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一、创新制度是乡镇政府机构改革的必然选择
1.环境变化是促使乡镇政府制度创新的外在压力。乡镇行政组织、乡镇行政制度、乡镇行政运作机制都和行政环境息息相关，什么样的环境就会产生什么样的乡镇行政组织、行政制度，而什么样的行政组织和行政制度又会促使行政环境发生什么样的变化。换言之，组织和环境总是相互依存、相互影响。十六报告指出：“国际局势正在发生深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。形势逼人，不进则退。”对于实行对外开放还只20余年的中国，全球化浪潮无疑是巨大冲击，不仅对众多企业产生影响，对政府同样如此，从中央政府逐步延伸到对基层乡镇政府产生影响。
国际、国内局势以及经济全球化对乡镇政府行政环境产生影响表现在以下三大层面：第一，政治层面。自上世纪90年代末《村民委员会组织法》颁布实施以来，乡镇政府行政对象——广大农村群众的自治意识和法制观念明显加强，村民自治的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，在实践中也越来越成为广大村民维护自身权益的重要武器。广大乡村农民依法自治使乡镇政府行政的微观政治环境发生了重大变化，不仅需要增强乡镇干部的法律意识，改变乡镇干部习惯于行政命令的工作作风，而且需要调整乡镇政府机构，改革乡镇行政职能，以适应新的行政政治环境。第二，社会层面。随着广大农村基层民主政治进程的推进，需要重构乡镇政府与其它社会组织的关系，理顺政府与乡镇集体企业关系，理顺政府与民营企业和其它中介服务组织关系。乡镇政府这种行政社会环境变化，也需要对其机构现状进行改革，职能重新定位，把改进公共服务质量作为不懈的追求，使乡民能够最便捷、最容易地得到乡镇政府的服务。第三，经济层面。国家宏观经济良好，但农村经济增长缓慢，农民增收困难。从1997年至2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有一年超过5％，最高年份增长4.8％，最低年份只增长2.1％，年均增长4％，2003年全国农民人均纯收入为2620元，城镇居民为8500元，差距已扩大至1∶3.24，基于上述情况，2004年中央出台了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》的1号文件，把农村经济工作基本目标确定为促进农民增收。
我国加入WTO两年多来，虽然尚未对我国粮食安全构成实质性影响，农村劳动力隐性失业的固有现象未出现明显的显性化，也未对主要农产品价格产生明显影响。农村一些具有比较优势的竞争性农产品如婺源有机茶、崇义玉兰片、信丰脐橙等出口量增加，产品销售价平均提高2/3。加入WTO后乡镇政府不仅要维护市场秩序，而且要参与培育市场，既要转变职能减少行政干预，又要依靠政府使市场行为规范化、法制化，依靠行政力量在市场导向下调整产品结构、产业结构，发挥各乡镇资源优势，运用比较优势的原理，动员和积极扶持广大农户发展各种经济合作组织、中介组织，参与国内、国际农产品市场竞争。而这些行政作为必须建立在政府职能转变的基础之上，必须建立在适合WTO规则的新的相关制度之上。
