我国行政区划改革思路的再探讨，本文主要内容关键词为：行政区划论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国经济体制正经历计划经济向市场经济的转型时期。这一转轨过程，对全国各个方面都提出了改革的要求。我国现行行政区划体制同样也面临改革的挑战，该体制导引下的中国行政区复杂、纷乱，管理成本高，由它衍生出来的“市管县”“整县设市”模式弊端甚多。理论上假定的严重缺陷，在实践中已逐渐显露端倪。本文拟就我国行政区划改革进行理论上的探讨，以期引出更多的思考和讨论。
一、改革的目标
中国行政区划的目标一直是力求达到行政区与经济区相适应。行政区是国家为行政管理而划分的区域，是相应的国家和地方行政权力所及的范围；经济区是以劳动地域分工为基础，在地球表面具有某种联系或统一性的地理空间上连续的社会经济综合体。要求二者相一致是为了强调地区的行政作用，以行政手段控制经济发展，统一配置资源，部署地区生产力。这个目标在我国解放初期曾起到一定的积极作用，但是随着我国经济体制向市场经济的转轨，它越来越被证明是不可行的。
从表层意义上说，原因有二：其一，行政区的界限是明确的，绝对的，而经济区的界限是相对的，模糊的。行政区范围的划分确定完全是人为控制，因而具有一个明确的边界；而经济区是按照经济规律来划定的，其大小取决于区域的经济功能、经济辐射力的强弱，其范围边界常常表现为一条带。其二，行政区的边界相对稳定，一旦确定后，不能也不宜轻易变动。经济区的界限则一般处于动态变化之中。中心地区某个产业部门的兴衰，企业决策的变动，居民消费结构的改变，甚至一条通道的开通都会影响到经济区范围界限，因而经济区界限具有不确定性。用不确定来描述确定性，在逻辑上不能成立。若强要将经济区和行政区一致起来，要么就造成经济区的名不符实，要么增加行政管理运行成本，损害行政区划的权威性。
从本质意义上说，行政区与经济区能否相适应，取决于社会经济的发展程度、发展阶段。在人类社会发展早期，人类聚居区是零散分布的，社会城市化和经济工业化尚未出现。为了维护社会发展秩序，促进区域经济快速发展，利用行政手段统一管理区域，从而保证国家或地区的长治久安。此时行政手段在一定程度上控制着经济的运作，也就是说经济区在某种程度上要与行政区相一致。1949年建国以来，在计划经济体制下，社会发展旨在缩小地区差异，保护落后者、弱小者的利益，或者说平衡布局是生产力布局的首要原则。因此，行政控制经济理所应当，行政区与经济区相适应正是计划经济体制下的必然结果。
在市场经济条件下，由于地区间的联系转变成为由市场调节的过程，此时经济发展格局在经济规律作用下呈现出不同的空间结构形式，形成的经济区域必然要突破行政区域，行政管理在很大程度上不能也不可能左右经济的发展方向和联系范围。如果仍然强调经济区与行政区相适应而人为地进行干预，势必阻碍各生产要素的正常流通，从而增加社会成本，增加阻力，事倍而功半。因而在市场经济条件下，采取与国家统一配置资源、统购统销的计划经济模式相对应的行政区划模式，是行不通的，这一点已为实践所证明。皮之不存，毛将焉附？
我们认为，目前我们行政区划的目标已不是要不要与经济区相适应的问题，而是要将二者分离开来，使其按各自的规律运行。行政区划改革的目标具体应体现在两个基本方面。一是经济目标，这就要求降低全社会的行政管理成本，提高行政效率，同时尽可能顾及到有利于经济的发展。降低成本、提高效率，这是市场经济下对政府各项工作及公共服务工作的内在要求。首先，客观上讲，要求合理安排行政区，处理好处行政区之间的位置关系，合理确定行政区的管辖范围，提高辖区内部的硬环境质量等；主观上讲，要求行政管理的操纵者——人，明晰行政权责范围，合理分工，精简机构，努力克服人浮于事的状况。同时要利用激励机制，合理进行制度安排，即研究出一套赏罚分明、充分调动主体人积极性的规章制度。其次，降低成本是从社会的利益出发，顾全大局，区分轻重缓急，处理好整体与局部、眼前利益与长远利益的关系。合理的行政区划有利于科学地布置生产力，对地区经济发展也大有裨益。行政区与经济区的完全脱离，也不等于行政丝毫不问及经济。