的界定十分 困难，宏观管理的难度很大。
科技体制改革以来，技术开发型科研机构率先向科研生产经营一体化的技术经济实体发展 ，在中央所属的约1000个科研院所中，已有242个与政府脱钩。由于科研机构类型和行业性 质等差异，与技术开发型科研机构相比，公益型科研机构运行机制改革及观念转变滞后。
总之，由于传统体制等原因造成的种种弊端，我国公益型科研机构如果再维持现状，机构 的活力难以大幅度提高，存在的上述主要问题不仅难以克服，还将进一步加剧。现行运行机 制已不适应我国社会主义市场经济的发展，不适应全球科学技术的突飞猛进，特别是新技术 的迅猛发展，体制改革势在必行。
二、中外公益型科研机构的对比分析
根据农业、医学、环境、地质、林业、水利、气象、计量、测绘、地震10个行业国家级公 益型科研机构中外调研资料的对比分析表明：
（一）机构重复设置，总体数量偏多，研究水平有待提高
我国公益型科研机构其性质和功能与国外同类机构相近，但大多成立于计划经济时代，因 部门分割、定位不准等原因，加之缺乏有效的调整、重组机制，以致不少机构的专业设置重 复、数量偏多。与国外相比，我国机构专业的基础性、综合性与权威性不足。美国等发达国 家公益型科研机构精干、高效、研究水平多居世界领先地位。
（二）政府对公益型科研机构科研经费投入不足
国外公益型科研机构的主要科研经费来自政府拨款，拨款额度基本稳定，人均水平较高； 我国虽然也给予财政支持，但与国外同类机构相比，差距明显。投入科研经费与国家国民经 济总产值的比值，是国际上通用的衡量国家科技投入的可比性指数。一些发达国家农业科研 投资占其总产值的比超过了5%，发展中国家约占0.5%，而我国仅为0.17%～0.27%。中国水利 水电科学院经费来源国家资助的比例只有10%～15%，远远低于印度、加拿大同类机构的70% 、100%。1999年中国环境科学院人均科研经费为8.0万人民币，不到1.0万美元，相对应的日 本同类机构人均13.14万美元，相差13倍多。我国在加大公益型科研机构科研投入的同时， 还可借鉴国外科技投入多元化的做法，除政府作为投资主体外，制定相关政策，激励、吸引 企业和个人投资。
（三）对长期性、基础性课题研究力度不足
国外发达国家，特别是处于领先地位的国家公益型科研机构，十分重视长期性、基础性课 题的研究。如美国为保持其在世界气象研究领域的领先地位，科研选题多盯在跨度大的高目 标上，应用与发展研究一般要超前10年。而我国同类机构，因科研经费不足而不得不从事大 量的“短、平、快”项目，科技创新较少。对长期性、基础性课题研究相对薄弱，只有少数 领域能进入世界前沿。这种状况有碍相应学科及相关产业的发展。
（四）科研机构的人员结构不够合理
与国外同类机构相比，我国的科研机构中科技人员所占比例相对较低，高水平人员尤显不 足。如全国环保行业总人数约2万人，每百万人口中只有17名专职环保科研人员；而日本和 韩国的这一数字分别为230人和700人。美国海洋大气研究院和日本气象研究所拥有博士学位 的 人员比例分别为30%和50%，而中国气象科学研究院仅为1%。
三、我国公益型科研机构体制改革的出路探讨
基于对国内外公益型科研机构的调查、对比与分析，结合中国国情，我国公益型科研机构 科技体制改革的出路可大致分为3种，一是重新构造我国公益型科研机构新体系，二是实行 企业化转制，三是向中介服务机构的方向发展，或被收编，或破产。
改革的力度太小，难以克服原有体制的种种弊端，而改革力度过大，又可能产生较大的副 作用，留下难以处理的后遗症。建议现有公益型科研机构的50%～60%进入国家公益型科研机 构新体系；10%～20%向企业化转制；其余的向中介服务机构方向发展，或被收编或破产。
（一）转入国家公益型科研新体系
随着改革的深入，机构的精简与职能的转变，政府原来承担的一些工作将转向公益型科研 机 构，其作用越来越重要。面对这样的形势，为了确保我国公益性、基础性科研工作的连续性 ，确保此类机构正常有效的运行，建议在政府的主持和参与下，打破部门界限，适当压缩总 体规模，重建一批国家切实需要、精干、高效的公益型科研机构新体系。新体系要实现结构 网络化和功能社会化。
