防治土地荒漠化的资源法律问题及其对策——以甘肃省石羊河流域为例，本文主要内容关键词为：甘肃省论文,石羊论文,为例论文,法律问题论文,河流论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
石羊河流域是一个位于甘肃省河西走廊东部的内陆河流域，气候干旱。流域南与祁连 山和青藏高原相接，东与黄土高原相连，东北是腾格里沙漠，西北与巴丹吉林沙漠相接 。在过去的几十年里，由于流域内人口增长、过度开垦农田、草场超载放牧和破坏植被 等不合理利用资源的活动，形成流域内土地严重荒漠化。荒漠草场面积占流域面积的比 重，从20世纪60年代的65%减少到目前的30%。(注：数据由金昌市林业局于2002年5月提 供。)石羊河流域已经成为我国北方地区沙尘暴的沙源地之一。石羊河流域的荒漠化问 题已引起了有关国家领导人的高度重视，指示决不能让石羊河成为“第二个罗布泊”。 (注：2001年温家宝同志批示。)那么，我国北方干旱地区的荒漠化趋势与我国资源管理 、资源法律实施有什么矛盾和不协调、应当如何改进?笔者对这一问题作了实地调查(注 ：作者感谢亚洲开发银行资助其在2002年5月开展的石羊河流域调研。)并进行了思考。
一、防治土地荒漠化的资源法律实施
土地荒漠化是土地退化的一种形态。土地荒漠化是指包括气候变化和人类活动在内的 多种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱区的土地退化。土地退化是指由于土地使用 的综合过程，生物或经济生产力的下降或损失，雨养农业耕地、灌溉农业耕地的多样性 或草场、森林、林地的丧失。可以说，我国与水蚀相关联的土地退化主要是水土流失， 多发生在我国东部、南部和西南部地区；与风蚀相关联的土地退化主要是土地荒漠化或 土地沙漠化，多发生在我国北部、西北部地区。石羊河流域是典型的风蚀性土地退化。 在石羊河流域推行的我国防治土地荒漠化的资源法律，除了专门的《防沙治沙法》，还 有土地法、水法、森林法和农业法，其中土地法和水法的实施对干旱和半干旱地区的土 地荒漠化防治起着决定性作用。以下考察一下甘肃省石羊河流域资源法律实施的现状及 其在防治荒漠化方面的影响。
(一)土地法实施与荒漠化
土地法的实施，主要是《土地管理法》的实施，还有《草原法》和《森林法》等资源 法中关于草地和林地的管理和使用的法律规范的实施。
《土地管理法》中最核心的一项制度是“耕地占补平衡”，要求占用多少耕地就应当 补充多少耕地。这项制度在干旱与半干旱地区的实施，对土地荒漠化有着直接的影响。 从调查来看，耕地占用的“占补平衡”通常从规划为“可利用(但未利用的)农用地”( 通常是国有土地)中补偿，而此类“可利用农用地”在作为补偿地之前基本属于荒草地 或荒地状态，它们基本属于生态脆弱地区，作为对“占”地的“补”地，只要出现水分 不足或土地不肥等情况，土地很容易导致撂荒，一旦撂荒就会出现沙化。
农村土地承包责任制度是土地法的重要制度。从调查看，农村土地承包30年，基本上 政府与农户都签订了土地承包合同。但是农村土地承包后，土地保护意识和权利义务没 有明确，承包土地(多数是耕地)沙化严重。在土地普查和登记中，还存在由于计量不同 引起的习惯亩大于标准亩的现象，因此有些土地没有实际在册。农村土地利用尤其是种 植业普遍存在粗放经营、低效率的状况。土地利用过程的动态监督中，只有对耕地的保 有量进行考评，没有实施对耕地的生产力质量进行监测和考评。
从草场利用情况看，草场过牧、超载和退化的问题非常严重，是土地荒漠化的根本原 因之一。牧草地的界定本身就存在争议，有些地区执行土地管理局的标准，即将郁闭度 40%以上的草地规划为牧草地。比如金昌市，将其西部草原郁闭度40%以下的草地划归为 荒草地或未利用地。目前金昌市草场的理论载畜量是22万头羊单位，但实际放牧着46万 头羊单位。(注：一头牛等于5只羊单位。)按照郁闭度的不同，该市草场利用超载状况 如表1所示。
