市场监督管理体制研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
健全完善的市场体系和良好的市场秩序是社会主义市场经济的核心内容。改革开放十五年来，我国市场体系渐具雏型，多种经济成分参与市场竞争的格局正在形成，市场机制逐步强化，市场对资源的配置作用日益增强。
市场的成熟固然有自己的客观进程，但国家对市场的调控和监管亦对市场的发育和运行有着举足轻重的作用。为尽快实现政府职能的转换，强化对市场的监管力度，以推动市场体系的健康发育和作用的充分发挥，促进社会主义市场经济体制的最终确立，研究建立有权威的市场监管机构、统一监管我国社会主义市场的问题，显得十分迫切和重要。
一、统一监管大市场是培育发展市场体系的迫切需要
建立统一、开放、竞争、有序的大市场，是培育和发展我国市场体系的目标和任务，它包括市场的培育、市场机制的建立和运作及市场的管理三方面的内容。市场管理在其中发挥着重要作用。然而，现行市场管理体制存在着如下弊端。
（一）政府职能转换滞后，政府管理市场的行为偏离管理目标。
目前，由于政府职能转换滞后，政府既是市场体系的培育者，又是市场的管理者，还直接或间接参与市场经营，政府的这三种行为纠缠在一起，就必然使政府的行为发生偏离。
1.政府对市场的垄断和分割
各级政府及相关职能部门是市场培育建设的主体之一：一方面，根据计划体制下的分工，政府各职能部门分别担任不同种类市场的培育、建设工作。另一方面，根据地方经济发展的需要，地方各级政府也以各种方式参与、推动市场的培育和建设。由于多头建市场而缺乏统一规划，市场建设盲目，市场布局不合理，甚至客观上导致市场建设秩序和经营秩序混乱。
地方政府为了保护本地资源、市场，往往设关立卡，封闭本地市场，禁止本地人才、物资外流，同时也采用种种方式阻止外地产品进入。
2.政企不分，以企代政。
政府办了大量的“翻牌”公司和政企不分的中介机构，行业主管部门自不待言，一些市场综合管理、行政执法部门也是如此。这种直接、间接地参与市场经营活动的行为实质是政企不分。
3.政府职能的转换滞后。
在市场管理方面制度性建设落后；在市场秩序出现混乱时，不得不依赖限价、专营等行政手段被动治理。
总之，政府行为不规范，不仅不能使其具有较高的权威性和公正性，而且会加重市场秩序的混乱。
（二）市场执法和监督管理体制不合理
1.市场监督机构过多，职能分散。
目前，从事市场监督管理的部门有：（1）工商行政管理机关， 是国家综合性行政执法和经济监督机关，对市场实行全面监督。（2）物价监督管理机关，是实施物价监督的专门机关。（3）技术监督管理机关，主要实施计量监督等。（4）卫生监督机关， 其主要职责是对市场食品卫生、药品等进行监督，管理全国卫生防疫、卫生检查等工作。（5）环境保护机关，主要是对市场载体的环境质量进行监测、 调查和评价，并审查和控制有毒化学品的生产、进口和使用等。（6）进出口商品检验机关，主要负责我国进出口商品的质量、数量、重量、包装、卫生安全等方面的监督。（7）海关，主要是依据海关法律， 对进出口货物、运输工具、行李物品、邮递物品执行监督，征收关税、查禁走私和贩私活动。
除上述几个专门的市场监督和执法机构外，各行业主管部门，在其现有职权范围内，也实际上担负一定的市场监督、执法执能。如此众多的管理、监督机构，必然造成市场监督职能分散。并且由于各机构职权不明，就出现了对同一对象重复监督的严重的职能交叉现象。
这种情况的存在，造成我国市场监督工作出现多头监督、重复监督，尤其是在涉及经济利益时，各部门争相监督，市场主体穷于应付，无所适从。而无经济利益或问题复杂时，各部门又互相推诿，互相扯皮，致使一部分应当受到监督的市场活动无人对其进行监督。
2.各监督机构各自为政，自成体系，相互之间缺乏必要的协调和合作。它们各自自上而下拟定监督标准，相互之间又常常重复或抵触，造成不同部门的执法、监督标准不统一。削弱了市场监督的整体效能，降低了市场监督的效率，质量和权威。统一的市场体系，需要有统一的市场规则规范市场监督和行政执法。
