德国的财政体制和预算管理，本文主要内容关键词为：德国论文,预算管理论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“两德”统一后，德国成为仅次于美国和日本的第三大经济强国。在德国的经济发展过程中，规范、合理的财政体制和预算管理发挥了比较重要的作用，对我国的财政体制改革及预算管理工作具有一定的借鉴意义。
一、德国的财政体制
德国是一个实行社会市场经济体制的联邦制国家。德国的《基本法》将政府分为联邦和州两级。州以下还有被称为“地方政府”的市、县、乡镇政府。地方政府虽然是州政府的组成部分，但也享有管理自己事务的独立自主权。所以，德国的联邦制，在管理层次上通常称为联邦、州和地方政府三级管理。与政府管理体制相适应，德国的财政体制也分为联邦、州和地方三级。
（一）德国三级政府事权的划分及费用分摊
事权划分是确立政府财政公共支出范围——财权划分的基础。德国在划分事权时，遵循低成本、高效率、有利于促进社会经济发展的原则。对某项社会经济事务来说，由哪一级政府来完成效率最高、成本最低，就划归哪一级政府负责。这里需要说明的是，德国的立法权集中在联邦一级，所以，所谓事权划分，一般仅指三级政府管理权限的划分，州和地方政府虽有比较大的自主权，也只能在联邦法律允许的范围内行使属于自己的权力。这是德国与其他许多联邦制国家的一个很大的不同之处。
德国《基本法》对三级政府所承担的任务作了明确的规定：
联邦政府承担的主要任务：（1）联邦一级行政、 财政管理（包括海关）；（2）外交事务和国际关系；（3）国防和国家安全；（4 ）全国性的铁路、邮电、公路、水上航道和航运、航空；（5）社会保障；（6）制定重大科研计划；（7）进行跨区域的经济开发，等等。
州政府承担的主要任务：（1）州一级行政、财政管理；（2）社会文化和教育事业（文化娱乐场所、学校建设等）；（3 ）卫生事业（医疗及康复保健设施建设等）；（4 ）体育事业（公共运动场所建设等）；（5）法律事务和司法管理（维护社会治安和公民安全等）；（6）环境保护，等等。
地方政府承担的主要任务：（1）地方一级行政、财政管理；（2）地方公路建设和公共交通事务；（3）城镇水电和能源供应；（4）科学文化和教育事业（成人教育、中小学校、博物馆和影剧院等）；（5 ）住宅建设和城市发展规划；（6）地方公共秩序维护；（7）医疗保障，等等。
依据各级政府的事权确定相应的财权。德国实行了“分担分配原则”，即联邦和州执行各自的行政任务时，费用开支由联邦和州各自承担；州执行联邦委托的任务（如建设和维护州际高速公路等）时，费用由联邦承担；州执行某些会增加预算开支的联邦法律（如住房补贴法、社会救济法等）时，费用全部或者部分由联邦承担。近年来，联邦、州和地方三级政府财政支出约占财政总支出的比重分别是40%、35%和25%左右。
（二）德国各级政府间的财政补助
为了保证区域间社会经济协调、均衡发展，德国采取了有关措施，其中各级政府间的财政补助就是一种主要手段。政府间的财政补助有两种形式：一是纵向补助，即联邦政府对州和地方政府的重大投资项目提供财政援助。二是横向补助，即财力富的州向财力穷的州的补助。这种补助主要是联邦政府通过制定不同的共享税分配比例来实现的。具体方法是：联邦财政以各州人均固定税收为依据（州人均固定税收＝州总税收／州总人口），以全国人均固定税收为基准（全国人均税收＝全国总税收／全国总人口），人均固定税收越低的州，共享分配比例越高；人均固定税收越高的州，共享税分配比例越低。共享税分配以后，穷州和富州的人均固定税收都接近全国人均固定税收基准线。在此基础上，联邦政府还要对横向补助后的低收入州再进行补助，以保证国民生活水平的基本均等。
（三）德国税收立法权和税收分配
德国对税收立法实行集权制，即由联邦政府统一制定税收法律，州和地方只能执行统一的税收法律。
各项税收按照税收体制可以分为四大类：
1.联邦税：包括矿物油税、烟草税、酒税、关税、保险税、资本流转税、交易营业税、汇兑税、公路税等18种，约占全部税收的17%。
2.州税：包括车辆税、财产税、遗产税、啤酒税等10种，约占全部税收的5%。
