我国产业结构政策的基本导向和主要问题，本文主要内容关键词为：产业结构论文,导向论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在总供给小于总需求的短缺时期，我国产业结构政策的重心是从供给的角度“填平补齐”，重点支持缺口较大的产业部门的发展。在总需求不足并成为常态、结构性矛盾日益突出、市场经济体制基本建立的背景下，产业的兴衰和竞争力的强弱与市场需求的变化息息相关。因此，产业结构政策的重心必须以国际国内市场需求变化为导向。产业政策是属于供给方面的经济政策，是否鼓励、促进或限制某些产业的发展主要根据比较优势和竞争优势。而从我国资源和生产要素的比较优势所选择的重点发展的产业，与从工业化和知识经济发展规律所要求发展的重点产业可能是不同的。
一、以市场需求变化为导向
1.着眼于“国际化”市场
我国加入WTO后，随着货物和服务的国际贸易范围、 品种和数量的增长，在开放的产业领域将出现国内市场国际化。同时，我国的货物和服务也不仅仅局限在国内市场，可以参与国际市场的竞争。同样，在这种情况下国内需求和国外需求都有购买和使用来自世界各国商品的选择权，“国内市场”和“国际市场”仅成为市场交易的地域概念。当然，竞争力不同的商品在国内外参与市场竞争的程度有所不同，有的甚至暂时不能打到国际市场上去，但这样的商品在日益国际化的国内市场也很难维持下去。因此，以市场需求变化为导向要着眼于“国际化”的市场，而不是明确划分的“国内市场”和“国际市场”，更不仅仅是“国内市场”。
2.国内需求潜力大
世界各国重视对中国的贸易和投资，主要看中的还是我们巨大的市场需求潜力。在已经实现工业化的大国中，欧洲的英、法、德、意等国，人口至今仍未能上亿，与中国几个大省的人口规模相近。美国的人口是2亿多，日本有1亿多。而中国拥有12亿多人口，如此之多的人口开始进入工业化中期，进入重要的工业和服务产品快速增长时期，在众多产品和服务上具备世界上最大市场需求规模和需求增长潜力。由此而形成的经济现象在人类历史上是前所未有的，很有可能出现其他工业化国家所没有的特点。目前中国的城乡人口收入差距较大，但仅城市人口已有4亿多。仅仅考虑城市人口，一种产品的普及率达到一个不算很高的比例，就可以在数量上名列世界前茅。中国为数不少的产品数量已经处于这种位置。最近的一个例证是，中国的移动电话使用总量已超过美国而居世界首位。中国市场的人口基数可以形成巨大的市场需求容量，同时在生产领域可以引致一些重要特点，例如，仅仅依赖国内市场就可以充分实现规模经济和范围经济；可以容纳若干个使产业内形成合理竞争结构的大型企业；人口基数庞大且发展不平衡，可使某些产业保持比其他国家更长的快速增长时期。目前中国人均GDP为800多美元，尽管第二、三次产业的比重达到80％以上，在剔除城乡间的流动人口后，农村人口保守估计仍在50％以上。城市化水平为36％，显著低于工业化水平，这种状况表明中国的经济结构扭曲状况仍较严重；另一方面，也表明中国仍处在工业化进程的中期，仍然具有很大的快速增长潜力。
当然，我国还是一个发展中国家，温饱问题刚刚解决（我国居民食品支出占消费总支出的比重，目前仍在50％以上），社会中低收入群体仍是市场消费者的主体。应当把重点放在为广大中低收入群体特别是广大农民群众提供产品和服务上，这是当前最大的国内市场。
3.做好对市场需求的预测
以市场需求变化为导向，需要以对市场需求的研究和预测作为制定产业结构政策的依据。一般来说，不同的经济发展水平和收入水平决定了不同的最终需求结构，而随着科技进步，不同的产品内容和档次也会影响最终需求结构。例如，一定的收入水平上，过去对通讯产品和服务的需求只能局限在家庭固定电话上，而现在则可以表现为对家庭固定电话、移动电话、电子网络的需求；过去对食品的需求可能局限在温饱层次上，而现在则需要更多品种、更多营养构成、更方便快捷的食品，从而导致恩格尔系数下降到一定水平后呈现出比较稳定的趋势。所以，对市场需求变化的预测不仅需要根据以前的经验或其他国家的规律，也要结合技术进步为生产、消费带来的深刻影响。实际上，在市场经济条件下，作为市场经济主体的企业对市场需求的变化比政府更敏感，对市场的预测更主动、更经常。然而在宏观层面上对某类产品的市场需求变化进行预测，需要更全面的、综合的、能反映长期趋势的信息，需要更先进的技术手段和更高超的判断能力。所以对市场需求变化的预测需要政府部门、行业中介和企业之间的合作。
二、比较优势与工业化要求
从供给方面来看，产业结构政策所调节的方向应基于产业发展的比较优势。根据赫克谢尔－俄林定理，各国的要素禀赋是各国具有比较优势的基本原因和决定因素。在耕地、劳动力、实物资本和人力资本四大要素中，我国除了劳动力数量方面占有优势外，其他三种要素都无优势可言（见表1）。
表1 四大要素的比较优势
资料来源：World Bank,1997.
