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2008年9月25日，一艘悬挂乌克兰国旗的军火船Faina号在前往肯尼亚的途中被索马里海盗劫持，船上载有为苏丹人民解放军代购的33辆俄罗斯坦克和大量贫铀弹药。正当世人还在为此次史无前例的劫持事件惊叹不已时，另一起更严重劫持事件又发生了。11月，载着总值逾1亿美金原油的超级油轮Sirius Star号在驶往美国的途中被海盗劫持。该油轮悬挂利比里亚国旗，为沙特阿美公司（Aramco）所有。美国参联会主席麦克·穆伦上将（Michael Mullen）也对近期索马里海盗活动持续升级表示震惊。袭击发生时，Sirius Star号距海岸约400英里，共有25名船员。随后，油轮被劫至索马里海岸抛锚靠岸。毫无疑问，此次劫持事件将对全球能源供应市场产生巨大冲击。从油轮被劫持的地点远离海岸线这一事实说明，海盗使用了国际航运业普遍采用的开放式船舶自动识别系统（AIS）来猎寻目标。通常货船在国际海域行驶时要求通过船舶自动识别系统发布自身的位置信息，以方便各国海军和海事执法机构管理。而海盗也可以利用普通商用接收设备轻而易举地获得这些货船的位置信息。自2009年1月以来有97余艘货船在索马里、也门附近海域被劫持，船主为此支付的赎金高达数百万美元。
日益猖獗的海盗活动似乎预示着海盗行业正在经历一场复兴运动，这是自历史上臭名昭著的巴巴里海盗之后所不曾有的。全球范围内的经济危机已经使国际航运费一跌再跌，而亚丁湾地区频繁的海盗活动更是让国际航运业雪上加霜。波罗的海干散货指数（The Baltic Dry Index）是反映除原油之外的其他货物航运费用的综合指数，该指数相对2008年5月国际航运业鼎盛时期跌幅达93％，是近6年来的最低水平。对国际航运业来说，海盗出现的确不是时候，现在应该是该行业最艰难的时期。而索马里海盗又恰恰扼守着世界航运的大动脉亚丁湾：每年约有2万艘货船穿越亚丁湾海域，原油运输量占全球原油供应总量的12％。
尽管完全根除海盗活动是不现实的，但只要各国加大合作，把威胁降到最低还是可能的。不过要想在相当于从迈阿密到缅因州那样广阔的海域上迅速抑制海盗犯罪活动，将面临来自后勤、行动以及政治等多方面的问题。这意味着需要更聪明灵巧地处置问题，而不是一味简单地加大打击力度。目前各方都在呼吁扩大在西印度洋海域的巡逻范围，但实际上这样的做法并不能取得预期效果，除非各国改变现行解决海盗问题的态度和方法。现在需要建立一个包括航运国、地区国家和主要海洋国家在内的合作机制，通力合作共同应对海盗泛滥问题。
失控的死亡海域
国际海事局局长波顿戈尔·穆昆丹（Pottengal Mukundan）近日称，亚丁湾海域的海盗活动已经处于“失控状态”，是目前世界海盗活动最猖獗的地区。为防止本国船只被袭击，各国纷纷派出海军舰队在“非洲之角”地区执行护航任务，这是前所未有的。北约和欧盟已经在该地区部署海上力量开展巡逻护航或参加国际合作的联合保安行动。英国、加拿大、土耳其、德国、丹麦、荷兰、法国、巴基斯坦、印度、伊朗、俄罗斯等国也派出了各自的军舰进行护航。另外，私人保安公司也参与到了护航队伍中，比如美国的“黑水”公司（Black Water）为货船提供了包括一架直升机在内的武装护航服务——因为拥有海上航空能力对有效行使护航任务是至关重要的。尽管货船本身没有武装防御能力，但可以搭载武装人员。当袭击发生时，武装人员可以乘坐充气艇执行护航任务。
