财政监督的博弈分析及其优化，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
财政监督是我国财政管理的重要内容之一，也是整个国家经济监督体系的重要组成部分。财政监督有广义和狭义之分。广义的财政监督是一个多层次、多主体的监督体系，包括人大监督、审计监督、司法监督、财政部门监督、税务部门监督、社会中介机构的监督，以及纳税人的监督等。本文所论述的财政监督是狭义上的财政监督，即财政部门的监督。具体来说，财政监督是指财政部门在财政管理过程中，依法对国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织涉及与财政资金运动有关的活动过程及其效果所进行的专门监控。财政监督的主体是各级政府的财政部门，监督的重点是预防财经领域里各种违法违纪行为的发生，是为实现财政管理目标而建立的一种约束监督客体(使用财政资金单位)行为的机制。其实质是对政府财力的一种约束和规范(张馨，2004)。财政监督体现了管理的本质属性，它寓于财政管理活动当中，与财政资金运动同步进行，其主要功能就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，确保财政分配的科学、正确和有效。由于财政监督具有事前、事中监督的特性，与其他形式的监督不同，这一鲜明的防范功能，使得财政监督在国家财政管理和国家经济监督中，具有不可替代的作用。
从契约经济学的角度来看，财政监督的必要性主要来自于政府的公共受托责任(即公众委托政府管理经济和社会事务，提供包括制度、秩序等在内的社会公共产品和服务)和经济管理中政府部门及组织存在的“激励不足”，以及公共产权自身特点(不可分割性、非排他性、外部性)导致委托人与代理人无法明晰而带来权责不对称的问题。从政治学(宪政分权学)的角度来看，财政监督的必要性主要来自于对公共权力滥用的制约和对公民权利的保障。就财政管理而言，财政权力是一个国家经济权力的核心，财政资金的分配和管理往往是利益矛盾最为集中的地方。为了防止具有“自利”倾向的“经济人”的谋利行为，建立起一种有效的分权结构和制衡、协调机制是极为必要的。
二、国内外相关理论文献综述
关于财政监督的理论研究早在19世纪就已见诸于国外的财政经济类文献之中。德国经济学家瓦格纳1872年就在其代表巨著《财政学》中对财政监督进行了较为系统的论述，这为现代财政监督理论奠定了基础。当前国外对财政监督理论的研究主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。①其中，以法国经济学家阿利克斯为主的学派认为，财政监督应按照监督机关的性质进行划分，主要包括3个层次的基本构架，即立法监督、行政监督和司法监督；以德国经济学家瓦格纳为主的学派认为，财政监督应按照财政活动的关键程序进行划分，主要包括4个环节相互制约的基本构架，即金库监督、计算监督、行政监督和国家监督。在当今世界上，较为流行的是阿利克斯学派。根据阿利克斯学派的原则划分，西方学者将国外财政监督体制归纳为立法监督、司法监督和行政监督3种类型。②实行财政立法监督体制的国家有英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，这种监督体制的突出特点是由议会、财政部和国家审计署共同对国家财政进行监督，议会享有最高的财政监督权，审计组织隶属于国会行使财政监督权；实行财政司法监督制度的国家主要有法国、西班牙、德国、希腊等，这种监督制度的突出特点是议会只对国家财政实施宏观监督，具有司法性质的审计机关对财政监督具有较大的职权，财政部门设有执行财政监督的专门机构，但在行政级别上没有特殊的地位；实行财政行政监督制度的国家主要有瑞典、瑞士等，其主要特征是在各级政府设置行政管理部门，专门负责行使财政监督职权。虽然国外经济发达国家的财政监督体制各有不同，但各国均建有比较严密和完善的财政监督体系，并在实施财政监督的过程中，不断探索加强财政监督的新途径。这方面的研究包括：如何通过建立健全财政监督法规制度来加强财政监督；如何通过将日常监督、专项监督和个案监督有机结合来加强财政监督；如何通过采用灵活多样的检查方式来加强财政监督；如何通过运用计算机技术来加强财政监督；等等。