二是安全目标。行政区是国家政权建设的基础。行政区划合理与否关系到社会的安定团结，国家政权的巩固。这就要求正确处理中央和地方、民族之间利益分配等关系。例如，基于国家的统一考虑，不应将一块从地理区位上完全独立于周围地区的地域划为一个较大的独立的行政单元。同样，一个行政区内也不宜拥有太多的人口。因为一旦该区域经济发达程度远远超过周边地区，则很容易产生相互之间脱离现象，相互之间的伙伴关系转变成为依附关系，从而不利于国家的安定团结。安全目标乃是行政区划的一个最基本的目标，因为国家的长治久安和社会的稳定是一切发展的基础条件。
行政区划目标的改变是社会主义市场经济改革的内在要求，我们必须认真分析研究，不能墨守陈规，阻滞社会进步。
二、调整省级行政区划
当前，全国各地普遍推行“市管县”模式。“市管县”模式的初衷在于充分发挥中心城市的作用，以中心城市带动周围地区，促进区域间经济交流和互补，并密切城乡关系，协调城乡发展。然而，事实并不按所想象的那样发展，越来越多的实践日益证明该模式存在很多弊端。
第一，首先是法律问题。宪法规定县由省直接管辖，“市管县”名义上是由省委托市代管，而实际上省不再过问，市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张。这显然是与宪法规定相违背的，名不正则管不顺，“市管县”只能是短时期的过渡措施。
第二，如果“市管县”仅仅是法律上的问题，实际上确能促进市、县的共同发展，那倒也无可厚非。为什么出现许多矛盾，大家都想改市的现象，我们认为一个很关键的原因就是经济实力或财力问题。根据市和其所辖县的经济实力对比情况，我们可将“市管县”模式分为三种类型。
1.市本身的经济力量就不强。“泥菩萨过江”，根本管不好也管不了县。结果是出现“市啃县”、“市捆县”的现象，即该市为了自己的发展必定损害所辖县的利益；
2.市、县发展水平相当。这样若还要实行“市管县”，由于信息非对称，必然造成二者的不平等竞争。出现行政方面的上下级关系和经济方面的伙伴关系的矛盾，阻碍市场经济运行的种种矛盾也就不足为奇。由于从根本上挫伤了县域经济发展的积极性，所以也就谈不上一体化的协调发展；
3.市的势力远远强于所辖县。这似乎能充分发挥市的带动作用，但问题是，往往这种情况是县域经济落后，而且地域范围大，人口规模大。就是说，市所管辖的面积过大，人口过多，空间距离的摩擦将使行政成本趋于增加。再者，假定一个城市发展很快，按照城市地域结构演化规律，在城市膨胀和蔓生阶段之后，紧接着就是城市向心体系和城市连绵带的形式，也就是“郊区化”、“逆城市化”等现象的出现。后者显著的特征之一就是卫星城的出现，和对中心城市依附的减弱。这是城市和区域发展内在规律自发作用的结果，不需行政手段的干预即能实现。
第三，为什么“市管县”迅速发展并呈蔓延之势，我们认为主要原因在于以下几个方面。
1.从外部经济方面看，一方面，“市管县”扩大了市的管辖权，提高了市的知名度，可以将原来属于县的利益、名誉归入市中。另一方面，有利于招商引资，扩大对外交往，市所支配的地域扩大，引人项目的机会增多。另外，市的行政机构的类别实际上有了一定的提高，干部的心理有满足感。
2.最本质的原因在于区划体制的内部。正是因为现行的区划方案有着内在的缺陷，才使得一旦出现一种有利可图的模式，大家都争先恐后地效法。实行“市管县”，实际相当于将一个市和几个县划并到一起，又重新构成了新一级机构，介于省与县之间。这样做却也迫不得已。因为我国目前的一级行政区划——省的数量过少，管辖地域过大，管理起来力不从心，只好将一些县委托给市代管。