不过，这些护航行动成功阻止海盗袭击的次数是有限的。11月，俄罗斯、英国和印度海军分别击退了多起海盗袭击。2008年夏、秋季期间，美国第五舰队和联合特遣部队击退了20多起海盗袭击。但每一次成功阻击海盗袭击的背后隐藏着许多未被发现的袭击事件，其结果使得海盗变得越来越猖狂大胆。客观地说，在如此广阔的海域——约250万平方公里——搜寻海盗无异于大海捞针。并且一旦货船被劫持，海盗可以将船员扣为人质并威胁炸毁船只，这使得赶来的军舰难以采取有效行动。令人吃惊的是，2008年有将近600名船员被海盗扣为人质。迄今仍有250名船员和几十艘货船被海盗扣押在索马里哈拉尔代雷地区。这不禁让人想起17—19世纪来自北非的巴巴里海盗，他们长期盘踞在地中海地区袭击来自欧洲和美国的船只。他们劫持货船、抢劫货物、绑架人质，并要求西方各国和个人交纳赎金或贡品。在阿拉伯海湾到非洲之角海域执行巡逻任务的美国海军第五舰队指挥官威廉·冈特尼（William E.Gortney）中将指出，亚丁湾海域的联合舰队巡逻行动是失败的，商船一旦遭遇海盗，就只能听天由命。自Sirius Star号被劫持后，挪威航运巨头奥德菲尔公司（Odfjell）出于安全考虑暂停了穿越上述海域的航线。同一时间世界最大航运公司之一的丹麦马士基航运有限公司（Maersk）也正在考虑放弃苏伊士运河航线，而绕道好望角以避免日益猖獗的索马里海盗。无疑，这样的决定势必增加航运成本和时间——至少两周。
2006年英国议会通过决议公开谴责过去几十年间海盗活动是对“海洋社会的公然暴力侵犯”。海盗的罪行包括劫持、绑架，甚至谋杀船员。它给航运企业造成严重的人员和经济损失，严重阻碍了合法的海上贸易往来，是对世界经济的沉重打击。印度洋和太平洋地区的海盗袭击给航运公司造成的损失每年高达130亿～150亿美元。同时海运保险费也急剧攀升，过去穿越一次亚丁湾海域的保险费是500美元，而如今涨到2万美元。海盗活动不仅对船员、财产和货船构成直接威胁，还危害海上通信设备，干扰正常海上交通和贸易往来，破坏地区稳定。并且，海盗活动还将阻碍非洲各国的社会政治发展，中断资本积累和经济发展，滋生腐败导致私人军阀横行。其结果是该地区的社会、经济和政治发展停滞不前。16世纪后期，来自阿尔及利亚和突尼斯的海盗严重影响了附近的贸易中心——威尼斯的发展，最终使得威尼斯逐渐没落。如今，东非地区的海盗活动不仅严重损害了全球航运业的发展，还破坏了全球石油供应链。
美国的经验
美国自建国之初就一直致力于打击海盗和海上犯罪，捍卫了海上的安全与自由。海盗的威胁促使华盛顿总统下令建造6艘快速帆船组成美国海军，以打击地中海地区的海盗。19世纪美国联邦法院的许多重要判例都与打击海盗有关。在此时期，美国和欧洲的海军以及私人武装在打击海盗方面取得巨大成效，这很大程度上得益于一套健全可行的奖赏法律制度。根据这些制度，捕获的海盗船只和赃物允许被没收作为奖赏。20世纪前半叶，欧洲庞大的海军舰队有效履行了打击海盗、保护航运安全的职责。冷战时期，东西方两大阵营的海军力量也是对海盗的强大威慑，有效遏止了海盗活动。
经过很长一段时间的销声匿迹后，海盗在最近20年间又死灰复燃，并愈演愈烈。90年代，海盗活动在东亚地区泛滥，尤其是马六甲海峡和新加坡海峡水域。2005年，著名的保险机构伦敦劳埃德社把通过该海峡的保险类别评为“战争险”，保险费大幅提高。为此，沿岸国新加坡、印尼和马来西亚共同组建了一支海空一体的巡逻部队，有力地打击了该地区的海盗势力。