从我国来看，对财政监督还缺乏系统性的研究。在书籍文献方面，大多数还是20世纪50年代初期翻译的罗马尼亚、前苏联等国家财政监督做法的书籍，如前苏联库图佐夫等著的《财政监督论文选译》(财政经济出版社1955年版)、前苏联克利契夫斯基著的《工业中的财政监督与银行监督》(金融出版社1957年版)等；近年来虽然也有一些组织或个人对这方面进行了研究，出版了相关论著，但内容基本上大同小异，主要是以概念释义和实践回顾为主。在理论研究方面较权威的是顾超滨主编的《财政监督概论》(东北财经大学出版社1996年版)。其他有关财政监督问题的研究散见于各财政专业报刊，这些文章大都从某一个问题出发来论述财政监督的做法或财政监督的作用(例如，有的从财政监督作用的角度来探讨财政监督；有的从财政监督体系构建方面来研究财政监督；还有的从财政机制运行特点的角度来讨论财政监督；等等)，所提出的建议也主要针对的是通过制定严密的法规制度、提高财政监督工作人员业务素质来加强财政监督工作的。总的来看，国内财政监督方面的著作仍存在严重的不足，即事实情况介绍较多，理论分析偏少；财政内部研究较多，整体系统研究较少。
有鉴于此，本文拟从制度经济学和信息经济学的视角，运用博弈论的分析方法，对财政监督问题进行尝试性研究，以期对此问题的进一步研究有所裨益。
笔者认为，当前我国财政监督运行中存在的诸多问题的解决，需要从更深层次的制度层面来进行优化和调整。新制度经济学理论的一个重要结论是：制度决定着经济绩效。经济绩效在很大程度上取决于控制人们经济行为的社会和政治规则。因此，制度至关重要。一个有效的财政监督制度不仅取决于财政监督制度的执行效率，更取决于财政监督制度本身的效率。从博弈论的角度来看，财政监督过程可以理解为“经济人”(即监督主体与监督客体)之间的博弈，财政监督制度则是博弈规则，是法规制定部门为博弈双方给出的一种契约安排。博弈论和信息经济学为研究人的行为问题提供了有力的帮助。博弈论研究：给定信息结构，什么是可能的均衡结果?信息经济学研究：给定信息结构，什么是最优的契约(或制度)安排?本文运用博弈论和信息经济学的分析方法，结合新制度经济学的相关理论，通过一个简单的两人博弈模型，来研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为，并在此基础上来探讨财政监督制度如何优化问题。
三、财政监督主体和客体间的博弈分析
财政监督博弈涉及3个方面，即法规制定部门、财政监督主体(主要是各级财政部门)、财政监督客体(与财政资金运动和管理有关的使用单位)。法规制定部门与财政监督主体及财政监督客体之间实际上存在多重委托和多重代理关系。为了便于分析，本文假设法规制定部门处于博弈局外人的地位，其职责是从全体人民的利益出发，制定有效的财政监督制度，亦即博弈规则。所以，财政监督制度优化的问题就可以理解为法规制定部门在综合考虑财政监督主体和财政监督客体双方博弈行为的基础上，制定一套使得博弈双方都能够接受，同时又使得整个社会净福利最大化的有效的制度安排(博弈规则)。
按照预期效用理论，对于一个理性的组织或个人来说，他主动遵守某一规则的条件是其违规时的效用小于遵守时的效用。因此，对于财政监督主体来说，选择监督还是不监督或决定监督的力度时，主要取决于对监督成本和收益的权衡；而对于监督客体来说，违规还是不违规，取决于违规成本与违规收益之间的权衡。财政监督客体违规的成本不仅与其违规时受到的惩罚力度有关，而且与财政监督主体的监督强度有关，而财政监督主体的监督力度又与财政监督客体的违规程度以及由此造成的损失有关。所以，这是一个两阶段动态博弈模型。
(一)模型的假设及构建③