2.内生变量是乡镇政府追求制度创新的不竭动力。内因是促使乡镇行政运行变迁的本源。第一，运行主体为完成上级政府下达的各项工作任务需要制度创新。据统计截至2003年7月，江西的乡镇现职干部比2001年末实际减少21.8％，人员虽然大幅减少，大量乡镇工作仍需完成，其中不少还是新工作、新任务，不重新制订制度，不运用新的管理方法，不改变工作思路和工作方法，显然难以完成与上级政府签订的责任状。因此，各个乡镇政府都需要创新若干行政制度，例如江西玉山县四股桥乡政府于2003年出台的《月度工作督查通报制度》、《乡镇干部在岗学习考核制度》等，以制度的形式促使干部努力工作，促使干部通过学习提高自身素质。第二，为发展经济、增加乡级财政收入需要制度创新。县、市财政对乡镇财政实行包干制，包干基数一定三年，一经确定，该乡镇的财政“命运”就基本定局。中西部一些地方例如江西经济基础较差，县、市财政比较困难，财政收入和财政支出缺口非常大，如果不靠中央财政转移支付，各级政府将无法运转。当前，一方面税费改革失去了提留资金，农村合作基金会关闭又失去可挪用的小金库。另一方面上级政府又要求乡财政收入年年上新台阶，从而迫使乡镇政府进行制度创新。第三，乡镇领导干部追求个人政绩需要制度创新。乡镇干部，尤其是乡镇领导干部追求政绩是非常自然，也是无可厚非的，只要“政绩观”正确，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，就可以将乡镇的发展和乡镇干部自身的发展完美统一，将乡镇广大人民群众的利益与乡镇干部追求的自身利益相一致。
二、乡镇政府制度创新应把握以人为本的理念
“以人为本”正在成为我国主流发展观的指导思想和一切改革、一切制度创新的理念。树立“以人为本”的创新理念要从以下三个方面入手：
1.以广大农民群众的需求为出发点。“以人为本”就是以管理者和管理对象为一切管理活动的出发点与归宿，没有素质良好的管理者就不可能进行科学有效的管理，不考虑管理对象的利益就达不到管理的最终目的。对乡镇政府而言，广大农民群众是它的管理对象，他们是乡镇政府提供公共产品和服务的最终使用者，也是在提供公共产品和服务过程中的参与者。在“以人为本”的理念下，政府关注的焦点，政府的一切行政行为，政府出台的一切新政策、新制度都应该符合他们的需求，充分考虑他们的利益。
2.以改进服务质量为宗旨。乡镇政府为民服务主要体现在为民办实事上，解决一些单家独户无力做到的涉及村民生产、生活问题的公共设施建设；改善村庄环境和集镇环境的项目建设；繁荣乡村经济，改善集市交易条件的硬件建设；改善农村治安，维护农村稳定，规范集镇交易行为的软件建设等。除了服务内容要符合广大农村群众的需求，改进政府服务质量还应从制度上确保乡镇干部在行政过程中其工作态度、工作方法以及行政程序上有明显的改进。只有制度的约束而不是一般性的笼统要求才能真正提高行政水平、改善服务质量。从这个意义上说，创新乡镇政府行政制度应以改进服务质量为宗旨。
3.以提高乡镇干部素质为基础。“以人为本”从乡镇政府自身而言就是乡镇行政工作的效能取决于乡镇每一个工作人员素质与能力，乡镇干部是乡镇政府在农民群众中形象的本源。在政府管理创新中，既要广大农民群众满意，也要让广大乡镇干部满意，才能使他们努力学习政策，理解政策，认真执行政策，正确执行政策，才能从执行政策中激发起创新制度的思想火花，并得以灿烂开放。
三、提高政府行政效能是乡镇政府制度创新切入点
乡镇行政制度的创新，首先应该关注政府内部管理制度的创新，在“以人为本”的理念下，没有广大乡镇干部积极参与，激发他们创造性工作，难有行政制度的创新。科学进行乡镇干部考核，提高他们的工作效率，从而提高政府的行政效能是问题的关键和切入点。这是因为行政效能是行政管理的核心问题，是乡镇政府及其工作人员行政活动结果的度量和评价，是乡镇行政管理的出发点和落脚点，也是乡镇政府机构改革制度创新追求的目标和原则。提高行政效能，从而提高乡镇工作行政效率、管理效果及其产生的社会效益，以“依法、高效、廉洁”为主题，以制度建设为基础，以政务公开为重点，以机制创新为动力，以绩效考评为关键，以效能监察为手段，以群众满意为目标。提高行政效能，要求创新乡镇行政管理体制，健全制度，严格监督，实现政府角色定位准确、行政行为规范、管理效益最大，从而为乡镇经济与社会发展营造一个良好软环境。