正当南亚地区的海盗活动得到逐步控制的时候，索马里东海岸地区又成为海盗活动的重灾区，最近的亚丁湾海域尤为严重。2006年美国军舰“丘吉尔”号成功阻止一起海盗袭击事件并捕获10名海盗。对此，五角大楼的海军律师在详细查阅了各种海事法和国际法后提交了一份报告，建议制定关于打击海盗、维护海上安全的国家政策以维护美国国家利益。
随后，相关部门起草了《打击海上海盗和其他犯罪行为策略》文件，详细全面地阐述了打击海盗涉及的外交、诉讼等各方面问题。2007年夏，布什总统签署批准了该文件。为突出其重要性，总统还将此文件纳入两年前公布的《海事安全国家战略》中。文件详细规定美国军舰在阻止海盗袭击和武装抢劫行动中应遵循的规则和程序，以及负责起诉嫌疑犯、遣返受害者和目击者的部门机构的行动指南。该文件提出了7大目标，包括预防海盗袭击、保持海上威慑、与相关行业合作提高海事设施抗海盗能力、确保海盗嫌疑人受到法律制裁，维护海洋自由，保护海底通信设施以及加大国际合作打击海盗。最重要的是，该文件强调了国家、行业间的合作战略以共同阻止针对美国船只、人员和利益的海盗袭击和其他暴力犯罪。为实现上述目标，奥巴马总统需要进一步加大与航运国、区域沿海国、主要港口国的合作，建立一个更有效的国际性立法、执法协作机制。
美国的经验表明，一份任务明确、简明扼要、协调统一的专门针对海盗问题的国家性政策文件可以明确政府各部门职责，突出重点目标。制定国家性反海盗政策的过程进一步强调了各部门在问题定义、建立一系列共同行动目标以及取得这些目标的方法上协调一致的重要性。该政策文件的形成具有里程碑意义，它建立了一个应对海盗威胁的国家性统一响应机制，包括海外培训、能力构建、海军行动、海事执法和司法诉讼等。
美国近几年来的一系列打击海盗措施有力地推动了全球反海盗事业。其中的全球海上伙伴项目将会进一步推动各国的相互合作。该行动提出一个“千舰计划”的设想，意思是说没有哪个国家可以单独完成打击海盗任务。全球海上伙伴项目的目标是充分发挥各国的资源优势，取长补短，利用国际法最大限度发挥国际合作的效能。加纳、印度、印尼、日本、荷兰、挪威等国的海军已经逐渐认识到其重要性：只有加强各国海军之间的协作才可以提高维护海洋安全的能力。最近，美国海军作战部部长加里·拉夫黑德（Gary Roughead）上将在2009行动指南中再次强调国际合作的重要性，指出在打击海盗领域必须加强国际合作。“统治力并不单指战斗力，还包括我们和其他国家合作共同维护海洋安全、缓解冲突的能力。”
羁押问题
然而，各国海军在打击海盗行动中所遇到的最棘手问题并不是军事打击能力不足，而是如何处置这些被关押的海盗。比如哪个国家对这些海盗具有司法管辖权？通常被索马里海盗袭击的货船注册地是一个国家，比如希腊；所属公司属于另一个国家，比如韩国；而货船上的船员又分别来自不同国家，比如菲律宾、巴基斯坦；货船运送的集装箱或散装货物又属于另一个国家的公司所有；前来营救的军舰又属于另一个国家的海军。
任何国家对绝对犯罪（universal crime）都具有司法管辖权。在公海上——或者在任何一个独立国家领海之外的海域，比如索马里领海之外——任何国家都有权对海盗提起诉讼。任何国家都可以登上被海盗劫持的货船，拘捕海盗嫌疑人，查封货物，并把海盗嫌疑人移交海事法庭或者刑事法庭。但只有军舰、军用航空器或政府部门的舰船才有资格行使这些权力。