首先，假设财政监督主体先行动，决定一个监督力度，然后，财政监督客体再决定违规程度。财政监督博弈的参与人为财政监督主体和财政监督客体。假设双方各有两个纯策略。财政监督主体的纯策略为：查处与不查处；财政监督客体的纯策略为：违规与不违规。双方的目标都是在各自既定的约束条件下实现自身效用最大化(支付最大化或赢得最大化)。
我们进一步假设，财政监督主体的职责为做好本职工作，查处财政监督客体的违规行为，维护正常的财经秩序，以谋求自己净利益最大化。设监督主体的监督力度(即监督概率)为p；财政监督客体的违规收入为Q(Q≥0)(违规收入实际上可以看成违规程度)，违规给社会带来的损失为αQ(α≥1)，若违规行为被发现，财政监督主体对监督客体的惩罚为
成为财政监督主体的净预算收入，财政监督主体的监督成本为c(c＞0)，财政监督客体使用资金的折现因子为δ(0≤δ≤1)(折现因子与财政监督客体的时间偏好和时间长度有关，若其越看重当前利益，折现因子越小；时间越长，折现因子也越小)。需要指出的是，这里的时间长度是指监督客体获得违规收入后，是经过了很长一段时间才被发现，还是马上就被发现，即获得收入与接收惩罚之间的间隔，间隔越长，越有可能违规。同时，我们假设只要财政监督主体愿意付出努力去监督，就可以发现监督客体的违规行为。以上信息除了Q和p外，其余的均为共同知识。
(二)博弈双方最优策略行为的博弈分析
在以上基本假设条件下财政监督主体和客体之间展开两阶段动态博弈。其各自的预期效用为：
对于财政监督客体：
把(3)式代入(2)式得：
(三)简短结论
从(3)式可以看出，在财政监督主体监督概率既定的前提下，财政监督客体选择最优违规程度Q*与惩罚力度β、财政监督客体的折现因子δ以及监督主体的监督概率p成反比。因此，为了降低监督客体的最优违规程度，应加大惩罚力度、提高监督概率以及折现因子。加大惩罚力度，提高监督概率完全可以通过财政监督主体自身的努力来做到。而提高监督客体的折现因子则需要通过影响监督客体的时间偏好进而影响监督客体的行为。时间间隔越长，折现因子越小；反之则越大。因此，要对监督客体进行更加及时的事后监督，甚至变事后监督为事前监督和事中监督。提高折现因子可以降低监督客体的最优违规程度。
从(5)式可以看出，在给定监督客体的违规程度Q前提下，财政监督主体的监督力度(监督概率)p与惩罚力度β、折现因子的平方δ[2]以及自己的监督成本c成反比关系。因此，在惩罚力度越大的情况下，财政监督主体的监督概率可以越小；财政监督主体的监督成本越大，其监督概率同样可以越小。所以，惩罚力度和监督成本可以近似替代监督概率。此外，对于更看重当前利益的监督客体，对其所进行的监督应该越大。
总之，为了对财政监督客体实行有效的控制和监督，财政监督主体必须区分不同类型的监督客体(依据δ进行划分)，加大惩罚力度、增加监督客体违规的成本、提高有效的监督概率，同时努力转变监督方式，变更多的事后监督为事前监督和事中监督。
四、对我国当前财政监督现状的分析
改革开放以来，我国的财政监督工作经过不断的实践和探索取得了较为显著的成效，大体上建立起了适应我国经济发展的财政监督体系，并在推动财政改革、维护财税政令统一、规范财经秩序以及保障财政政策实施等方面发挥了重要作用。但随着我国经济体制改革的逐步深化和经济环境的不断调整变更，传统的财政监督制度无论从监督的范围、方式、队伍建设、组织体系、外部环境、立法以及执法等方面来看，与现代市场经济条件下对财政监督工作的要求仍有较大差距。具体来看，主要表现为以下几方面：
1.财政监督的法制建设滞后，导致监督缺乏权威性。市场经济是法制经济。财政监督作为一种经济监督活动，也必须有法可依、依法行政。改革开放以来，我国相继颁布了《预算法》、《会计法》、《审计法》、《税收征管法》等财政法律和法规，但从整体上看，财政立法滞后的局面仍然没有从根本上得到扭转。由于这些法律文件对于财政部门的监督都只是原则性的规定，并没有具体的有针对性的规定(如对财政监督的职责、内容、手段、程序等方面的具体规定)，且规定散见于不同的法规文件中。比如《审计法》适用对象为国家审计部门的审计监督，而诸如《财政监督机构工作暂行规定》、《财政部门实施会计监督办法》等都只是财政部制定的规章制度。由于法规层次较低，缺乏权威性，使得财政部门监督执法力度疲软，这在一定程度上给财政监督客体的博弈行为提供了制度空间。