从表中可以推算出，我国劳动力人均占有耕地仅为美国的11％、巴西的20％、泰国的21％、马来西亚的29％。1995年我国劳动力人均实物资本在所列国家中是最低的，而且根据世界银行的测算，到2020年，我国劳动力人均实物资本将增长8.3倍，低于马来西亚的8.8倍、菲律宾的9.1倍、泰国的9.3倍。反映人力资本的人均接受大专以上教育的时间，我国也是最低的，1995年只有0.2年，仅为日本的1／4、韩国的1／15，不到美国的1／10，而且到2020年我国人力资本与东盟、 巴西和印度的差距还要拉大。
按照这样的要素禀赋所决定的比较优势，产业结构变动的趋势只能是扩大劳动密集型产业，缩小资本、技术密集型产业，但这一判断与我国进一步工业化的发展要求是相悖的。如何协调这种矛盾，如何兼顾比较优势和竞争优势，是规划产业发展战略、制定产业结构政策重点要研究的问题。
这里主要谈谈如何认识我国的比较优势。
第一，比较优势不仅仅是资源和要素禀赋，还应该包括要素的组合、使用效率和内在特性等。如我国有一定技术含量的以组装加工为重点的制造业优势正在逐步形成；再如我国劳动者善于经商、节俭、吃苦耐劳等传统品格，也是一种优势。但是，劳动力的比较优势主要还是从其数量多、相对成本比较低的角度上来说的，如果从劳动力的普遍素质低和实际存在的剩余来说（尤其是农村劳动力），这种比较优势也是打了折扣的。
第二，比较优势不是静态的概念，而是发展变化的动态概念。如我国近年来资本积累存量逐步增加，资金成本有了一定幅度的下降；作为发展中国家还具有通过学习先进经验而形成的技术、管理、体制等方面的“后发优势”等。
第三，比较优势要与市场需求优势、竞争优势结合起来考虑。正如国务院发展研究中心所指出的，广大而迅速成长的国内市场、生产要素的低成本和有一定技术含量的制造业，这几种优势分别存在于某个国家并不少见，但同时集中在一个国家却不多见，对中国来说当然是一种幸运。这种状况使中国在国际分工链条中发展大规模、低成本、较高技术含量和附加价值的产业占据了有利位置，这正是中国可能在某些领域成为世界性制造基地的主要理由；同时也使中国完全有可能依托国内市场，在不断保持和提升自身竞争力的情况下推动产业结构和整个经济结构升级。
第四，比较优势并不等同于竞争优势，拥有比较优势也可能在竞争中落败，主要原因是缺少有效率的市场环境使比较优势转化为竞争优势。
三、我国工业化进程中的突出问题（注：这部分是对课题中几个分报告相关内容的概括，其作者是课题组成员金哲松教授、苏雪串副教授、张耀辉教授、张淑君副教授。）
1.制造业的改造和升级
制造业的升级是产业技术能力、管理能力、营销能力不断提高的过程，表现为一个基本趋向：劳动密集型制造业的发展形成了对机器设备等重工业的需求，促成了中间产品和资本品工业的成长和发展，反过来推动制造业向附加值更高的部门转变。因此，制造业的升级实际上也是向技术密集、资本密集和知识密集型产业方向不断进化的过程。