登临被劫持船只或海盗船有许多法理依据。首先，被劫持船只的注册地船旗国可以通过自己或其他国家的权力部门授权登临目标船。第二，既然海盗行为是绝对犯罪，任何国家都有权查封被劫持的船只。在这种情况下，如果有充分理由相信货船被海盗劫持，海军就有权要求登舰检查。第三，联合国宪章规定，所有国家有权行使个人或者群体与生俱来的正当防卫权。通常来说，国际法允许以下几个国家对海盗袭击事件采取行动，包括被袭击船只的船旗国、船员所在国，甚至在某些情况下事发海域附近的沿岸国和港口国也有权采取行动。
不过这些国家之间没有行动优先权，因为很难判定哪个国家在营救行动中的后勤补给、法律适用和司法管辖方面更适合。通常被拘捕的海盗不能移交给事发海域附近的地区国，比如索马里，因为该国没有能力对海盗提起诉讼。一些非洲部落也许会将海盗无罪释放，或者根据部落法规和伊斯兰法典对海盗处以过多或不宜的惩罚。但把海盗送至西方国家进行羁押和审判也是件令人头痛的事情，因为要消耗巨大的财力、物力以及法律资源。
另一个无论如何也绕不开的难题是索马里政局问题。当然，打击索马里海盗最好的办法是在摩加迪沙建立一个稳定、负责任的温和派政府，它可对海盗猖獗地区进行有效控制。索马里从1992年起就陷入极度混乱状态，国家濒临崩溃。除了2006年伊斯兰政府颁布了一项简单法令之外，整个社会没有任何法律秩序。过渡联邦政府是国内最重要的一支政治力量，但该政府除了有几个象征性的领导职位之外几乎没有任何权力：无能，无效，缺少运转一个政府的核心领导能力。如果索马里地区处于一个负责任的政权管辖之下，那么附近海域的海盗问题将得到极大改善。但即使这样，打击海盗仍然需要国际合作。因为整个海盗事件涉及不同国家的船只、货物、人员和海军。因此，有效打击海盗需要一个在法理、行动等方面协调统一的合作机制。
货船的注册地被称作“船旗国”。这些国家虽然对各国船只提供开放式注册服务，但却不能提供足够的司法和后勤保障。比如巴拿马和利比里亚，它们都缺乏完成诉讼的基本司法条件。基于上述困难，美国不得不把海盗暂时羁押在美军军舰上。当美国决定不起诉2006年3月18日向美国海军开火的12名海盗时，美国政府前后共花了数月时间才把这些海盗完全遣返，其中一些海盗还因治疗伤病耗费了联邦政府大量的医疗资源。在此期间，这些海盗大部分时间都被关押在军舰上。但军舰通常不具备长期羁押嫌疑人的设施和能力，因此把海盗关押在军舰上将面临诸多的风险。正是因为这些原因，一些国家不得不把抓获的海盗在索马里海岸释放而不对其采取任何惩罚措施。英国外交部甚至还提醒皇家海军，如果把那些抓获的海盗带回国，他们有可能会被准许政治避难的请求。2008年9月，丹麦海军在海滩上释放了10名被关押的海盗，原因是对这些海盗的司法管辖权不清楚，而索马里本国又没有能力对其进行审判。这种行为被各界批评为“抓了又放”策略。不过法国海军在2008年两次阻止海盗袭击，并把抓获的海盗成功送往巴黎受审。肯尼亚政府也曾经将英国和美国海军抓获的海盗送上法庭。
尽管由事发地国家对海盗提起诉讼是最好的选择，但非洲东海岸地区的国家普遍法制不健全，缺乏相应的执法机构和司法体系。虽然海盗行为是任何国家都应予以打击的犯罪行为，但那些缺少军舰和飞机的国家不能有效巡视和管理自己的领海，没有完善的法律制度和司法体系的国家也不能将海盗绳之以法，因此这些国家在全球联合打击海盗行动中发挥不了多大作用。