表1：金昌市草场利用超载状况
类型
面积
郁闭度 超载情况
荒漠草场
538万亩15%以下 30%
山地草场
212万亩40—70% 120%
荒漠化草场 91万亩 15—40% 30—50%
山地草甸草场
89万亩 80—100%60—80%
其他
109万亩
(数据来源：由金昌市林业局于2002年5月提供。)
草场超载利用的直接结果是草场退化和沙化。草场退化和沙化的评价标准主要是产草 量、草覆盖度、有毒有害草在草群中的比例和草种多样性等。目前进行草场质量评价的 标准主要是以20世纪80年代草分布状态为参照而进行的。2001年金昌市草场状况比20世 纪80年代产草量下降了20—40%。(注：产草量下降20%、20—40%和40%以上的分别界定 为草场轻度退化、中度退化和重度退化。)
草场破坏和不合理的草场利用方式也是草场退化和沙化的主导因素。我国北方草场以 自然放牧为主，圈养几乎很少。调查表明，超载、过牧的草场没有实行禁牧措施，2000 年开始实行草场轮牧，即休牧2至3个月。《草原法》规定的“草畜平衡制度”要求以草 定畜，几乎没有实施。草原人为破坏严重，主要破坏行为有挖发菜、甘草和麻黄(甘草 和麻黄10年前已经挖完了)、灌木樵采和不合理的开荒和撂荒。
从对石羊河流域的调研看，草场和畜头承包到户工作没有完全落实。甘肃省是在1996 年实施草畜承包制度的，与典型草原区(例如内蒙古自治区)比起来晚了十年。到了1999 年，覆盖9个牧县的占总草场46.8%的草畜承包到户。(注：张润君、李兴江、李玉宏： 《正式制度安排与甘肃民族地区畜牧业经济增长》，载《开发研究》1999年第4期。)在 典型牧区和牧乡如天祝县石门乡落实了草畜承包到户，在半牧半农的民勤县花儿园乡则 按照牧民的放牧惯例形成了草场“专用到户”的习惯。但是除了承包到户或“专用到户 ”的草场形成了固定的、专有的权属利益人外，其他部分的草场基本处于共有的状态。 而且这类共有可以是村与村(大量国有荒草地都是共有)、乡与乡(民勤县牧区和农区共 享牧区的牧场)甚至县与县共有(天祝县境内的牧场有邻县过来的牲畜)。这种没有指定 专门主体管理区域草场的共有状况，形成农区向牧区挤压，绿洲边缘牲畜承载量过大， 荒漠化速度加剧。
对草原利用的行政管理也非常薄弱，通常在农牧局下设草原站和草原监理所；由草原 站负责具体抽象行政行为、草原监理所负责具体行政行为。在草质郁闭度低的草场，通 常是行政管理鞭长莫及的区域；而大部分国有荒草地，基本处于行政空白地带，农民滥 垦、撂荒的草原破坏行为经常发生、得不到有效管理。对草场破坏的行为主要进行罚款 ，个人罚款200元/次，单位1万元/次。对于开荒和撂荒行为处以罚款(不论数额多少)， 不是解决问题的根本，根本是要恢复原状。草原被破坏后要恢复原状几乎是不可能的， 首先农民负担不起相关成本，其次干旱地区的荒地一经开荒客观上就很难在短期内恢复 原状。行政部门责令恢复原状从来没有执行过。
(二)水法实施与荒漠化
在干旱地区，水资源匮乏是经济和社会发展的最大限制因素。石羊河流域用水的第一 大特征是设定用水优先权。由于工业部门是当地政府财政收入的主要来源，工业用水优 先于农业用水成为不争的现实。而农业部门中，便于灌溉的地区或具有良好的土壤和气 候条件的宜耕地或地区较容易得到配水，政府通常在这些地区投资建设水利设施来保证 灌溉。这其实形成了中游地区的用水优先于上游和下游地区的事实。为了优先保证工业 用水，农业和林业用水经常处于紧张状态。在金昌市，地表水首先保证工业用水，农民 一年只有一次可以利用地表水资源，其他都依靠利用地下水；所有的草场完全依靠自然 降雨；林业和生态用水无法得到保证。