行政附带民事诉讼问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,民事诉讼论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事权益争议，将两种性质不同的争议并案审理，在解决行政争议的同时，附带解决民事争议的活动。行政诉讼法没有对行政附带民事诉讼作出规定，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中也未对此作出司法解释，但行政附带民事诉讼是行政审判实践的需要和必然。本文试从理论上和审判实践上对行政附带民事诉讼中有关问题加以探讨。
一、行政附带民事诉讼的特征
行政附带民事诉讼不同于单纯的行政诉讼或单纯的民事诉讼，它具有以下特征：
1.行政附带民事诉讼使同一诉讼程序包含了两种不同法律性质的诉讼，一为行政诉讼，一为民事诉讼。首先，这两种诉讼发生于同一诉讼程序，不同于当事人分别依行政诉讼程序解决行政争议和依民事诉讼程序解决民事争议的诉讼。后者是两个独立的诉讼程序，当事人分别提起诉讼，人民法院分别组成审判组织进行裁判。例如，被处罚人不服行政机关的处罚决定提起诉讼，要求法院撤销或变更处罚决定。在法院作出判决以后，受害人向人民法院提起民事诉讼，要求被处罚人（即侵害人）赔偿因其加害所致的经济损失。这就是两个独立的诉讼程序，在时间上有先后之分，在审判组织上也有行政庭与民事庭之别，即前者由行政审判庭负责审理，后者由民事审判庭负责审理，分别作出行政判决和民事判决。而行政附带民事诉讼，必须发生于同一程序（民事诉讼请求的提出必须在行政诉讼判决作出之前），并由同一审判组织审理，作出统一的“行政附带民事判决”。其次，行政附带民事诉讼必须存在两种不同法律性质的诉讼，是行政诉讼与民事诉讼并存。它不同于相同性质的两个或两个以上诉讼请求的合并审理。如当事人提出两个行政诉讼请求，人民法院依法决定合并审理，这是诉的合并，与行政附带民事诉讼有本质区别。
2.两种诉讼之间存在内在联系。即行政诉讼及其附带的民事诉讼是由同一行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。首先，无论行政争议还是民事争议都是由行政机关同一具体行政行为引起的，相互之间有必然的关联性，因而行政诉讼及其附带的民事诉讼之间亦存在关联性。例如，住在某旅馆的15名顾客因食物中毒住院治疗，某卫生防疫站经调查，认为该旅馆卫生条件不符合有关规定，且出售腐烂变质食物，是导致顾客食物中毒的主要原因。据此，卫生防疫站对该旅馆作出处罚决定：（1 ）警告， 限三日内改进卫生条件； （2 ）罚款1000元。该旅馆不服，向人民法院提起诉讼。诉讼期间，15名顾客亦向受理法院提起诉讼，要求旅馆赔偿损失、支付医疗费。人民法院决定一并审理，适用行政附带民事诉讼程序。在这个案件中，旅馆提起的行政诉讼与15名顾客提起的民事诉讼都是由卫生防疫站所作的行政处罚决定引起的，旅馆不服行政处罚决定，顾客则认为应当获得赔偿而卫生防疫站没有依法作出民事赔偿的裁决。实质上，无论是旅馆提起的行政诉讼还是顾客提起的民事诉讼，都与卫生防疫站的行政行为有因果关系，都是请求人民法院对该行政行为加以变更或撤销，以实现自己的合法权益。其次，民事争议的解决必须以行政争议的解决为先决条件。表现在审理过程中，即合议庭先审理行政案件，在解决行政争议的基础上再处理民事争议。因为行政争议往往对民事争议有决定作用，不解决行政争议，便无法处理民事纠纷。
3.在行政附带民事诉讼中，行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼是附属诉讼，二者之间是主诉讼与从诉讼的关系。民事诉讼的从属性表现在：（1）附带民事诉讼的成立以行政诉讼的成立为前提， 若行政诉讼不存在，附带民事诉讼亦不存在，如果当事人没有提起行政诉讼，或所提起的行政诉讼不成立，当事人同时提起的民事诉讼就不构成“行政附带民事诉讼”，而是单纯的民事诉讼。（2 ）民事争议的解决取决于行政争议的解决。（3）行政附带民事诉讼程序， 在适用法律上以《行政诉讼法》为主，只是在《行政诉讼法》没有规定的情况下，才适用《民事诉讼法》的有关规定。
4.行政附带民事诉讼程序在适用法律和应遵循的原则上，除了适用《行政诉讼法》的有关规定，遵循行政诉讼的基本原则外，还要适用《民事诉讼法》的有关规定，遵循民事诉讼的基本原则。这一特征主要体现在附带民事诉讼上。例如：人民法院在解决附带的民事争议时，可以进行调解；民事争议双方当事人均对自己的主张负举证责任；民事诉讼的被告有权提起反诉等等。