有效打击海盗需要立即建立合作政策框架，完善非洲国家的法律制度，提高其司法诉讼能力。美国军舰“丘吉尔”号的案例就是这方面很好的例子。2006年1月，一艘印度帆船在公海海域被装备有火箭筒和AK-47步枪的索马里海盗劫持，此时正在附近巡逻的“丘吉尔”号战舰迅速赶来并将海盗抓获。但附近国家却没人愿意接收并起诉这些海盗。经过多方努力，最后肯尼亚政府同意接手此事，在首都蒙巴萨对这些海盗提起诉讼，最终判处他们7年监禁。这是对海盗实施有效打击和司法诉讼的成功案例，如何在其他地方复制这个做法将是国际社会讨论的焦点。但几乎每个案子都有其不同的性质和问题，目前还没有相关机制来解决其中所涉及的外交问题以及人员救助问题。
国际合作是解决海盗问题的唯一办法
击沉海盗船，扫荡岸上巢穴并不能真正解决海盗问题，而是需要国际合作。换句话说，如果没有足够的威慑力——即诉讼和刑罚，海盗活动是得不到根除的。由于索马里政府不能提供有效的威慑力，国际社会则有责任在这一地区建立起足够的威慑。海盗行为是违反国际法的绝对犯罪，所有国家都有责任予以打击。联合国海洋法公约把海盗行为定义为一种违法的暴力行为或出于个人目的的拘禁。它不同于海上恐怖袭击，后者是出于政治目的。虽然任何国家都可以合法地打击海盗活动，但只有少数拥有“蓝水舰队”的海军大国才能长期有效地保护航运线路的安全。
位于伦敦的国际海事组织是最早从事在国际法基础上建立联合打击海盗的现代法律体系和合作框架的机构。该组织是联合国下属负责海事问题的专门机构，拥有167个成员国。由于国际海事组织侧重于解决技术层面的海事问题，而不是政治性的海洋纷争，因此其决策机制采取一致同意的方法。为使国际航运更安全、更可靠，国际海事组织为各国提供了一个严肃而有效的讨论平台。2005年，国际海事组织通过一项决议，强烈建议各国积极改进本国的立法、司法和执法机制以接收、起诉和引渡被他国海军或海事执法机构拘捕的海盗，继续通过相互磋商的方式为非洲国家提供技术支持，帮助其提高打击海盗的能力。针对索马里海域日益猖獗的海盗活动，国际海事组织在2007年11月通过另一项决议，呼吁东非各国达成一项阻止、威慑、打击海盗活动的地区性国际协议。该协议为东非各国和主要货船注册地——如马耳他和利比里亚——打击海盗提供了重要的推动力。
在国际海事组织的推动下，联合国安理会2008年夏天专门召开会议讨论海盗问题，要求船旗国、港口国和沿岸国加强合作共同打击索马里海盗。该决议重点提出各国需在司法管辖权划分问题、事件调查和嫌疑人起诉问题上加强合作协商。最为重要的是在成功阻止一起海盗袭击事件之后，相关国家应立即协商，明确对被拘捕海盗和受害者、目击者的处置方案和救助措施。安理会的决议并不强迫任何国家接收来自他国海军的被押海盗、受害者或目击者，但却为各国迅速参与联合行动提供了政治合法性。
安理会不仅强调各国需在日常巡逻中加强合作，还强调了对被捕海盗进行诉讼时期各方合作的重要性。在过去，对被羁押海盗的处置和救济问题责任还不明晰。现在安理会的决议改变了这种现状，要求各国加强多边合作。处置和救济问题包括为受伤的人提供医疗服务，对事件进行调查，提供关押的设施，对嫌疑人提起诉讼，为相关人员提供住宿并负责遣返。