农业用水虽然没有得到优先保证，但是农业耗水 量已占用了水资源利用总量的70—90%。在民勤县，1998年的农业耗水量占水资源利用 总量的96.36%。(注：1998年，在工业、生活和生态保护方面水资源的消耗量分别占其 总量的0.64%，2.01%和0.99%。参见李宗礼：《民勤绿洲水资源承载能力的初步研究》 ，载《中国西北沙漠区持续农业与沙漠综合治理国际学术研讨会论文集》，兰州大学出 版社1998年版，第192页。)
地表水和地下水没有联合管理，形成地下水免费、地表水收费的现状。农民更倾向于 取用地下水进行农业灌溉。按照水法，取用地下水要实施许可证制度。金昌市对地下水 机井的管理是，核定井数和井密度(10米之内只能改造旧井不能打新井)，实行许可证制 度。民勤县在1998年绝对禁止开荒打井，已经打好的井实行取水许可证。但是许可证下 关于取用地下水数量的许可配额，水利部门、村委会或村民在实行中都没有实际加以计 量和约束。在机井打好以后，唯一能够管束村民节约地下水的因素是提取地下水所需的 电费成本。以下是农民农业用水及其费用的情况。金昌市双湾乡下小沟村的小麦种植， 冬墒浇水是地表水一年一次(送水处为350方/亩，到地处为180方/亩)，其他5、6次浇水 都是机井水，总共至少要300方/亩。金昌市红沙梁乡花寨村情况类似，冬墒一次浇水20 0方/亩，其他机井浇水5、6次总共至少要300方/亩。农民利用地下水灌溉和其它农用的 成本，除了承担一口井的行政费用(水资源费一年400元，一次性水土保持费600元)，还 要承担打井的成本和取水过程的电价，就地下水的实际资源费用而言是无偿使用的。当 地人们所说的“水价”其实是取地下水过程的取水成本。因此，1亩小麦的年总水价(地 表水水价 + 地下水取水价)，在金昌市双湾乡下小沟村约是52元(地表水2元，地下水浇 水5次且每次电价10元共50元)，在金昌市红沙梁乡花寨村则约是100元(地表水和地下水 各约50元)。(注：数据为2002年5月由金昌市林业局提供。)
在农民取用地下水时，农民与地方政府在地下水的保护上经常发生争执。根据水法， 政府通常在特定的地区(通常地下水比较丰富)划定出“地下水保护区”，保护地下地质 结构的稳定。而这项措施客观上限制了农民开采农业灌溉用地下水的便利。
调查还发现，在水法实施过程中，人们强调了硬性措施如配水项目或水库项目的重要 性，相信水利工程项目是解决水资源短缺问题的根本途径。在过去20多年的建设中，石 羊河流域逐渐变成一个人工调控的流域，这种自然流域人工控制化的过程已经产生了许 多负面的环境影响：民勤县的地下水在迅速减少；石羊河流域面积在不断缩小；古老的 河床在消失，并成为新的沙尘暴的沙源；缺乏地下水补给的牧场正在不断荒漠化。在水 法实施中，软性措施如人力资源的能力建设(人们的水资源利用价值意识)、市场激励和 价格体制以及量化控制水资源利用等软性管理手段和制度却被普遍忽视。
(三)资源管理机构协调的实施状况
防治荒漠化是系统工程，要求自然资源实行综合管理，土地、森林、农业和水各部门 的管理能够有机协调。实际中，各部门独立管理、独立行政，分工明显，但协调和合作 严重不足。而水资源的管理，由于涉及流域内不同区域行政主体(市和县)的利益，协调 和统一尤其紧迫。石羊河流域已经设置了流域管理的统一机构。
石羊河是一条内陆河，几乎整条河流都在甘肃省内。为了使整个流域的水资源管理一 体化，甘肃省政府在2001年批准建立石羊河流域管理局。这是一个县级的行政设置，由 武威地区水利部门领导。甘肃省人事委员会2002年第8号令中规定其职责包括：代表省 水资源厅执行水法和石羊河流域的管理职责；负责整个流域的治理，起草和修订整个流 域的水资源分配计划；承担整个流域的水资源综合治理，对水资源的年度供应和分配作 出决定和计划并执行这些计划；组织整个流域的重大的水利保护工程，包括建筑和施工 ；调节城市、县和辖区之间的水纠纷。不过，该机构的具体工作尚未实质开展。