3.地方税：包括企业税、土地税、娱乐税、地方消费税等7种， 约占全部税收的0.5%。
4.共享税：包括工资税、估定所得税、公司所得税、资本收益税、增值税、进口税、附加营业税等7种，由联邦、 州和地方政府按照规定的比例分配，约占全部税收的77.5%。
二、德国的财政预算
德国的财政预算包括两部分内容，即中期财政计划和年度预算。
（一）中期财政计划
为了加强国家预算对市场经济的宏观调控能力，德国从1967年开始实行多年滚动预算计划体制，联邦和州政府在制定每年的预算草案的同时，还要编制中期财政计划——五年财政计划。这个计划是由财政部门与各主管部门通过密切合作、相互协商制定下来的。计划期第一年的收支数是经议院批准的年度预算，第二年的收支数是政府准备提交议院讨论批准的下一年度预算草案，计划期的后三年收支数是在前两年预算数和社会经济未来发展态势的基础上预测出来的。这种五年财政计划虽然是分年度编制的，但并不是固定不变的，而是一种滚动式的计划，即要根据社会经济及政治形势的发展变化，对有关年度的计划进行必要的调整、修订，使其既与客观情况相适应，又能体现政府对社会经济发展的宏观调控意图。五年财政计划经政府批准后，便提交给议院，但这并不是上报议院审议批准，而仅仅是为了使议院了解有关社会经济发展信息。
中期财政计划日益受到有关各界的广泛重视。德国经济学家认为，传统的年度预算不能满足有序财政管理和良性宏观经济运行的要求。在市场经济条件下，政府不能只注重短期经济分析，而要更加注重长期经济预测与分析，并通过政府的有效干预，弥补市场的缺陷，实现社会经济长期稳定均衡发展。
（二）年度预算
由于中期财政计划内的各年度收支计划数是在年度预算基础上逐年向前滚动的，同时，计划期内年度收支计划数要先后作为年度预算预以确定，因此，年度预算是中期财政计划的重要基础。
1.德国在编制年度预算时，坚持以下原则：
（1）完整性原则。所有预期的收入与支出都要在预算中完整、 全面地反映出来。
（2）统一性原则。所有预算收入与支出， 都应在一个预算中统一地表现出来，绝不能在此之外搞“第二预算”。
（3）公开性原则。 预算草案的编制过程及经议院批准后的预算要向社会公开和公布。
（4）整体抵偿性原则。 所有的收入都要作为用于所有支出的抵偿资金来使用，即收入要作为一个整体来统一安排支出。一般不允许针对特定用途而形成特定目的的收入，特别是不准出于各种政府和行政方面的控制需要而指定收入的特定用途。
（5）特定性原则。在数量上， 预算收支数的执行要严格按照批准的预算执行，不得随意增减。在质量上，预算资金要严格按照规定的用途使用，不得随意改变资金用途。在时间上，预算资金只能在规定的预算周期内使用，不能超越预算周期。
（6）平衡性原则。预算收入总数与预算支出总数必须相等， 预算支出不能超过包括财政借款净额在内的预算收入。
（7）节俭性和经济性原则。 在保证完成事先规定的工作任务的前提下，尽可能减少预算开支，力求使较少的资金投入产生较多的效益。
（8）准确性原则。 年初制定的预算数与年终决算数要基本保持一致，偏差越小越好。
2.预算的编制过程
德国的收入预算是由联邦或州的税收评估小组编制的。税收评估小组的成员由财政部、经济部、联邦银行、国家统计局的经济专家和各州的经济管理人员组成。其主要任务是：预测经济发展趋势，纠正政府对税收过高或过低的评价，向政府提出年度税收评估报告，以供政府安排年度预算。支出预算从准备工作开始到议院审议批准，一般要经过12到15个月时间，比如，编制1999年的预算，要从1997年10月或者11月份开始。
联邦政府预算编制的具体过程是：
（1）每年11月份， 以联邦财政部长的名义向联邦各政府部门发出编制预算草案的通知，各部门于次年2 月底前将本部门关于预算编制的意见报送财政部。
（2）财政部收到各部门预算编制意见后，进行整理汇总和分析。由于各部门申请的预算经费往往要大于财政部能拨付的预算经费，因此，在这个过程中，财政部要与各部门进行不同层次的艰苦谈判。在取得一致意见的基础上，财政部编制出预算草案报联邦政府讨论审议。
（3）联邦政府在6月份召开内阁会议，讨论审议财政部提出的预算草案。在内阁会议上，财政部长拥有一票否决权，即使是联邦总理或者其他内阁成员提出的意见财政部长也可以否决。