我国在保持人力资源等生产要素的低成本优势的同时，正在逐步形成具有较高技术含量和附加价值的制造业优势。在制造业水平提高的同时，中国并不像一些国家那样出现了劳动力、土地、资金等生产要素价格的显著上升。中国地域广大，限制了发达地区地价过快攀升；源源不断、近于“无限供给”的廉价劳动力，特别是素质较高而与国际水平相比收入相当低的熟练工人、技术和管理人员，使中国可以持续地保持人力资源总体上的低成本优势；随着经济总量的逐步扩大，传统的高储蓄倾向促进了中国资金紧缺状况的缓解；近年来利息率的持续降低，使中国的资金成本接近国际水平。制造业优势的提升和生产要素低成本优势的维持，吸引着越来越多的国际制造业生产能力转移到中国。
制造业的重化工业化是制造业调整的方向和升级的重要标志。我国制造业的确向着这一方向发展，而且在轻工业部门发展迅猛的情况下，其重化工业化的进程仍呈现出加快的趋势。应该说，这是改革开放以来重大的成果之一。但需要指出的是，制造业的重化工业化程度与其国际竞争力或竞争优势并不是一回事。在经济全球化的今天，在考虑制造业的发展问题时，不仅要考察其重化工业化程度，而且还要考察制造业的国际竞争力程度。只有在较高的重化工业化程度与其国际竞争力水平相吻合时，我们才有理由认为制造业的发展真正达到了较高的发展阶梯。
从总体而言，虽然中国的制造业已经有了较大的发展，而且其重化工业化也达到了较高的程度，但从国际竞争力的角度来看，资本、技术密集型重化工业部门的国际竞争力依然处于相对低的水平，因而两者之间依然存在着较大的差距。与此相反，劳动密集型的轻工业部门却具有较强的国际竞争力。由此我们只能认为，我国制造业特别是重化工业部门依然停留在进口替代的较低的发展阶梯上，但是我国制造业的比较成本优势在各个产业部门间的变动都带有上升的趋势。
2.产业结构升级与城市化
在我国，产业结构的调整和升级与城市化是一个相重合的过程。
从促进产业结构升级的角度来看，我国城市化战略的重点内容应包括城市现代化和农村城镇化。城市现代化就是要通过健全和完善城市功能、城市产业结构升级等提高城市质量。实现城市现代化的战略包括：（1）基础设施产业化和现代化， 即通过对基础设施实行产业化经营来实现基础设施的现代化。基础设施大部分属于第三产业，一部分属于第二产业，所以基础设施现代化既是城市现代化的过程，也是产业结构升级的过程。（2）城市产业结构高级化，即实现大城市、 特大城市的产业结构向以高、精、尖工业和服务业为核心的高级化方向演进。（3 ）各城市应根据自身的产业基础和资源禀赋的特点，发展优势产业。农村城镇化战略主要是通过扩大小城镇规模，结合小城镇自身的特点，在小城镇重点发展农产品加工业和为农业产业化服务的产业。从城市规模体系来看，应扩大中小城市和小城镇规模，以促进工业化和第三产业的发展。实施城市化战略，市场调节是内在动力。同时，还必须充分发挥政府的作用。
3.地区产业布局与产业转移
对于一个幅员辽阔的发展中国家来说，我国产业结构的调整不仅表现为在整体上不同产业的兴起、发展和衰退，而且表现为不同产业在各个地区之间的转移，表现为产业特征突出的某些地区产业结构的变化。
地区产业结构变动导向从宏观上看就是地区产业结构沿着一个什么样的方向演进。导向选择的基本依据一是地区的自然资源状况及其基本特点；二是地区所处的发展阶段及其发展的总水平，包括地区已有产业结构的特点及存在的问题；三是全国地域分工的需要。
在全国产业结构调整和升级过程中，地区产业结构最突出的问题是老工业基地的改造和资源耗竭地区的发展问题。
老工业基地实现跨世纪发展战略的途径与对策思路是：从老基地实际出发，全面优化工业结构；重塑和增强老工业基地的经济中心功能；对老工业基地改造给予必要的政策扶持。