3.市场监督缺乏应有的独立性，受地方政府制约过大。市场监督机构的条块结合体制，从属于同级人民政府或受同级人民政府的制约，地方政府为了维护地方利益，对市场监督工作的行政干预加剧，常常命令监督部门或是实行地区封锁，随意设立关卡，进行非正常的检查活动，限制外地商品流入本地参与公平竞争；或是在政策上实行内外有别，对本地经营者只查不处，只追不究，而对外地经营者查处过于严厉，有时还会出现重复处理现象。
这种体制，还对建立全国统一、开放、公平、竞争、有序的市场运行机制有很大的危害：一是市场封锁政策，加大地区经济矛盾和市场经济发展不平衡，导致了市场的分割；二是地方保护主义保护了不正当竞争行为，破坏了公平竞争的市场环境，不利于公平竞争大市场的形成和竞争机制的建立。
（三）市场监督管理法治化薄弱
正常的市场交易秩序依赖于健全的法规体系和法治机制。十五年来，我国的法规建设取得突破性进展，但仍然滞后，尚不健全。一方面，缺乏一些必要的市场行为规范。另一方面，已制定的市场管理规范有些内容已经滞后，需要修订。并且，由于部门、地方法规过多、过细，导致机构之间摩擦、冲突，降低了执法的统一性、权威性。法律体系的欠缺必然造成各部门、各地区的市场管理缺乏预防性、协调性和统一性。特别是政府部门本身受相关的法律约束，市场管理中的随意性和放——乱——收——死的反复出现就在所难免。
我国市场管理中存在的问题，与现行市场管理体制不适应市场经济的客观规律的内在要求有直接关系。因此加快市场管理体制的改革，根据十四届三中全会《决定》的精神，借鉴国际经验建立有权威的市场执法和监督机构，统一监督社会主义大市场，就迫在眉睫了。
二、有效的市场监督管理是市场经济发展的一般规律
（一）政府对市场的干预是现代市场经济的基本特征
政府对经济的干预行为，是国家经济职能，即政府经济管理职能的体现。这个职能包括计划、组织、调控、监督四个具体环节或内容。
政府对市场的调控和监督尤为重要，是政府干预经济职能的中心环节。但是，离开了监督，政府的调控就很难达到预想的效果。目前世界上主要的市场经济国家十分重视市场监督管理体制的建设：有的国家设立专门的市场监督管理机构，并赋予该机构极高的行政、法律地位和权威；有的国家则通过制定大量完备的市场监管法规，以达到规范市场秩序的目的。应该说，这是市场经济国家采取对经济积极干预政策的突出表现，也是市场经济发展的客观要求。
（二）国外市场监督管理的内容、机构及特点
1.世界上市场经济国家对市场监督管理的内容：
（1）对垄断、限制竞争和不正当竞争行为的干预， 这是发达的市场经济国家市场监督中最突出的、最主要的任务。
（2）企业登记。
（3）对市场客体的监督，主要是对某些特殊行业或商品的限制。
（4）对小商小贩和跳蚤市场的监督。
（5）对市场秩序的监督。
2.各国市场监督机构的设置主要有三种模式。
第一种，经济警察模式。一些国家和地区确认市场主体资格的职能与查处违法职能分别由不同的监督机关来行使的。如香港，企业设立在政府登记处领取执照，查处经济违法活动由警察或者商业罪案调查科负责。如美国，一般企业的登记在税务机关，公司的登记在州政府，而市场监管和查处违法则由政府的专业委员会或司法部门负责。德国在州、区级的警察当局设特种警察分部——工商警察（或称经济警察），如基层经济局与有关机构合作，负责对企业的日常监督和对流动商贩、市场的管理。
第二种，公平交易委员会模式。一些发达的市场经济国家，市场执法主要是以执行反不正当竞争法和反垄断法为主。如美国设立联邦贸易委员会，作为全国性的竞争法执法机构。德国设立联邦卡特尔局，作为竞争法独立的执行机构。法国有全国竞争委员会，对不正当竞争行为进行处罚。日本、韩国设立公平交易委员会作为竞争法和反垄断法的执行机构，负责对市场的统一执法和监督管理工作；公平交易委员会内设经营注册局、公平交易局、消费者权益保护局、商标注册局等职能机构负责对市场进入、市场竞争和市场交易秩序等执法职能。