安理会的决议也为各国解决了一个棘手问题：海盗利用政府不能有效管理领海这一弱点在公海劫持货船，而后驶入索马里领海躲避他国军舰的追捕。如今安理会和索马里过渡联邦政府达成协议，同意军舰进入索马里海域对被劫持货船进行追捕。该协议的通过具有重要意义，大幅提高了海盗行为的风险。过去，海盗一旦把货船劫持至索马里领海就可以安心等待船主支付赎金，但安理会的新决议完全堵住了这个法律上的漏洞。2007年悬挂巴拿马国旗的Golden Nori号被劫持至索马里领海后，英国和美国军舰追至索马里领海将其团团围住，切断了其后勤补给，为6周后和平解决劫持事件争取到了有利条件。
近几年各国在打击海盗活动方面的合作远超出人们的预期，取得令人瞩目的进步，尤其是在建立新权力机构和合作机制方面取得巨大进展。国际合作仍然是打击海盗的重要手段，因为浩瀚的海洋并不属于单独某个国家的司法管辖，没有哪个国家能够独立完成对海盗活动海域的巡逻护航任务。尽管联合国和国际海事组织一贯致力于积极扩大国际性法律机制的范围，但仍然有许多问题有待解决。这场打击海盗的长期战役需要进行得更有效率。下一步需要采取更灵活的办法来解决打击海盗行动中的行动问题和救助问题，通过在航运国和地区国之间建立地区性法律协议解决被捕海盗的后期审判问题，包括及时协商如何处置疑犯，在什么地方进行暂时羁押以及决定疑犯的审判地。目前已经有这方面的成功模式。
成功模式
在美国，政府各部门通常按照统一的威胁响应机制处理国家海事问题。该机制可以快速、实时地在国务院、国防部、海岸警卫队和其他部门之间进行通讯。针对简报中实效性要求高的海事外交问题，每个部门要求持续运作一个战术监控中心，及时做出涉及本部门事务的决策建议。在美国政府内部，海事行动威胁响应程序主要用于迅速汇集各个部门决策建议，形成行动方案。该机制管辖的海上威胁包括打击海上毒品交易、拦截海上非法移民以及处理在西印度洋地区捕获的海盗疑犯。当出现防扩散安全问题，比如情报部门获悉一艘可疑船只驶入美国海港，那么海事行动威胁响应机制就会立即启动。根据该机制的响应规程，白宫、五角大楼、国务院以及其他部门的官员通过电视电话会议共同分析情报，制订行动计划。每个相关部门或机构都有机会阐述自己部门的看法观点，并提出自己的建议方案。通常一个行动方案需要多个部门共同完成，国务院负责外交问题，国防部负责具体行动的实施，司法部门负责相关调查和起诉。通过该响应机制，国家安全委员会能够在任何时候做出兼顾各方意见的行动决定，无论是在白天还是晚上。
在国际上，各国可以合作建立全球性的海事行动威胁响应机制以解决被捕海盗疑犯的处置问题。类似于美国的响应机制，全球海事行动威胁响应机制要求在航运国和地区国家的警察、海岸警卫队、海军、外交部和司法部等部门之间保持24小时通讯畅通，以方便在危机处理中迅速获得相关国家的行动授权。该响应机制有效克服了过去联合打击海盗行动中存在的最大顽疾：行动迟钝，通讯不畅。
目前还存在另一种已取得成效的国际合作形式。在过去10多年里，美国政府已经和加勒比海国家、南美国家达成多种海上缉毒合作协定，这些协定多达30种，重点是加强法律、司法管辖权等问题上的合作沟通，以及及时应对海上出现的贩毒活动。