二、防治荒漠化的资源法律问题
石羊河流域土地荒漠化的现状与资源立法及其执法不力有着直接的因果关系。我国资 源法律中下列法律影响着防治荒漠化的行动和效果：
(一)《防沙治沙法》的立法贡献和法律实施局限
《防沙治沙法》是我国防治荒漠化的专门法律，也是世界上第一部专门防治荒漠化的 国内法律。它于2001年颁布、2002年1月1日生效，由于生效的时间不长，执行的效果还 不明显。但是《防沙治沙法》在防治荒漠化立法上的贡献还是显而易见的，它填补了国 家立法的空白，把控制荒漠化的技术和管理经验上升为法律原则和制度；它首先把农村 土地使用权流转起来(虽然仅限于所要治理的沙化土地)；它在较大范围实现了跨部门资 源立法的融合。
《防沙治沙法》提出的防治荒漠化的一般法律原则概括起来有：统一规划、因地制宜 、分步实施，区域防治和重点防治相结合；预防为主，防治结合，综合治理；植被的保 护与恢复同自然资源的合理利用相结合；遵循生态规律，依靠科技进步；生态环境的改 善与农牧民的脱贫致富相结合；国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会参与 相结合；保护参与防治荒漠化活动的主体的合法权益等。其中“统一规划”既是法律原 则，也是一项重要的法律制度。国务院要编制全国防沙治沙规划，省、直辖市、市和县 级以上人民政府要按照上一级规划的要求编制本地区防沙治沙规划；同时还要制定相应 实施方案，纳入各级人民政府经济社会发展五年规划和年度计划；防沙治沙规划和方案 必须服从土地利用的总体规划。
《防沙治沙法》规定的防治荒漠化措施可以分为两大类，一类是由主管部门组织和实 施的专门措施，另一类是与其他部门联合实施的跨部门措施。专门措施包括：监测，统 计分析土地沙漠化，报告干旱和沙尘暴情况；建立防沙和防风林带或多年生的灌木植被 网；建立沙化土地的保护区；对沙化土地的治理。跨部门措施，要求其实施与相关的自 然资源管理部门合作和协调。这些措施主要有：(1)关于植被保护的规定，要求在县级 建立植被管护体系，在村、镇设立专门的植被保护机构，对农田和牧场的植被进行检测 和管理。(2)与草原法相关的措施，重申草畜平衡制度，重申农牧业主管部门在保持牲 畜多样性、改善蓄养设备和草场可持续利用、执行草场承载能力标准等方面的职责。(3 )与水法有关的措施，规定在沙化区域的水资源分配和管理应该建立在流域统一管理的 基础上，水资源的利用计划应该考虑沙化区域植被保护的用水需求；减少因地表水或上 游水过度利用而引起的土地沙化；大力发展节水农业和其他的节水工业。(4)与农业法 有关的措施，规定在沙漠边缘、林地和草原禁止土地开垦，土地开垦对生态有消极影响 的地区应该退耕还林。《防沙治沙法》的跨部门措施体现了防治荒漠化的资源管理一体 化的思想，是跨部门资源立法、融合立法的进步。
《防沙治沙法》的一个立法重点表现在对沙化土地的恢复和治理。依据该法，沙化土 地治理项目被分为公益项目和私益项目。通过分析看出，公益治理项目将集中在国有的 沙化土地，或有重要的环境价值、很高保护价值的沙化土地；公益治理项目的资金通常 来自政府税收或者单位、组织、个人的出资。从对私益治理项目的法律规定中可以判断 ，其更深刻的意义是允许农村集体所有的沙化土地(注：2001年国务院在全国确定了6个 属于国有土地的沙化土地治理区域，2002年确定了8个治理区域。2001年有76个企业、2 002年有88个企业参加沙化土地治理投标。参与治理的企业将取得该沙化土地的30至50 年的国有土地使用权。)