第三种，市场监督行政管理局模式。如德国在联邦经济部下设联邦经济局，接受经济部的指令，定期向部长汇报工作，其管理范围非常广泛，包括对各种经营特许的批准，以至野生动物和自然环境保护方面的特许和对违法行为的查处。法国则在经济部下设竞争总局，负责对市场进行全面的经济监督、技术监督，包括竞争、价格、质量、安全等。英国的公平贸易署是竞争政策的监督执行机构。
3.各国市场监督和执法机构的特点。
一是市场监督管理法制健全，可以减少直接的行政干预，简化办事手续，既使管理机构有法可依，又使市场主体有章可循。
二是市场监督管理机构健全、独立性强。象美国的联邦贸易委员会虽设在行政部门之内，但又不属于行政部门，在执行行政职务时独立权限很大，被视为美国“无人领导的第四部门”或“政府的第四权”。日本的公正交易委员会虽设在总理府，但不受总理大臣的指挥和监督。德国的联邦卡特尔局虽从属经济部，但却独立行使《反对限制竞争法》的监督权。而且不少国家市场监督机构实行垂直领导。美国的联邦贸易委员会在全国设有10个垂直领导的地方办公室，每个办公室管辖几个州的反垄断和消费者权益保护事宜。法国的竞争总局在各省都有派出机构直接查处不正当竞争的种种行为。
三是市场监督机构的权威性高。许多国家对市场监督机构从法律上赋予较高地位。并使行政与司法相结合，赋予较强的执法手段，这就使之具有很高的权威。如美国联邦贸易局由国会授权享有准立法权和几乎与司法机关同样权利的准司法权。日本检查机关不得直接介入不正当竞争行为的处理，必须由公正交易委员会告发，凭公正交易委员会签发的“指定书”和“审查书”，才能对当事人进行搜查、询问。新加坡的商业事务局可以不经司法机关批准而直接逮捕违法者，查询银行账户、住所及冻结财产，甚至有不超过48小时的拘留权。德国的卡特尔局可以对企业处以100万马克以下或相当于非法所得三倍的罚金，法庭对侵权、 假冒者可以判5年以下监禁和10倍以下经济赔偿。
我们可以看出，市场经济国家的这些做法，对保护市场公平竞争、维护市场秩序、保护消费者合法权益、查处违法行为起到十分有效的作用，可供我们借鉴和参考。
三、探索有中国特色的统一的市场监督管理模式
（一）中国特色的市场监督管理模式建立的原则
对中国市场体系发育及监管现状的分析，已使人们认识到统一监管我国市场的必要性和迫切性；对外国监督管理市场经济理论及实践模式的研究，使我们认识到统一监管我国市场的可能性，并有了可资借鉴的成功经验。但我们不能照搬西方发达资本主义国家的市场经济理论和经验，而是要探索一条现实的、有中国特色的统一监管我国大市场的道路。这主要决定于以下原因：
首先，中国是社会主义国家，要建立社会主义市场管理体系，就必须使社会主义基本制度同市场经济体制（包括政府管理体制）相结合；其次，我国正处在体制转轨时期。再次，中国地域广阔，经济发展不平衡，最后，建国45年和改革开放15年来，我们积累了丰富的管理经济、管理市场的正、反经验，也形成了一些行之有效的管理手段和建立了一些运转较灵活的市场管理机构，这是实现统一监管我国社会主义大市场的现实基础。
中国特色的市场监督管理体制，应当遵循上述原则、以监督职能为核心而设置。该体制应具有如下特征：
1.统一性
统一，首先是市场管理法规、法律和政策的统一。政出多门、互相冲突、划地为牢、各自为政是与统一性背道而驰的。
其次，市场监督机构的精简是实现统一性的必要条件。诚然，“精简”并不意味着“唯一”，但庞大、臃肿的机构设置过多，就会极大防碍政府职能发挥的效能。尤其在我国目前部门管理、行业管理、综合管理、计划组织管理等混杂交叉、职能重叠的情况下，强调机构的精简更是具有现实意义。
再次，统一性要求市场监督职能覆盖整个市场体系。因此，一切从部门利益和地方利益出发进行市场条块分割的管理体制，都不利于市场监管的统一性。
2.规范性
市场经济是法治经济，政府的市场监督管理也必须法制化，要做到有法可依、执法必严、违法必纠。只有这样，政府监督市场行为才可能规范化。
3.高效性