5.行政附带民事诉讼的当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在行政附带民事诉讼中，有的当事人可能同时担任原告和被告两个角色。例如，甲（侵害人）不服行政处罚提起行政诉讼，乙（被害人）要求甲赔偿损害而提起附带民事诉讼，这时甲既是行政诉讼的原告，又是附带民事诉讼的被告。具有双重身份的当事人在行政诉讼和附带民事诉讼中分别具有不同的诉讼权利和诉讼义务。如在行政诉讼中，甲作为原告，对具体行政行为是否合法不负举证责任，而在附带的民事诉讼中，则要对自己的主张负举证责任。有时，同一当事人在行政附带民事诉讼中，还可能同时充当行政诉讼的原告和附带民事诉讼的原告，尽管都是原告，但其诉讼权利、义务不相同，诉讼法律地位也有区别。如乙（受害人）认为行政处罚太轻而同时提起行政诉讼和民事诉讼，要求加重对甲（侵害人）的行政处罚，并责令甲赔偿损失。这时乙既是行政诉讼的原告，又是附带民事诉讼的原告。作为行政诉讼的原告，乙不负举证责任，不能请求调解；而作为民事诉讼的原告，乙则对自己的主张负举证责任，可以请求调解等。这里需要指出的是，附带民事诉讼的原告只能是公民、法人或其他组织，作出行政行为的行政机关不能以原告身份提起附带民事诉讼。
二、行政附带民事诉讼的条件
民事争议在什么条件下才能附在行政诉讼之中与行政诉讼并案审理，这是应该明确的问题。既不能认为所有民事争议都可以并入行政诉讼之中审理，也不能认为行政诉讼在任何条件下都不能附带民事诉讼。我们认为，行政附带民事诉讼应符合以下条件：
1.行政诉讼已经成立。即当事人不服行政裁决诉至法院，经法院审查，符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，已决定受理。如果行政案件不成立，当事人提起的民事诉讼也就失去了存在的基础和依据，当事人只能单独提起民事诉讼。
2.两种不同性质的诉讼有关联性，即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为相关。行政管理相对人一方面认为行政机关的具体行政行为侵犯的自己的合法权益，从而提起行政诉讼，又认为该具体行政行为对民事权益发生了影响，或者引起了新的民事争议。例如甲原来使用某块土地，后来与乙就该土地使用权发生了争议，行政机关把该土地的使用权确认给了乙，由于甲对这一确权行为引起了行政争议，又引起了双方对该土地上的建筑物和附着物应如何处理发生了争议。这样，确权引起的行政争议以及确权后如何处理该土地上的建筑物或附着物的民事争议，都与具体行政行为有关联，可以在行政诉讼中附带民事诉讼。这既便利了当事人，又便利了人民法院办案。
3.行政诉讼与附带民事诉讼的诉讼请求有内在关联性。这种关联性表现在：两种性质的争议是由同一行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。如果两个诉讼请求之间不具备这种联系，当事人会不愿参加与自己无关的诉讼，也不能发挥审判庭之间专业分工的特长，于法院和当事人都无益。
4.附带民事诉讼必须与行政诉讼同时提起，或在行政诉讼程序开始后，人民法院作出裁判以前提起。即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。如在提起行政诉讼之前提起民事诉讼，或在法院作出行政裁判之后提起民事诉讼，民事诉讼便失去了“附带”的前提和意义。
5.附带民事诉讼必须符合民事诉讼法第一百零八条规定的四个起诉条件，即附带的民事诉讼本身能够成立。
三、行政附带民事诉讼的范围和种类
对行政附带民事诉讼的范围，目前大致有三种意见：第一种意见认为，人民法院在审理行政诉讼案件的过程中，可以附带的民事诉讼仅限于因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼。第二种意见认为，行政诉讼附带的民事诉讼，既包括因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼，又包括因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。第三种意见认为，在行政诉讼中可以附带的民事诉讼限于被处罚人或被侵害人在提起行政诉讼的同时，附带提起的因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。