随着治理项目而发生产权流转。如果治理者本身是沙化土地的 所有权人或使用权人，治理项目的实施在主体关系上相对简单。但通常土地沙化的治理 者不是沙化土地的使用权人或所有权人，在这种情况下，依据该法，必须首先明确沙化 土地的使用权属，也即治理者和土地使用权人或所有权人之间应当签定转让土地使用权 合同，首先让治理者取得土地使用权，并由政府部门发放土地使用证确认沙化土地使用 权转移有效。在《农村土地承包法》(2002年10月)出台前，《防沙治沙法》是第一个确 认沙化土地的农村土地承包使用权可以进行转包的法律。《防沙治沙法》还规定，从治 理后的沙化土地上获得的收益如植被、林木和饲草由治理者所有，依法受保护。所有沙 化土地治理项目都要遵循特定的行政程序，包括设计治理方案、组织资金投入等。林业 主管部门为治理项目制定评价和验收标准。国家通过推行优惠政策、财政补贴或减免税 费等措施鼓励治理沙化土地的活动。
可是，《防沙治沙法》在法律实施上的局限也是不容忽视的。首先，目前它更像是概 念型专门法律而不是实施型法律，它必须借助具体的技术导则和相关的法律释义才能更 具操作性。比如关于“沙化土地”的法律概念的具体化问题。《防沙治沙法》的控制措 施几乎全部集中在“沙化土地”上，因此如何鉴别沙化土地、界定沙化土地的范围等即 成为非常关键的法律技术问题。理论上讲，“沙化土地”的法律概念，不仅涉及技术内 涵(属于急性土地退化、还是慢性的土地退化、还是永久性土地退化)，而且必须结合经 济可行性因素的考虑(恢复或治理沙化土地的经济成本)(注：按照国外实践，当治理沙 化土地的成本超过一定经济可行性，沙化土地即应当被认为永久性土地退化，这时治理 行为显然就成为违反经济规律的了。目前我国北方有些地区的生态建设是在沙漠地区植 树造林，从技术和经济可行性看都不是真正的治理沙化土地的行为。)，然后才能够赋 予法律定义，真正被用来赋予个人和团体具体的权利义务。其次，《防沙治沙法》专门 性措施的效率和公正平衡问题值得注意。专门性措施的主要实施主体是林业管理部门， 在部门内的实施虽然往往比较有效率，但是单一部门的行政法实施(从制定国家防治荒 漠化行动方案和计划，到划定沙化土地、制定防治技术方案、编制资金方案、验收造林 和防治荒漠化项目等)已经显示出失之公平和公正(行政公平和公正)，因此如何让相关 资源管理部门或综合管理部门(计划发展部门、财政部门和环境保护部门)参与主管部门 内部的防治荒漠化决策过程，已经成为备受关注的问题。最后，《防沙治沙法》跨部门 措施的实施成效问题。跨部门措施本身是很好的制度设计，这些规定很多是对现行的资 源法律(如草原法、水法、农业法等)的立法加强，但它们的具体实施还依赖这些资源管 理部门的部门执法，而部门执法在现行资源立法没有真正修订、重新颁布的情况下，其 实施的成效无疑非常不确定。可以说，《防沙治沙法》跨部门措施的实施将在很大程度 上依赖于资源统一管理和协调机制的建立和运作。
(二)缺乏资源可持续利用承载力的法律标准
无论是国家的资源立法还是地方的资源法规，都缺乏资源可持续利用的承载力的标准 。而自然资源利用，尤其是生物性资源的利用，通过对资源承载力的法律控制达到对资 源可再生能力的保护是防止自然资源超载利用的根本手段。资源可持续利用承载力标准 的地位和作用，就如同污染控制法上的排放标准一样。我国污染控制法虽然存在实施不 严不力的问题，但是至少在法律上已经具备了一套比较完整的污染控制标准体系，能够 规范和调整各个领域的污染行为，并取得了实质性法律控制效果，一定程度上满足了公 众对污染控制的要求。在我国农村地区，尤其在干旱、半干旱的生态系统脆弱的区域， 对土地、水和生物多样性的利用也应当实行资源可持续利用承载力的法律标准，以此限 制自然资源的过度利用。