提高行政效能从操作层面可以从三个方面入手：第一，坚持改革拉动，创造创新体制及创新制度的基本条件；第二，坚持机制推动，实现科学规范地运作；第三，坚持人文促动，激发内生性动力和压力。对乡镇干部加强教育、监督、激励，提高他们的服务意识、责任意识、廉洁意识、效能意识和创新意识。通过观念的创新、工作方法的创新、管理手段的创新、管理制度的创新，提高乡镇政府的行政效能。
四、乡镇政府制度和机制创新的主要方面
1.行政决策制度创新。决策正确与否直接关系乡镇政府行政行为的成败。乡镇政府行政决策内容广泛，涉及农村政治、经济、社会、文化、科技、法律等各个领域，关系广大农村群众、乡镇干部、事业单位人员、企业等各种人的切身利益。因此，乡镇党政领导干部应该用系统论来指导决策。根据系统论原理，综合分析系统中的各要素，系统与环境、当前与长远、重点与一般等各种关系，统筹兼顾，充分考虑决策的公共性质，尽可能在决策中提供新的公共产品，出台新的行政制度、新的行政措施和使用新的管理手段时考虑各种利益主体可能造成的影响，可能带来的利益的变化，既要为大多数人服务，也要顾及少数人的权利。
2.政府行政运作组织结构创新。合理确定县乡政府组织结构，形成管理科学、廉洁高效、运转协调、行为规范的县乡行政管理体制。为此，可参照杰克·韦尔奇在企业中推行的“无界限组织”，构建“无缝隙”的乡镇政府组织机构，即一种流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的组织机构。它不但行政反应速度快，并能为公众提供各种公共产品，具有鲜明的个性化和强大的服务功能。这种政府组织不仅充满人性化，而且因为组织内部形成信息传递网络，使行政效率得以大大提高。
3.乡级财政制度创新。所谓乡级财政创新制度是指乡镇政府作为乡级财政制度创新主体通过确立符合乡镇经济运行规律的财政理念，运用新的财政建设工具获得新的乡镇财政产品，克服财政困难的一种制度安排活动。
在现行财政体制下各地乡级财政普遍困难，一方面要给农户减负，通过税费改革，使农民人均负担2003年平均减少47元，2004年还要减免农业税，免征除烟叶以外的农业特产税，而农业特产税以及农村各种罚没款正是乡级财政重要财源；另一方面上级政府下达的财税上缴指标不减反增，而许多乡镇特别是山区乡村由于实行退耕还林、生态保护，林木采伐指标下调，其它税源又没有。所以乡级财政建设已经成为各地乡镇政府十分重要也十分棘手的工作之一。不进行乡级财政建设制度创新，不可能从根本上缓解目前乡镇的财政压力。
五、提高乡镇政府制度创新能力途径
1.建立学习型乡镇政府。学习型乡镇政府具有强大的制度创新能力，在这种组织中无论是领导干部还是一般干部，在学习时都是平等的学习者，无职位高低之分都可以畅所欲言，彼此不仅因增多了相互沟通而增加了感情，而且彼此容易从中受到启发，激发出创新的心灵火花。通过学习不仅可以丰富自己的知识，提高自己的工作水平，而且有利于每一乡镇干部去思考阻碍乡镇政府效能提高、阻碍乡镇政府效能提高、阻碍乡镇经济与社会发展的主要因素和深层原因，有利于思考如何对乡镇政府行政机制进行改革，从而提升各人的制度创新潜能。学习型乡镇政府创新制度应努力提高创新主体的观察问题能力、增强解决问题的敏感性，善于发现问题及导致问题发生的关键，进而思考解决问题的办法，对解决问题各种备选方案进行抉择，从中选取最佳解决方案并形成新制度、新规则。为提高乡镇政府制度创新能力，必须按学习型组织要求，合理创新流程，优化组织结构，健全管理制度，加快信息反馈速度。经常检讨学习过程中存在的这样那样问题，以提高干部学习水平，增强制度创新能力。