高效的市场行政监督管理体制，必须是能准确、及时地反馈市场运行和秩序状况的信息，从而做出迅速的反应：一是对市场纠纷和违法行为等处理程序简捷，以保证处理的高效；二是有充分的处罚权力和强有力的手段，足以对破坏市场秩序的各种组织和个人产生威慑，使之不能轻易实施或重复实施违法行为。
4.权威性
就市场行政监督管理体制而言，其权威性要通过其重要组成部分的行政执法机构来体现。即市场监督管理机构要有足够的条件和手段作出令人信服并必须执行的处理决定。市场监督必须要有权威性，这是由监督职能本身的地位决定的。监督是与纠正偏差、查处违法相联系的，管理者没有权威，职能就不能到位，管理目标也难以实现。如果说政府对经济的宏观调控是间接的、有弹性的，那么，市场监督和执法则必须是直接的、不折不扣的。
（二）市场监督管理机构的模式及选择
1.对国外模式分析
前述国外市场监督机构的三种主要模式中，经济警察模式的优势在于具有较强的行政手段，可以通过立法赋予其行政检查、冻结、强行划拨等行政强制措施的权力，并且有经公安机关批准，运用公安的侦查手段和对违法当事人实施行政拘留的权力。经济警察的工作主要是承办各类经济违法案件，这种模式侧重于查处违法，而国家监管市场的其他职能，如确认市场主体资格、规范市场交易秩序等则移交到其他部门承担，在一定意义上使市场监管工作分散，不利于统一监管市场。
公平交易委员会模式的优势在于该机构有较高的法律地位和监管权威，职能明确。这是国外比较普遍采用的模式。但是把市场监督和执法仅仅归纳为执行反不正当竞争法和反垄断法，似乎内容过于狭窄，不能包括现阶段国家统一监管市场的全部任务。
市场行政监督管理局模式的优势是职能范围很宽，操作也很方便。但是在国外其法律地位一般不高，权威性稍差，多是与其它更权威机构配合。
国内一些专家比较赞成在我国建立公平交易委员会。我们更倾向于第三种模式，即建立属行政系列的市场监督和行政执法机构。但是，不管采取哪种模式，都不能完全照搬，而是应该吸收各种模式之长，结合中国情况加以改造，建立我们自己的模式。
2.我国市场行政监督管理机构的模式选择
我国有权威的市场执法和监督机构，应具备四个基本特征：
（1）该机构同经济组织（企业）没有任何形式的隶属关系， 是利益超脱的政府专业性综合市场管理部门，绝非行业主管部门。它也不参加任何市场的经营性、赢利性活动。彻底实行国家公务员制度，能做到“为官清廉”。
（2）该机构具有较全面的市场监督、行政执法职能和手段。 从职能上讲，该机构具有较全面的依法对市场主体、客体及交易行为（如契约行为、广告宣传行为、商标使用、产品质量等等）的监督管理职权。从手段上讲，该机构具有较全面的查处市场违法行为的手段，包括法律、经济的和行政的手段，如检查、冻结、强行划拨等。还应有准司法权。同时要求有一支结构完善、素质高的市场执法队伍。
（3）该机构在国家机关中应有较高的地位， 至少应是直属国务院的部级单位。要有一部组织法规定其性质、地位、职能和作用。还要有相应的市场监督管理方面的实体法和程序法对该机构的职能通过立法予以严格规范。
（4）该机构在全国实行垂直的领导体制， 以维护市场执法的独立性、权威性、完整性、严肃性。
我国的市场监管模式与国外作法的区别是，它不单纯是市场监管方面的某一部实体法的执行机构，又不是采取监督与执法分立的方式，它应该是综合性的市场监管机构。这种机构有以下几点优势：
1.可以保证市场监管职能的统一性，改变目前我国市场监管中职能分散的弊端。
2.可以精简政府机构，改变目前政府机构设置过多所产生的种种弊端。
3.可以提高市场监管的权威性，改变目前市场监管中有法不依、执法不严的弊端，还可以根本上消除地方保护主义对市场执法活动的干扰。
4.既有利于推动政府廉政建设，又可以为其他各项改革提供范本。
四、以国家工商行政管理局为基础建设一个有权威的市场统一监管机构
（一）工商行政管理机构有良好的基础