另一方面，保护资源可持续利用的承载力是国家管理自然资源 的一项基本职责。按照我国宪法，自然资源属于国有。国务院和各级地方政府被授予管 理国有自然资源代理人的地位，代表国家行使对自然资源的所有权和管理权。反观我国 目前资源立法，其立法均过分片面地强调实现资源的经济利用价值，忽视了对资源可持 续利用承载力的保护；也因此导致了在各级政府行政目标责任制度的实施中，只是重视 了将自然资源作为经济物资的目标量化和考评，忽视了应当相辅相成存在的对资源再生 能力目标的量化和考评。
(三)防治荒漠化与土地使用管制问题
对于人口众多的我国来说，土地资源具有特殊的价值。我国的土地管理，按照《土地 管理法》，都要服从土地利用总体规划和土地利用年度计划。而土地利用总体规划，往 往先将土地分为两类，即已开发土地和未开发土地。已开发的土地，按照土地所有权又 可以分为两类，第一类是国有土地，包括城市土地、市郊土地和明确属于国有的农、林 和牧业用地；第二类是集体所有的土地，主要是农村集体所有的农、林、牧用地。其中 ，城市和城市郊区的国有土地的权属明确、使用权出让和流转制度明晰、土地使用管制 严格，已经形成了比较完善的管制制度和秩序。农村集体所有的土地，自20世纪80年代 以来已经基本承包给农民和牧民，土地使用管制制度并不完善。未开发的土地，仍然多 数属于国家所有，主要是荒地、难开发利用的土地，如戈壁、沙漠、贫瘠地、岩石等， 土地使用监管也不力。就西部地区而言，荒漠化易发生的地区主要是农村集体所有的农 耕地和牧草地以及以国家所有为主的荒草地。荒漠化与农耕地管制问题，主要是农耕地 大量取用地下水、灌溉效率低下的问题；荒漠化与牧草地管制问题，主要是牲畜超载问 题(没有实施草畜平衡制度)；荒漠化与国有荒草地问题，则是行政管理职能不到位引起 的土地滥用和破坏的问题。
牧草地(或草场)是西部地区荒漠化最快的区域，它的发生与草场承包责任制有很大关 系。1985年以后农村草场实行草畜承包制度。这项制度在保护农牧民的财产利益和激励 农牧民生产热情方面起到了很大作用。但是长期以来，草地作为经济资源被榨取利用了 ，而忽视了对其再生能力的保护。虽然1985年制定的《草原法》已经规定了“草畜平衡 ”制度，但长期以来一直没有实际执行。因此可以说该制度是对草畜承包制度的约束， 失去了“草畜平衡”约束的草畜承包制度，必定导致农牧民一味追求畜头量而过度放牧 ，从而导致草场的加速退化。更有不利的是，在西部地区很多草场，连草畜承包制度也 没有切实落实，更形成了草场的所有权和使用权属于集体或国家所有、牲畜则属于农牧 民所有的状态。不难想见，这种状态事实上形成了草地的“公有物悲剧”的格局，人人 都可以自由利用草场，但人人都不会爱惜和保护草场。在草畜承包不到位的情况下，更 谈不上实施“草畜平衡”制度了。
甘肃省和西部地区有着面积庞大的“未利用地”，多数是以国有为主的荒草地。就荒 草地的自然属性和状态而言，它是沙生植物的栖所并有水土保持的表面结构。但实际上 ，荒草地往往因垦荒、滥挖药材、滥开矿等不合理且不合法的土地利用活动而急剧退化 。研究表明荒草地在不合理土地利用干扰下的荒漠化速度要比其在自然无干扰状态快5 至15倍。(注：秦大河主编：《中国西部环境演变评估综合报告》，科学出版社2001年 版，第24页。)对荒草地的保护不力，主要是国家对它的管理非常薄弱，在这个区域行 政主体出现“空缺”，哪个资源行政部门都没有实际履行监督管理的责任。
(四)防治荒漠化与水资源法律问题
石羊河流域的水资源法律问题主要集中在：没有对河流的下游地区进行补偿；没有以 地下水定价来限制地下水的抽取；没有水资源交易制度；用水分配不力；没有统一对地 表水和地下水的管理；对违反水法的处罚不力。(注：关于石羊河流域水资源管理现状 和评价，参见杜群：Stephen Parkinson,Balancing strategies for water use,