（4）联邦政府讨论通过后的预算草案要于9月份提交联邦议院审议批准。联邦议院通常要进行三次讨论，并于12月份批准预算，以便预算能够在下一年度开始时生效。
3.预算的执行
年度预算一经议院批准即具有法律效力，各部门、各单位必须严格依法执行，任何人无权擅自调整预算或者“批条子”追加预算。如遇特殊情况需要追加预算，则要经过与审批预算相同的程序，耗费相当长的时间。因此，财政部总是尽力避免发生追加预算的情况。如果遇到某种极为特殊的情况需要紧急追加预算，而议院又不能及时审议批准，为了保证工作的进行，《财政预算法》规定，财政部长有权批准追加1000万马克以内的预算经费。如果发生预算失衡，财政部长可以采取冻结资金、减少开支和增加银行借款等措施。
4.预算管理的特点
（1）实行部门预算管理，即预算的编制以部门为单位， 一个部门的预算包括了该部门在一个预算年度的所有开支，包括人员支出、管理支出、社会保险支出、建筑支出和其他支出，相当于我国预算支出科目中的行政费、事业费和基本建设支出。
（2）预算收支项目设置非常详细，收入项目有1300个， 支出项目有8000个，一个部门的预算往往是一本长达几百页的厚书。
（3）预算数与决算数基本一致，偏差很小， 所有收支都在财政预算中予以反映。
（4）部门年终经费结余必须上缴财政，不准结转下年度使用。
（5）所有收入作为一个整体来统一安排支出， 没有像我国的“教育附加”、“排污费”、“城镇建设费”等特定目的的收入项目。
三、几点启示
1.合理界定各级政府间的事权与财权。德国各级政府间的事权与财权划分十分具体、明确，也比较合理。比如，《财政预算法》规定，高等院校的建筑费用由联邦和州各承担50%，其他经费全部由州财政负担；中小学经费，州财政负担教师工资开支，其他由地方财政负担，等等。各级政府的责任、义务、权力都通过法律的形式予以确定，并依法进行运转，避免了大量的不必要的矛盾。我国各级政府的事权与财权需进一步完善、明确，并尽可能具体化、法制化，以使各级政府更好地发挥各自的职能作用。
2.重视发挥中长期财政计划的作用。中长期财政计划是市场经济条件下政府发挥宏观调控职能，维护社会经济稳定发展的重要手段。德国的中长期财政计划和政府各职能部门的事业计划是紧密相联的，体现了政府中长期社会经济发展规划。我国虽然也制定有财政中长期计划，但这种计划并不是那种与年度预算和各项事业规划紧密相连的滚动式计划；政府在制定社会经济发展中长期规划时，对中长期财政计划没有给予足够的重视，很多规划目标直接采用了部门的中长期事业发展计划，而有些部门的中长期事业发展计划是按照扩张事业规模的意愿制定的，缺乏相应的财力保障，难以实现。以科教事业为例，河南省政府制定的《教育发展纲要》和《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》明确规定：到本世纪末，我省财政性教育经费占国民生产总值的比重要达到4 %；科技研究与开发经费占国民生产总值的比重要达到1.4%～1.6%，而“八五”时期，我省财政总支出占国民生产总值的比重分别是：1990年为10.7%，1991年为9.4%，1992年为9.1%，1993年为8.9%，1994 年为7.7%，1995年为6.3%，按此趋势发展下去，政府规划的教育、科学两项事业发展目标绝难实现。因此，在今后的财政管理工作中，应建立与各部门中长期事业发展计划紧密结合的滚动式中长期财政计划，更好地为政府制定中长期社会经济发展规划提供财力信息和决策依据。
3.改革预算管理，增强预算约束。德国财政部门的工作，主要是研究编制中长期财政计划和年度预算，预算编制比较科学合理，预算一经议院批准即有法律效力，约束力很强。而我国的预算缺乏应有的严肃性，年度预算执行过程中，随意追加预算的现象比较普遍，年初编制的预算比上年增长10%，年终执行结果可能会增长30%。这是很不正常的。今后，调整支出结构，合理分配资金，提高资金效益，关键应从强化预算管理，增强预算约束力上下功夫。
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