1.选新体系的关键是其公益性
入选新体系的基本原则主要看机构的工作性质，关键看其是否有公益性。新体系的成员应 非排他性地向全社会提供“公共产品”，能够为科学技术的发展提供基础性的数据，资料资 源及技术保障；能够为政府决策和工作提供科学依据（相关的数据、资料与咨询等）；服务对 象是全社会或某个学科、某个行业、某个地区。
新体系机构的研究成果或技术服务不易垄断，难以或不宜市场化，不能或难以产生直接的 经济效益。但其成果又是社会、科技发展所必需的，产生重大的社会效益。
2.进入新体系的机构要有较高水准
新体系的成员要具有较大的规模，拥有较为先进的科研条件和较高水平的研究队伍。此项 条件针对不同行业的具体情况，可以有所区别，不能一刀切。
3.精减机构，合理分流人员是入选新体系的必要条件和有效途径
从整体来看，现行公益型机构的50%～60%入选新体系，所涉及的人数超过了3万人，规模仍 然 偏大，在现有条件下，国家不可能全都包下来。各机构在国家宏观政策的引导下，结合自己 的实际情况，通过精减机构，分流人员为入选创造条件，分流规模建议在50%左右，国家应 对此予以重点支持。
为实现分流目标，应减少管理层次、优化管理人员。“十五”计划末期，管理与科技人员 及科技服务人员的比例应调整为1∶15左右。管理人员必须具备较高的素质、专业能力。搞 好人事制度和分配制度改革，为了提高科研水平和效率，引入竞争机制。
行政后勤工作要逐步实行“社会化”，逐步与科研机构分离。
4.新体系的机构应按非营利性机构的机制运行并进行管理
可借鉴国外一些国家鼓励此类机构创收，但只能用于机构的发展，不得参与分配，结合我 国国情，通过“立法”的形式予以规范。
5.新体系应是一个动态、相对稳定的体系
新体系中的机构结构应规范并相对稳定，其中机构及机构内部的设置应是动态的，以适应 科技与经济不断发展的需要。为了避免“体制复归”，进入新体系的科研机构必须加大内部 改革力度，提高科技人员的积极性，提高工作效率。国家对新体系的各科研机构的科研与服 务水平要有明确的要求，要建立专门的监督机制，对进入新体系的机构进行监督与考评，并 辅以相应的优化，进行“进出”新体系的调整。
（二）实行企业化转制
对那些有面向市场能力的公益型科研机构，鼓励机构整体或部分转为企业，到市场上去“ 找饭吃”，求发展，或转为科技型中介服务机构。
公益型科研机构实行企业化转制，需要在观念、管理、运行机制等方面实现一系列根本转 变。如何按照现代化企业制度运行，如何实行股份制，经营性资产如何界定，债务问题如何 解 决，怎样处理资金与分配问题等涉及体制、产权问题，解决起来难度较大，是公益型体制改 革的重点和难点。为了推动转制工作，国家应给予一定的优惠政策，创造必要的政策条件和 社会环境，保障他们平稳过渡。在实行转制的机构中，要给集体股、职工股留一些空间，更 好地调动机构和职工的积极性。
公益型科研机构实行企业化转制是一项力度很大的改革举措，在转制中，应注意防止两种 情况出现：一是由于困难重重，此项工作难以推动；二是部分确实具有公益性的科研机构， 因其转制而只追求利润最大化，弱化甚至放弃公益性工作。这将与我国公益型科研机构改革 的初衷相悖。因此，需要加强科技主管部门与行业主管部门协调，加强转制的政策准备与宣 传工作，理顺管理体制，并提供一定期限的财政性经费支持。
有些公益型科研机构资产的数量较少，质量较差，研究与服务水平也不高。如果实在“难 以为继”也不得不考虑“破产”。但公益型科研机构有其特殊性，实施“破产”可能引起不 必要的、过强的社会振荡。因此，最好能够通过优化组合“被兼并”的途径加以解决。
公益型科研机构转制的工作量和难度很大，工作需要确定阶段性目标，先易后难，分批实 施。转制工作的整个时间表可以考虑适当延长。
*河南省自然科学基金、南京航空航天大学特聘教授基金资助项目；李炳军、李秀丽、赵德 英、李桂芳、王丽娟参加了研究工作。