agriculture and sustainable economic development:The case study of Gansu
Province,PRC，教育部人文社会科学重点研究基地2002年环境资源法学高级研讨会论文 ，2002年11月，武汉。)
(五)资源协调管理的法律缺陷
在国家立法中，资源与环境立法存在立法重叠的问题。在防治荒漠化问题上，《防沙 治沙法》和其他单行自然资源法如农业法、森林法、环境保护法、草原法等之间存在着 机构设置、职能定义重叠的问题。每个法都为某一个特定的行政部门设定主管权限，以 便让这些经授权的行政主管部门都能依法制定行政规章和条例以开展具体管理活动。这 导致不同行政主管部门制定的规章和条例在目标、责任和优先领域等方面是重复的，甚 至是冲突的。在这种分部门的行政管理体系中，没有一个协调机制来平衡部门间的决策 和管理。(注：亚洲开发银行技援项目(中国3548)“水土保持国家战略”最终报告。)环 境与资源问题是多元因素复合而成的问题，环境与资源行政和法律体系中没有一个协调 多元行政的机制是一个重大的现实难题。
以水资源管理为例，依据1989年的《环境保护法》，环境保护部门负责对地下水和地 表水水资源质量的监督管理；依据1988年的《水法》，水利部门也有这方面的管理权限 ；而1986年的《土地管理法》(1998年修订)则将深层地下水的管理赋予了土地管理部门 。2002年10月重新颁布的《水法》作出了地表水与地下水、水质与水量将统一管理的立 法努力，但是传统形成的格局一时不易扭转。2001年的《防沙治沙法》包含新的跨部门 管理的条款，如果不建立跨部门协同合作的机制，这些条款将与其他单行资源法相冲突 。过去有一些协调机制，包括由副总理领导的国家水土保持领导小组和国务院领导的国 家环境保护委员会，但由于各种原因这些委员会已经停止行使职责。
三、完善防治荒漠化资源法律的对策
鉴于此，提出如下完善防治荒漠化资源法律的建议。
(一)建立资源可持续利用承载力的法律标准
应当发展一系列资源可持续利用承载力的法律标准。作为资源保护的重要指标体系， 在形式上它可以是技术规范、指导原则和技术标准，在立法目标上它以保护自然资源可 持续再生功能和生态系统质量为目标。在荒漠化防治方面，如下方面需要此类法律标准 ：荒漠化土地的法律定义；沙化土地恢复治理的法律标准；根据自然资源生产能力等级 为自然资源生产力制定技术标准；为土地利用、沙化土地封育或退化土地封育(包括草 原、农田和林地等)制定技术标准；为植被恢复、防护林建设、节水农业和发展高增值 农业所适宜的植物种类和农作物制定技术导则。
资源可持续利用承载力标准将积极促进防治荒漠化资源法律的实施。首先，可以与自 然资源行政责任目标相结合，成为对资源行政管理部门进行绩效考核的指标参照。自然 资源的经济利用已经被纳入行政责任目标考评，故应当同时将自然资源的承载力保护作 为行政责任目标。其次，通过法律标准切实落实资源管制的禁止和限制措施。比如，短 期的土地承包使用权不能从根本上激励农牧民重视维护土地可再生能力的保护，因此， 有必要为土地利用设定可持续承载力强制保护的法律标准，使其成为土地利用者继续拥 有土地使用权的基本条件。在荒漠化防治的公众参与中，这些法律标准可为公众提供参 与和监督政府决策、立法和行政管理，以及监督自然资源开发利用活动的法律依据。
(二)加强草场防治荒漠化的管理、强化村集体对其所有的自然资源的管护责任