2.财政监督内容固守传统，导致监督缺乏前瞻性。我国传统的财政监督在内容上大多以直接检查为主，属于“就监督论监督”的工作思路，财政监督的广度、深度、力度都受到了较大的限制。特别是随着我国经济社会形势的不断发展变化，新的经济行为、新的交易方式不断涌现，财政监督客体的行为日趋复杂化。若仍按照原有的监督思路将使得财政监督工作陷入被动局面，严重滞后于整个经济和社会发展的形势，财政监督的内在功能将得不到充分的发挥。
3.财政监督形式和手段相对滞后，导致监督效率低下。一方面，由于财政监督与其他经济监督部门的形式相似，在实际工作中往往出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，且检查结果不能互相利用，造成了人力、物力、财力的浪费。这不仅加重了被监督单位的负担，也影响了财政监督的整体效果。另一方面，财政监督的手段不够科学。面对日新月异的电子信息技术和网络的迅猛发展，财政监督手段仍主要停留在手工查账阶段，对网络监督模式很少运用，有效的监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来，这客观上也为监督客体的违规行为提供了机会。
4.财政监督与管理相互脱节，导致监督缺乏连续性。一方面，财政监督业务部门尚未与监督机构建立起规范、顺畅的沟通方式和制度，致使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性；另一方面，财政业务部门还不同程度地存在“监督是专门机构的事、自己只管自己分配”的片面认识，导致资金在财政业务部门分配时的第一道监督防线失去了作用，使财政监督的效果大打折扣。财政监督和管理相脱节的现状，使监督客体存在违规而不被发现的侥幸心理。
5.财政监督方式单一、方法相对滞后，导致监督整体效果不佳。长期以来，我国财政监督工作体现为“重收轻支、重拨轻管”的倾向。从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常检查少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容上看，表现为对预算收入检查多，对预算支出检查少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。由于监督往往偏重于事后监督，使许多违法违纪行为都在成为既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域违法违规行为屡查屡犯。此外，我国财政监督工作中存在另一个突出特点是“重外部监督、轻内部监督”。在监督过程中往往重视对使用财政资金的部门、机关和单位的监督，而对财政部门内部监督显得较为薄弱，力度往往不够，为财政资金的分配和执行留下了漏洞和隐患。
6.财政监督和其他经济监督的关系有待于进一步理顺。我国的经济监督部门众多，财政监督、审计监督、税务监督、国企稽查、社会审计监督等共同构成一个经济监督体系，对经济运行进行全过程、全方位的监督。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、专项资金以及其他经济运行质量作为监督对象。但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，在实际工作中经常出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，使得监督成本提高，经济监督取得的总体效果不佳，影响了财政监督的总体效果。