资源耗竭地区经济发展问题，实际上是产业的接替问题，产业政策体系应主要集中于促进产业扩张。在跨世纪发展过程中，衰退产业生产能力缩减和促进要素从这些产业转移出来已成为结构调整的重要任务和产业政策的新内容。资源耗竭地区是传统计划经济的产物，其振兴不可能离开国家的大力支持。为此，应从资源耗竭地区结构性衰退的特点出发，实行有别于沿海地区的宏观政策。
4.产业结构调整升级与就业
由于我国拥有充裕的劳动力资源，在产业结构调整和升级中，结构性失业和其他类型的失业必然成为突出的矛盾。产业结构升级的主要推动力是技术进步，因此技术进步与失业的关系就成为产业结构升级与失业关系的关键性问题。而缓解或协调二者之间关系的根本性和长期性对策，就是普遍提高我国的劳动力素质，这就需要对我国劳动力素质的现状进行客观的分析。
四、产业结构政策手段和产业管理方式的调整
随着我国市场经济体制的日趋成型、完善，特别是加入WTO 后我国经济与世界经济的接轨，政府促进和保护产业发展的职能及其政策手段必然发生多方面的变化。主要变化反映在：第一，政府保护国内市场的传统方式基本不再适用。在取消与WTO 规则相冲突的保护国内市场方式的同时，必须积极探索符合WTO 规则的行之有效的保护国内市场的新方式。第二，政府支持国内产业提高国际竞争力的方式必须改变。加入WTO后，为了支持国内产业提升国际竞争力，政府必须改变保护市场、直接补贴等办法，将重点转向促进改善企业治理结构、维护公平竞争、保护与鼓励技术创新、降低社会交易成本等方面。
我国现行的政府管理方式和政策手段有一些不适应WTO 有关规则（吴正龙，2001），主要有：
第一，按WTO补贴协议（SPS）的定义，公共机构对企业提供的任何直接的财政资助都被看成补贴。WTO补贴协议将补贴分为禁止性补贴、 可诉性补贴和不可诉性补贴三类。禁止性补贴为出口补贴和进口替代补贴，这类补贴被认为构成对别国特定产业或企业构成利益损害的补贴；不可诉性补贴是指非专项补贴，或专项但不直接与企业生产相关的研究开发补贴、对落后地区的补贴等。其中禁止性补贴措施一旦被确认，一般将招致反补贴税的贸易报复，或被WTO勒令立即停止执行。 可诉性补贴经申诉国提出申诉后，如WTO 争端解决机构确认对申诉国利益构成损害，则必须予以撤销。这类补贴同样会招致反补贴税贸易报复。
第二，与贸易有关的投资措施协议（TRIMS）规定， 任何措施不得构成本国产品和外国产品之间的歧视性待遇，按此原则，国产化要求、外汇平衡要求、出口比例要求等都属于与贸易有关的投资措施。按协议规定，最不发达国家宽限至2001年底前取消。在谈判中，我国已承诺在2000年底取消所有违反TRIMS的投资措施。
因此，我们今后必须按WTO规则要求规范产业政策手段， 主要是选择具有非专向性的政策手段如放宽市场准入、加强人力资源开发、基础研究、竞争政策、加强政府规划指导和市场信息服务等，来促进重点产业的发展。专向性的政策手段如政府投资、政府采购等，也可以在我们所承诺的规则之内尽可能地运用。同时，产业管理模式也需要调整，政府职能的重点将由直接管项目、管资金转向产业发展规划指导和服务，行业管理部门的作用将大大弱化，中介机构的作用大大增强，市场机制将在产业发展中发挥基础性作用。