应当将草场的所有权或使用权权属进一步落实到具体的责任主体上。对于农村集体所 有的草场，农村集体经济组织应当承担草畜承包下草原保护的责任。草畜平衡的实施目 前普遍薄弱，县级人民政府农业主管部门应当承担对草原畜载量的计算和分配，并落实 到农牧民承包的草场。对退化严重的草场，应当实施禁牧和休牧。
农村集体经济组织依法拥有土地和其它自然资源，长期以来习惯行使利用土地资源和 其它自然资源获取利益的权利，却忽视同时承担着的资源管护责任。故应当加强法律意 识宣传，促使村集体和村民认识到他们既是资源的所有者和使用者，同时也是自然资源 的管护者，他们对自然资源的权利和义务是统一的。主要的对自然资源的管理责任是： 对农业生产中农业资源承载力进行保护，特别是对草场承载力的保护；采取必要措施合 理利用自然资源，比如适时封育草场、采取围栏划界措施确保对草场的实际控制；通过 奖惩措施确保管理责任的有效落实。
(三)改革水资源管理制度
在改革水资源管理的法律制度方面，改革的目标领域可以是：在流域内建立以县为单 位的水量分配体系；设计和实施水资源定价、水权交易和用水补偿体系；严格实施取水 许可制度；统一管理地表水和地下水，严格控制地下水的开采和利用；保证生态用水比 例；建立有效的惩罚制度，对违法者给予有效的警戒。(注：目前水利部正在石羊河流 域开展流域统一管理的制度模型研究(中国—英国合作项目2001—2003年)，预计相关对 策将会陆续出台。)
(四)理顺行政权限、加强对国有荒地的行政管理
在资源行政管理中，行政职责既存在重叠又存在空缺的问题。行政职责重叠，往往发 生在资源丰度高、利用条件好的区域，比如宜林宜牧宜草的区域，往往形成有权部门争 相管辖的对象。而那些资源丰度差的区域，就会形成行政执法权迷失、谁也不愿管的地 带。比如国有荒(草)地，依据法律，土地管理行政部门、农业(牧畜业)和环境保护部门 都有行政执法监督权，但实际上没有一个部门真正履行管理权。行政不作为成为荒(草) 地荒漠化的重要原因。因此理顺行政权限、加强对国有荒地的行政管理非常重要。相关 行政权限的界定建议如下：草原监督站(通常设置在农业部门，负责监督草原利用并确 定草原的承载力)具体实施监督放牧活动；环境保护局赋予其对资源利用的统一监督职 能，对非法开垦土地、不合理开发土地、非法采矿和非法开采等活动进行巡查和报告； 土地管理机构和县级人民政府，应当对国有未利用土地(特别是荒地)承担直接管护责任 ，对国有未利用土地的荒漠化负直接行政法律责任。
(五)建立跨部门协调机制实施资源综合管理
有必要建立具有部门交叉合作的协调机制，调节涉及不同部门的资源管理和决策，减 少职能重叠和矛盾，增强综合决策能力。这一协调机制应该具有相对独立、行政级别较 高的法律地位。它的设置建议是：职能上以实现资源管理的协调和综合决策为目标；行 政权能上它应当直接接受国务院和省政府领导；组织结构上它应当由资源综合管理部门 (主要是发展计划委员会、财政部门和环境保护部门)共同主持、由各自然资源管理部门 参与。
在这样的跨部门协调机制中，其成员最好是各部门的代表，而不是由协调机制专门聘 请的专职人员。发展计划委员会、财政部门和环境保护部门是综合管理部门，本身不涉 及具体的资源管理职能，故在理论上讲，能够比较公正、公平地对资源管理进行审查和 考核。协调机制对资源综合管理的考核内容，主要是审查各资源部门的资源利用计划、 项目和方案及其资金安排，自然资源可持续再生能力的保护、生态系统的整体质量状况 ，对生态建设工程和项目的验收和审计等。同时，一些重要的资源利用综合性问题也应 当由协调机制讨论和解决，比如：自然资源的区域分配，与资源利用相关的社会经济发 展的基本投资和目标，环境保护和生态保护的基本投资和目标，自然资源管理的部门矛 盾和综合决策，行政机构的职能冲突等。
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