首先，工商行政管理在市场监督和行政执法中，具有职能全面的优势，从市场主体资格的确认，到主体进入市场行为的规范，再到市场各种违法活动的查处，都是工商行政管理机关最基本的工作任务和职能，可以说，我国的市场监督职能是由工商行政管理机关最为集中行使的。国务院1994年4号文件， 已经非常明确地指出：工商行政管理部门是主管市场的执法监督机关。该文同时指出：工商行政管理要加强对商品市场的监督管理、并参与要素市场的监督管理。这就从国家政策上进一步明确了工商行政管理机关在统一市场监管中的地位和职能。与政府其他市场监督、执法部门相比，工商行政管理机关不仅职能全面，其手段也很完善，具有对市场行为进行规范性管理的较完善的法律手段、经济手段和行政手段。
其次，虽然目前还没有通过政府机构组织法来确立工商行政管理机关的法律地位，但大量的法规赋予了工商行政管理机关的执法主体地位。这些法律、法规包括《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《商标法》、《公司法》、《经济合同法》、《企业法人登记条例》、《投机倒把行政处罚条例》等20多个，涉及工商行政管理职能法律法规有数百个，加上地方性法规和行政规章，工商行政管理法规在市场监督管理中有很大的覆盖面。
再次，从体制上看，工商行政管理机关虽然还没有在全国实行垂直的领导体制，但这几年的改革正向这方面迈进。最近国务院已经同意在地方省市设直属分局，在体制改革方面已迈出了可喜的一步。特别值得一提的是，工商行政管理部门多年来已形成一支较完整的市场执法队伍。目前，全国工商行政管理系统形成了一个由国家局、省市局、区（县）局、工商所等健全的执法网络，有一支60多万人组成的市场执法队伍，工商行政管理工作，几乎触及市场管理的每一个层次和角落。
同时，与行业主管部门相比，工商行政管理机构与企业没有任何直接的利益关系，比较超脱，有利于监督和执法的权威性、公正性的塑造。
第四，多年的管理实践，工商行政管理部门在取得巨大成绩的同时，也积累了比较丰富的监督、执法经验。在市场培育方面成绩卓著，在近年来市场执法评比中，许多地方的工商局都名列前茅，如广州市从91—93年共办了近两万宗案件，引起的行政诉讼只有26宗，而胜诉的有24宗，只有2宗败诉。据统计，全国行政诉讼的败诉率为38%， 广州市的败诉率为28%，而广州市工商部门的败诉率仅为5%。
特别是十四大以来，工商行政管理机关紧紧围绕着培育社会主义市场体系，强化市场执法和监督管理力度，积极进行内部职能调整，重新编制机构，还得到国务院认可。所有以上这些，都为把工商行政管理机关建设成有权威的社会主义市场监督、执法机关奠定了良好的基础。
（二）现阶段以工商行政管理机关为基础建设有权威的市场监督机构的途径
第一，立足于充分行使现行法规赋予工商行政管理监管市场的职权，发挥工商行政管理整体功能，在实施管理中树立权威性；
第二，以介入要素市场管理为突破口，通过理顺和协调与各类要素市场的行业主管部门的关系，进一步明确工商行政管理机关与各类要素市场行业管理部门的基本职责分工、并争取通过立法基本确定下来；
第三，协调理顺其他涉及市场管理的专业行政管理部门，如海关、商检、物价、技术监督、卫生、环保等部门分工；
第四，在完成上述三步的基础上，建议国家通过立法，从国家监管市场的基本职能上，全面地界定市场监管部的性质、职责、权力以实现由一个有权威的市场监督和执法机构对我国市场的监督和执法活动进行统一领导和协调。
在现阶段，工商行政管理机关应该更注重于介入要素市场的监管工作，以此作为统一监管我国市场的突破口。而当务之急，就是争取立法，明确工商行政管理部门与各类要素市场行业行政主管机关的基本职责分工。
我们认为，工商行政管理机关在参与各类要素市场监管中，最基本的职能是明确的：首先是通过登记工作确认市场主体资格，严把市场准入关，同时，还要对市场主体（包括各类市场中介机构和经纪人）进行日常监督；其次，工商行政管理机关是市场交易秩序的主管机关，要充分利用行政执法手段，严格执行《消费者权益保护法》、《公平交易法》、《反垄断法》、《广告法》、《合同法》、《商标法》等市场规范的根本大法，全面担负其市场各种违法行为的查处和执行工作；第三，应当赋予未来的市场行政监督管理部门——工商行政管理机关以新的业务：即全面承担各专业市场监督管理部门的统一协调职能。唯有如此，才能保证新的政府市场监管体制的顺畅通达、高效权威和规范统一。