以上三种意见的主要分歧在于应否将因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼作为或列入行政附带民事诉讼的范围。但无论哪一种意见，都没有把握行政附带民事诉讼的本质特征，或过于宽松，或过于严格，在审判实践中也不易掌握。根据行政审判实践，笔者认为，行政附带民事诉讼的范围有两类，即当事人对以下两类行政行为可以提起行政附带民事诉讼：1.行政机关对包括民事纠纷内容的行政争议及其他争议作出的行政裁决；2.行政机关在作出行政处罚决定的同时，对民事赔偿责任作出的行政裁决。将行政附带民事诉讼界定在上述范围内，是因为可以提起行政附带民事诉讼的行政裁决与不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼有着本质的区别：行政机关的调解，是行政机关根据当事人请求，对民事争议双方当事人进行的说服教育。当事人在行政机关主持下，根据平等自愿及合法原则，在互谅基础上达成调解协议。这种调解协议不同于法院主持下形成调解协议，一般不具有法律效力，对双方当事人都不产生强制执行力。当事人可以履行协议，也可以反悔，当事人达成行政调解协议后又反悔，诉至法院时，法院不必审理行政机关的调解活动，只根据原告的诉讼请求，审理双方当事人之间的民事争议，只针对当事人的民事权利义务关系作出裁判，而无需撤销行政调解协议。可见，当事人不履行行政调解协议而提起的诉讼是单独的民事诉讼，而不是行政附带民事诉讼。同理，当事人不服行政仲裁而依法提起的诉讼，也不具有行政附带民事诉讼的性质。
根据行政附带民事诉讼的上述范围，审判实践中，可能出现以下几种行政附带民事诉讼：
1.被处罚人不服行政处罚，同时对处罚所涉及的民事赔偿内容有异议而提起的诉讼。
2.被处罚人不服行政机关的行政处罚决定，受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容，要求增加赔偿而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。
3.受害人认为行政处罚偏轻，且应责令被处罚人赔偿经济损失，而行政机关没有作出有关裁决，或裁决被处罚人承担的赔偿责任偏轻，而向人民法院提起诉讼，要求加重处罚，承担赔偿责任或增加赔偿数额的。
4.当事人不服行政机关的确权决定，要求确认某项权利归属自己而提起的诉讼。如当事人不服行政机关有关土地、矿产、森林等资源的所有权或使用权归属的处理决定提起的诉讼。
5.当事人一方不服行政机关的确权决定，另一方则要求获得民事赔偿。如在知识产权争议中，当事人一方不服行政机关作出的否定或撤销其知识产权的决定，另一方则声称由于对方侵害了自己的知识产权，造成经济损失，要求获得赔偿，从而分别起诉，人民法院一并审理的。
6.当事人不服行政机关的确权决定，要求撤销行政确权决定，并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。如在知识产权争议中，当事人不服行政机关作出的维持知识产权的决定提起诉讼，要求法院撤销该决定，确认知识产权归属自己，并要求对方当事人承担侵权民事责任，包括停止侵害、赔礼道歉、赔偿经济损失等。
四、不宜列为行政附带民事诉讼范围的几种情况
1.行政侵权赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。
有一种意见认为行政侵权赔偿诉讼是行政附带民事诉讼。对此，我们持相反意见。行政侵权责任的原因是具体行政行为违反行政法律、法规，原告提起诉讼的目的，不但要求撤销违法的具体行政行为，而且重要的是要求对已受到的不法侵害进行救济，由行政机关给予赔偿，行政诉讼不可能将行政赔偿问题拒之门外。同时，行政侵权赔偿责任是行政法中整个行政责任中的重要一种，它与民事侵权赔偿责任有本质的区别，行政侵权赔偿诉讼，在程序上受《行政诉讼法》调整，《行政诉讼法》中专章作出规定。所以，行政侵权赔偿诉讼归入行政诉讼范畴，在理论和实践上更有道理，行政侵权赔偿本身不属于民事诉讼范畴，谈不上将其列为行政附带民事诉讼的范围。
2.有关权属争议的不作为行政诉讼，相对人同时提起要求人民法院直接解决权属争议的诉讼，不属于行政附带民事诉讼的范围。
《土地管理法》第十三条规定：“土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。《森林法》、《渔业法》等法律也有类似的规定。根据这些法律规定的精神，有关权益争议主管的行政机关有责任对之作出处理，如不处理即不作为就构成行政违法，应当承担违法责任，人民法院不能代替行政机关对这方面的权属争议直接作出处理。因此，相对人在诉行政机关不作为时，又要求人民法院直接解决权属争议，人民法院不宜作为行政附带民事诉讼处理，把它列为行政附带民事诉讼的范围。
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