五、优化财政监督制度的思路
对于监督博弈，制度(博弈规则)是否有效，主要取决于作为局外人的法规制定部门的评价，而不取决于作为博弈局中人的博弈双方的评价(尽管制度是否有效是通过局中人的行为选择体现出来的)。因此，即使在博弈双方处于均衡时，从法规制定部门的角度来看，上述均衡仍存在帕累托改进的余地。也就是说，在保持均衡的前提下，制度设计应尽可能降低违规的收入，提高监督的概率。而一项监督制度安排是否有效，关键在于其约束力的强弱和激励效用的大小。所以，优化财政监督制度就应从强化对博弈双方的激励和约束两方面入手。
当前，我国正处于经济转型时期，各种法律法规尚不完善，市场体系还不健全，财政监督力量相对不足，在“上有政策，下有对策”的社会环境条件下，违规者的行为较为隐蔽，财政监管和查处的支出成本很高，财政监督主体对违规行为的查处动力不足，致使监督客体违规行为屡屡发生。因此，采取有效的措施优化财政监督制度显得尤为迫切。
1.财政监督主体的最优监督力度(监督概率)有赖于对违规行为的惩罚力度、违规客体的折现因子以及自己的监督成本。为此，(1)必须区分不同类型的监督客体(依据进行划分)。可以考虑通过建立《信息公开法》和《程序法》等法规制度，对监督客体使用财政资金的信息进行公开，以使财政监督客体的行为更加透明化、合法化，便于财政部门及社会公众的监督。(2)要加大对违规行为的惩罚力度，强化财政监督检查手段。要进一步完善对财政违法违纪责任人员的追究制度，在监督检查中将经济、行政处罚和追究刑事责任等多种手段有机结合起来，严格按照法律法规的程序、办法和规定办事。对违法违纪单位和个人不仅要给予经济处罚，还要注重追究有关责任人的党纪政纪责任，取消会计人员技术职务，直至建议追究刑事责任。对各种违反财经纪律的事件要坚决从严从重查处，通过强有力的约束机制来规范财政监督主客体的行为。(3)要提高有效的财政监督概率，努力转变监督方式，把监督和管理工作紧密结合起来，变监督检查型为监督管理型，加大日常监督和事前、事中监督的力度，真正形成监督和管理并重、日常监督和专门监督相结合的监督新格局。
此外，为了防止财政监督主体和客体“共谋”行为的发生，切实提高财政监督效率，必须建立起一套内部监督制约机制，强化内部监督。在监督管理的环节上，把监督关口前移，以事前审核、事中监控为主，事后检查稽核为辅，逐步完善事前投资评估、事中跟踪监控与事后绩效考评相结合的监督机制。对预算编制、预算下达、资金拨付、资金使用到决算审查实行全过程监督管理，并跟踪问效，充分发挥财政监督的整体优势和区别于其他经济监督的特点，形成项目审核、立项、预算拨付、资金运行、效益评估等一整套高效有序的财政资金运行监督体系。
2.财政监督客体的最优违规程度取决于惩罚力度、折现因子以及监督力度。为此，(1)要加强对财政收支两方面的监督。充分利用日常监督与专项检查这两种财政监督的方式，将所有的财政性收支都纳入到财政监督的视野。也就是说，财政收支监督要从侧重“创收型”的检查，向加强预算执行情况的监督、财税执法监督和全面促进财政管理方面转变。(2)要增加绩效监督的强度。随着注重结果的预算管理改革的开展，绩效管理作为政府控制各公共部门的主要手段之一，近年来被赋予了高度的重视，而绩效监督则是绩效管理的内容之一。所以，为了配合预算管理改革的开展，绩效监督的强度也应该予以加强。(3)绩效监督也是解决信息不对称时代理人道德风险的主要手段。由于信息不对称，委托人很难收集所有的信息，即使可以收集，收集的成本也很高。如果舍弃对过程和程序的严格控制，用绩效考核代替所有细节和信息的控制，监督成本将大大降低，同时社会效益将大幅提高。
注释：
①刘永桢：《西方财政学》，中国财经出版社1996年版。
②参见《国外财政监督比较研究》，《中国财经报》1998年7月10日第三版。
③本模型借鉴吴联生、王亚平：《有效会计监管的均衡模型》，《经济研究》2003年第6期。