《防扩散安全倡议》是另一个成功的国际合作项目，它不断持续推动各成员国间的行动能力和法律框架的建设。2003年，美国总统布什在波兰克拉科夫首次提出旨在防止大规模杀伤性武器扩散的合作倡议。这种非正式倡议提供了另一种在多边出口控制机制之外的新的防止武器扩散的合作方式。在此倡议下，成员国承诺互通信息，并按照相关禁止原则阻止大规模杀伤性武器的转让和运输。成员国同意重新评估并改进相关国家法律，建立国际性的法律合作机制以方便履行成员国的义务。《防扩散安全倡议》最初只有11个核心成员国，现在已经有超过90个国家加入了该倡议并同意“拦截原则声明”。其中包括最大的船舶注册国，比如巴拿马、利比里亚和马耳他。9个船旗国与美国签署了船舶登临协议，促进了各国实时协作的能力，可以对悬挂协议国国旗的被劫船做出快速有效的行动决定，比如拦截、转移和登临。
尽管许多反毒品走私协定、防扩散安全协定都是双边性质的，而国际海事组织目前正在各国间积极斡旋以达成多边协议，方便成员国间的合作。1985年，4名全副武装的巴解组织成员劫持了意大利游船Achille Lauro号，杀害了一名美国残疾游客并把他的轮椅推到了海里。当时由于各国都缺乏针对劫持船只的刑事法规和司法管辖权，因此大大阻碍了各国间的合作行动。为此，国际海事组织牵头召集成员国着手起草一份海上刑事法律公约。三年后，《制止危及海上航行安全非法行为公约》获得通过，并于1992年签署生效。该公约要求成员国把危害海上安全航行的行为定为犯罪。
2005年国际海事组织在伦敦总部召开成员国外交会议，通过了关于建立防止大规模杀伤性武器扩散和打击其运输体系如船只和大陆架固定平台（海上油气平台）的法律框架的议定书。该议定书意义重大，首次把海上运输恐怖分子和大规模杀伤性武装行为纳入犯罪范畴，但目前还未签署生效。在该议定书形成后的三年多时间里，只有科摩罗、库克群岛，爱沙尼亚、斐济、西班牙、瑞士、马绍尔群岛和瓦努阿图批准了该议定书，其他许多国家也正考虑批准该议定书。例如美国，参院已经批准通过了该议定书。但该议定书完全生效还要等美国加入。同样，一些国家在签署这项议定书之前正加紧制定和修改本国的反扩散安全法。一旦12个核心成员国批准了该议定书并生效，其作用将超过《防扩散安全倡议》。这是有史以来第一次可能出现一个明确的多边机制允许对可疑船只登临检查，并有书面授权对嫌疑人起诉和引渡。奥巴马总统有机会让美国成为执行该公约的先行者，倡导成立超越国家而独立执行巡逻任务的合作机制，进一步制度化集体表决的决策机制，有效解决关于拦截和起诉海上恐怖分子和海盗的决策问题。
各国需在袭击事件发生之前准备好相关法律协定，获得承诺授权。当危机出现时，各国就可以迅速做出决策，处理相关的管理、起诉和法律要求等问题。公约还需要明确相关地区负责救助的医疗机构，一旦危机出现时受伤的人员能够得到迅速及时的救助，无论是船员还是海盗。
国际海事组织推动的打击海盗计划还包括一系列地区性研讨会，与会者多数来自受海盗侵袭的地区，比如印尼、新加坡、厄瓜多尔和加纳。国际海事组织还分别于2005年4月在也门萨纳城，2006年在阿曼召开地区性会议，主要是亚丁湾、红海海域各国参加。国际海事组织的这些努力目的只有一个：探寻建立一个专门打击海盗的地区性国际公约的可能性。在坦桑尼亚，国际海事组织发起东非国家多边会谈，以期最终完成关于船舶登临和海盗处置等问题的国际性公约的起草工作。欧洲、亚洲和北美的主要海上贸易大国应积极支持这些努力，把该地区的法律能力建设作为最优先任务。如果东非地区国家建立起有效的法律体系，包括足够的律师、法庭和关押地点，它们就更愿意、更有能力在自己领海维护法律秩序。
区域合作