根据上述职能界定，可以看到，工商行政管理机关与各类市场要素市场行业主管机关在监管市场中的最根本的职能分工，就是它不承担对各类市场（包括要素市场）标的物（客体）的计划调配、结构优化和发展战略等方面的宏观管理。例如，在劳动力市场的监管中，劳动力主管部门的主要职责是劳动力的计划调配、劳动信息的反馈和劳动者权益的保障等，而工商行政管理机关的职责主要是对劳动中介组织、劳务集市以及劳动力招聘广告、合同等市场主体及行为的监管。
又如，在金融市场的监管中，中国人民银行的主要职能是制定并执行信贷计划和制定、执行金融政策，而地方人民银行，主要是信贷计划和金融政策的执行机关，而不应成为一级金融市场的监管机关。据此，金融市场主体资格的认定、监管金融专业市场（黄金、外汇、证券）的行为和秩序，以及违法行为的查处和执行，应主要由工商行政管理机关承担。同样，在证券市场上（突出的是股票市场），证监委的职能应更多体现在对上市公司和股份制企业的资格审查和行为规范上，而把查处违法行为的职能赋予证监委的成员——工商行政管理局行使。
根据上述原则，我们还可以划清在房地产市场上与国土、房产管理部门的分工；在产权交易市场上，与国有资产管理部门、财政部门的分工等，在此不一一赘述。
需要强调的是，随着我国行政管理体制由部门管理向行业管理的转化，一些政府行业主管部门的职能应逐渐弱化，并最终取消。其行业规划方面的职能应由政府宏观调控执行部门取代，市场监管及行政执法职能应交由专业性市场监管机构行使，这是改革的必然趋势。
另外，在如何协调同海关、商检、物价、技术监督、卫生环保等部门的关系上，我们认为，仍可依据上述的基本原则：即工商行政管理部门的主要职责在于对生产经营者经营资格的认定和经营行为监督和执法上，而专业管理部门的职责主要是执行专业法律、法规，行使其法律和法规赋予的管理职权。同时，在保证市场监督执法统一性、独立性和完整性的前提下，一些专业市场管理部门也可以从职能、机构上作相应的改革，如一些专业性市场管理部门有些职能完全可以交由社会中介机构和组织来行使，如商品检验的一些技术性工作等，从而减轻政府负担；同时，上述部门担负的与工商行政管理职能相同的市场执法工作，完全可以交由新成立的国家市场行政监督管理部门来行使，从而不必另设机构。当然，如海关、卫生、环保等，由于还担负一些与市场监督和执法不同的管理职能，但其市场执法、监督活动不再有独立性，而应积极与国家市场行政监督管理部门协调、配合，以完成其职责，而有些机构，如物价、技术监督、商检等部门则可以完全撤并，一部分职能交由社会中介组织完成，一部分职能由国家市场行政监督管理部门和地方各级市场行政监督管理局来行使。
（三）内部改革建议
工商行政管理机关的内部改革主要是要确立其执法的权威性和统一性，以增强行政执法的力度。其改革的重点，主要是以下四个方面：
1.改革现行的工商行政管理体制。主要是把现行的条块结合，以块为主的领导体制改为以条为主的领导体制。其基本内容是，第一，行政执法坚持以条为主，明确下级工商行政管理部门必须执行国家和上级颁布的法规和决定。第二，突出对省市工商行政管理机关统一领导，市辖区一级工商行政管理局实行分局制。由市一级工商局对下级工商局实行业务指导、领导任免、财务管理的统一领导，从而达到独立办案，减少和避免干预的效果。可考虑按照区域设置局和按照业务设置分局的办法。