2.建立多元化农村事务管理模式。乡镇政府职能主要是对农村实行公共管理，为广大农户提供公共产品和公共服务。但不提供私人产品，不干预农民私人领域和企业的经营活动。在以统筹城乡发展，不断增加农民经济收入为根本目的的新形势下，应前瞻性思考“后税费时代”的乡镇政府行政管理问题。建立适应市场经济的农村管理体制和运行新机制，重新打造乡镇政府，使政府变“养人”为“养事”，致力于乡村建设。管好那些除了乡镇政府其它组织无权管、无法管、管不了、不好管和管不好的农村社会公共事务。建立起对农村事务多元化治理模式，才能从根本上解决乡镇机构臃肿问题，从减事瘦身缓减乡镇财政压力，减轻农民负担不反弹，才能使乡镇政府集中力量搞好“服务”，提高公共产品和公共服务的质量，也才能使乡镇干部在机构改革过程中增强适应新的宏观形势进行制度创新的内在动力。
3.建立乡镇干部科学考评制度和干部激励机制。如前所述，乡镇行政制度创新主体最主要是乡镇工作人员，他们是制度的创新者，是制度的执行者，又是制度所产生的利益关系变动直接受影响者。要激发广大乡镇干部制度创新热情就应重建科学考评制度，创新干部激励机制。从制度上、机制上激发广大乡镇干部的制度创新活力。为此，第一，重建乡镇干部科学考评制度。这种制度不仅要求上级政府、乡镇领导、同事、村委会和村民代表以及自我评价五个方面相结合，进行综合考评。同时考核内容要具体，要与工作岗位密切结合，注重工作态度、合作精神、服务精神、全局意识、知识水平、专业能力等；考核结果能够数量化、标准化，力求考核客观公正和易于实际操作，对于评估结论先同被评估人见面，然后再上报，实现考核过程的公开和考核者与被考核者在考核过程的双向沟通。第二，重建乡镇干部激励机制。首先在指导思想上避免过去考核于部激励于部的“以物为本”的政绩观，激励方法上不能只凭主要领导人个人感情和印象，而应由所在乡镇广大人民群众评价其政绩。并以广大群众的民意为唯一依据，而不像过去那样“仅供领导参考”，最终还是领导说了算。其次在激励的方法上应以数据为准，而不以个人印象为依据，对政绩突出的在物质上、精神上和职务提升上应对广大干部具有强烈的刺激作用，使他们纷纷仿效，从而激励起整个行政团队的积极性，而对那些玩忽职守，给广大群众、给政府形象带来损失的乡镇干部则给予超于一般想象的重罚。在干部不良风气积重难返的当今，不用重罚难以使一批只图自己升官发财、哪管百姓死活的乡镇干部惊醒。
4.实行效能评估，不断推进乡镇政府制度创新。乡镇政府行政效能以绩效考评为关键，以群众利益、群众满意为目标，以机制创新为动力。没有机制创新，没有制度创新，政府行政效能难有大幅度提高、难有根本性改善。但是创新什么样的制度首先要对当前行政绩效进行评价，科学的行政效能评价指标体系应注意以下几个问题：第一，近期效益和远期效益相一致；第二，局部和全局兼顾；第三，正确分析显性绩效和隐性绩效；第四，改以上级评价为主为群众评价为主。在目前制度下，干部评价以上级领导说了算，评价结果为上级领导提拔作为依据之一，“上级说了算，群众意见作参考”的现状还很难改变。这也从另一个侧面说明干部考评制度创新的重要性和迫切性，不从干部的选拔制度上有所突破，从根本上加以改革，不可能正确评价一个乡镇干部，不可能正确评估乡镇政府的行政效能。从这个意义上说，为了正确评估政府行政效能，需要从根本上进行有关制度的创新，尽管在现行干部体制下，任重而道远。在效能评估中，发现问题，寻找差距，创新制度。乡镇行政效能评估是以客观科学的指标体系为基础，依靠一定的数学模型，将乡镇行政产生的结果数据在赋权以后，通过数学模型运算而得，是多因素、各个方面行政效果的综合反映。通过定量评估可以对不同乡镇在同一个时期行政效能进行横向比较，也可对一个乡镇政府在不同时期行政效能进行纵向对比。同时，还可在评估中发现哪些因素、哪些指标在评估中拖了后腿，影响了综合评估指数，从而可以对这些因素加以分析，并从制度层面加以研究改进，通过创新制度，以便在今后行政运作中从根本上改变这些薄弱环节，提高整个行政效能综合指数，从这个意义上说，效能评估是政府制度创新的指示器。