有效展开区域合作，把发达国家和正在发展的国家联合起来，这是打击国际海盗的一个简单而行之有效的方法。比如马六甲海峡、新加坡海峡地区各国合作打击海盗就取得了显著成效，大大降低了该地区的海上犯罪率。一个范围更广的合作倡议将会有效解决整个亚洲地区的海盗问题。在日本的倡导下，16个国家于2004年签署了打击海盗和武装劫持的地区协议——这是第一个针对海盗的专项国际协议。该协议于2006年签署生效，在新加坡建立了信息共享中心，成员国之间可以互通情报。为复制这个成功的合作模式，国际海事组织在坦桑尼亚和吉布提召开会议，邀请非洲之角地区国家共同起草一个地区性打击西印度海洋海盗的合作协议。
在非洲的另一边，国际海事组织正积极帮助中非、西非25国海事组织更有效地开展合作，维护海上安全。该组织自1975年建成以来就充当着成员国之间的交流平台，在海事领域取得的成果非常有限，比如仅有的港口管理协议。2008年7月，该组织建立了中部和西部非洲分区警卫队网络。这个详细全面的合作协定加强了各国间的合作，建立了制度化的合作框架，范围涉及打击海上海盗和武装劫持，打击海上恐怖主义，制止非法的、不受支持的、不合规范的捕鱼行为，打击毒品交易，打击原油偷窃和走私，维护输油管道安全以及海上事故响应机制。该协议还为海事机构提供行动指南，包括海岸监视、保持在专署经济区的威慑力、国际协议的执行，尤其是联合国海洋法公约。海军是各国合作的中坚力量，加大海军合作维护海上安全是各国的首要任务。印度海军是全球规模最大、实力最强的海军之一，目前许多遭受海盗袭击的船只都悬挂着印度国旗，或者隶属印度企业。2006年印度—美国海上安全合作框架的首要实质性任务就是打击西印度洋海域的海盗。
但华盛顿方面还可以做得更多。奥巴马总统可以倡导建立一个全球性海上行动威胁响应机制，在航运国、地区国和主要海洋大国之间承当通信网络的作用。当发生海盗袭击时，在此机制下各国可以更迅速地进行协商，做出决定，比如拦截被劫持船只、抓捕海盗、营救人质等；以及更需要协商解决的问题，比如受害者、目击者的处置和救助问题；海盗的羁押和起诉问题。被劫持船只的船旗国、附近沿岸国、地区海上力量、船只目的地所在国和船员的所属国都可以通过电视电话会议共同参与讨论制定行动方案。
仍然棘手的问题
摆在面前的是海洋问题，即使拥有最强大海空力量的联合部队也不能有效遏止索马里海域猖獗的海盗活动，因为不能完成对海盗的后期羁押、起诉等任务。由于司法管辖权不明晰，船只和国家之间现实存在物理隔离，海盗得以在全球化的今天如此猖獗兴盛。混乱、腐败、无序的索马里也是附近海域海盗泛滥的主要原因。由于缺乏坚实的政府和强有力的武装部队，甚至一些海盗团伙都比这个国家更强大、更富有。地区国家在这场联合打击海盗行动中发挥的作用也非常有限。由于法律制度和司法体系发展不足，它们严重缺乏相关法律资源，包括律师、法官和关押机构，甚至连一些基本的办公设备也没有，比如通信系统、计算机和打印机等。
在这些问题上，国际法比一两艘军舰更重要，它是维护海上安全的最有力工具。真正的国际合作是在相关国家间建立起合作机制，各国协商及时迅速，法律界定和司法管辖明晰，打击海盗行动才更有效。要实现长期有效的海洋安全必须使各国的合作更有效率。只有更强有力的合作和完善的法律制度才能永保非洲之角海域的安宁。用英国前首相托尼·布莱尔的话说：“我们最终的武器不是枪炮，而是我们的信念。”历史告诉人们，索马里海域的海盗活动终将平息，但这需要人们有适应能力、合作能力、创新能力和领导能力。
选自《世界政策杂志》2008/2009年冬季号