2.改革工商行政管理机关的内部机构设置。改目前的根据工商行政管理具体任务而设立机构为根据工商行政管理的基本职能设置机构和根据市场监管的类别设置机构相结合的办法。省市工商局和区域性分局，可考虑从六个方面设立机构：（1）登记注册部门（负责各种市场主体的登记注册和管理工作）；（2）市场监管部门（包括市场、商标、 广告、合同等方面的管理工作）；（3）行政执法部门（负责查处和审核违法案件）；（4）法制调研部门；（5）行政仲裁部门。负责仲裁经济合同、商标纠纷和消费纠纷；（6）内部监督部门（如监察室、党办、 组织部纪检委等等）。工商行政管理机关的派出机构主要是专业分局和工商所，可考虑从目前的集贸市场管理所（分局）和综合性管理所（分局）向消费品市场管理所（分局）、生产要素市场管理所（分局）、甚至更加具体的房地产市场管理所（分局）、劳动力市场管理所（分局）、文化市场管理所（分局）、金融市场管理所（分局）、产权市场管理所（分局）的方向过渡。从而在一类市场和一个地域更集中全面地对市场实施执法和监督。
3.提高工商队伍素质、改善装备和充实执法手段。
4.提高现行工商行政管理机构的行政地位。
（三）外部配套改革建议
建立我国统一、严明、规范、高效的市场执法和监督体制，必须进行外部的配套改革。
1.政府机构的改革，必须从体制上使市场经营行为与市场监管行为、宏观调控行为和具体监管行为分开。第一，必须解决目前某些部门存在的监管与经营集于一身的做法，改革行业主管部门“建管”合一制度，要把行业协调职能，尽可能地转移到行业协会中去，撤销没有必要的行业行政主管部门；第二，宏观调控职能要与具体监管职能相对分开，保持一定距离。制定调控措施部门一般不进行市场执法，市场执法依据法律、法规和规章行使职权。第三，市场监管部门整体作用逐步地趋向规范、协调，各监管部门的职责和权限，主要通过市场监管的实体法和程序法加以规范，而在今后的立法中，必须趋向整体协调，避免多头立法和执法，并逐步向一个执法机关对大市场统一监管过渡。
2.必须推进建立现代企业制度和社会保障制度。市场经济首要前提是企业必须真正成为市场的主体，因此，政府体制的改革应该与建立现代企业制度同时进行。首先，在体制上应从过去的企业向行政主管部门负责、向政府负责的管理体制改为向投资者负责的自主经营体制，根据《民事通则》、《公司法》、《企业法》规定行使企业经营自主权和人事任免权；第二，继续改组国有企业，发展混合经济型企业特别是股份制企业，发展非国有制企业，并促进各种经济成分的企业在市场上平等的竞争；第三，开拓企业的产权交易市场，促进跨行业、跨所有制、跨部门、跨地区的产权市场形成，并完善产权市场的监督管理规范；第四，改革企业设立的审批登记制度，改变企业设立的由行业行政主管部门审批、工商部门登记制为准则登记注册制。
与建立现代企业制度相适应的是社会保障体制，对此，各级政府应该促进养老、失业、工伤等社会保险制度的建立，改革医疗保障制度，从而为市场主体进入市场、顺畅运行创造条件。
3.建立完善社会中介组织和机构。建立有权威的市法执法和监督机构，需要政府机构的配套改革，成立行业协会，取代企业行业主管局和总公司的某些职能，是一种过渡时期的好办法。在现阶段，行业协会可作为半官方的机构，作为政府实行行业管理的助手，其任务是制定行规、行约，搞好行业协调、商业信息的传递、为企业提供咨询服务和组织行业商务活动及对外组织经济联络等。另外，还可大力发展会计师事务所、审计师事务所和资产评估公司等中介组织。为企业提供有关会计、审计、法律、公证、资产评估、工商登记、产权转让、产品开发、设备（物资）拍卖、社会保险、劳动就业以及物价、商情、社情等社会服务，还可有选择地引进国外知名度高的市场中介组织。为企业和社会服务提供符合国际规范的中介服务，
4.建立社会其他非行政系统的市场监督体系。主要是：（1）司法系统的监督体系，包括司法、公安、法院、检察院，充分运用专政机关的力量加强对市场的执法和监督；（2）行业自律组织的监督， 如行业协会和中介组织的监督；（3）社会团体和组织的监督，如消费者协会，用户委员会等，行使法律法规赋予其对市场的监督职权，（4）社会舆论的监督，通过新闻媒介，对市场的运作和经营行为的监督，从而形成一个强有力的、涉及面广的市场监督网络。
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