这里，让我们与发达国家作个比较。美国与我国国土面积差不多，人口只是我国的24%多一点，一级行政区设50个州和一个特区：法国、日本面积仅几十万平方公里，相当于我国一个中等省份，其一级行政区却分别有96个和47个。目前，我国省一级行政区有30多个，每个省区所辖的人口数，少者二百多万，多者上亿，大多省份辖县都近百个。例如四川、山东、河南。省的管理跨度太大，会产生许多问题，不利于经济的发展。首先是收集信息困难，由于辖区太多，管理机构不能确切地掌握辖区内的社会、经济、文化等方面的变化动态，不能体察民情，这就失去了管理的基础。其次，管理者难以得到管理区域的信息，而又要强制地去进行管理，于是就不得不多设一层下属机构，放一部分权利，令其代管一部分地域或代管一部分事务，现在的“市管县”正是基于此而衍生的。这样不可避免地就增加了管理层次，形成了庞大的机构，再加上体制、法规不顺不力等因素，必然伴生人浮于事、效率低下的现象。第三，增设了机构后也未必能得到正确的信息。信息传递得越远，其被扭曲的可能性及程度就越大。层层关卡、道道壁垒，难以净除的腐败现象，到高一级决策部门的信息已是谬之千里了。第四，即使取得了正确的信息，制定出来的对策经常是要么滞后，要么在实施时遇到地方阻滞。地方保护主义及地方割据常常会违背调控者的意图，破坏科学的规划布局，导致经济运行的不协调，行政管理浪费很大。
总之，我国目前行政区划等级中，省与县之间的空挡太大，省对县的管理难免会有名无实。因此，我国省级区划的改革已迫在眉睫。
当前省级行政区划改革的要点在于将省区划小，使其管辖地域在它力所能及的范围之内。省级行政区划调整的原则是：一是国家安全原则。省级区划是我国的一级行政区划，省是最高一级的行政单位，它维系着国家的长治久安。以安全目标为本，维护中央领导的权威，相对削弱各省的力量，从而减少其独自为政的可能性。省界的犬牙交错在一定程度上有助于各省之间的相互牵制，达到平衡。二是效率原则，即降低行政管理成本。省级区划要经济合理，尽可能地减少国家的财政负担。基于此原则，现行“市管县”模式应废止，并以划小省区范围为此作铺垫。三是因地制宜原则。划小省区并非搞平均主义，让每个省的人口、面积都差不多，而是要因地制宜。中国领域广阔，地理区位复杂多样，各地的社会、经济、文化、军事等方面的背景各不相同，决不能够搞一刀切。否则，也必然会违反以上两个原则。
我国的一级行政区划还包括直辖市。直辖市是国家中央政府直辖的设立于大城市地域的地方行政单位，其行政区域以城市经济为主，包括周围受其影响较大的部分农村地区。直辖市之所以独立归属中央政府管，是因为它们具有强大的政治、经济、文化中心的功能，对全国发展有重大影响力。我国目前具有这种功能的城市有十几个，而直辖市只有四个。从目前发展看，有些大城市有实力而无实名，从而不利于其中心功能的发挥，也不利于对周围腹地乃至全国的带动作用。因此可以考虑将这些大城市升级为直辖市，定名为“都市区”(metropolis)。
三、实行“县辖市”模式
整县改市是较“市管县”模式走得更彻底的一步。它是干脆将整个县划归市有，或冠以市之名。从表面上将城乡完全捏合在一起，因而将市管县的优点和缺点都极端化了。概括地讲，整县改市带来的问题有：
1.将整个县改为市后所形成的区域是城市和乡村的混合体，兼有二者的特征，又重点不分。既不像市（真正意义上的），也不像县，因而在管理上难以操作，也可能遏制城市功能的发挥、城市本身的正常发育以及生产力的合理布局，同时还可能阻碍农村经济的发展。农、工、商比例的协调主观性大，有许多漏洞可钻。
2.城乡混淆给统计带来了混乱。到底真实的城市范围有多大，人口规模为多大，很难说清楚，部分原因就是由目前的行政区划及统计口径引出的。因此，影响城市、乡村的真实资料的调查整理，形成城市化的假象，影响了市的整体质量，从而不利于对城市的发展规划，给城镇等级体系的设计带来困难。
3.撤县设市的县级市的自主权和经营权往往难以实现。有许多地区以“市”之名行“县”之实，管理体制没有理顺。换句话说，其实它本来就不具有市的实力和特征，这种现象也是必然的。
4.对于设市的县，国务院虽然有一定的标准和要求，但实际上很多县在远未达到标准规模就改县为市。这一方面是由于人为控制的主观影响，另一方面却也说明了该模式的不完善性或者说是不现实性，因为一个好的政策法规制定出来后应无隙可钻。
整县设市，其根本目的是想通过人为的方式，从形式上实现城乡的协调发展和一体化。但是，中心城市对周围地区的辐射力和吸引力的大小，不是靠强行捆绑的行政隶属手段所能控制的，而是取决于其经济、文化等综合实力。对于已经具有强经济实力，城市化水平较高的地区（例如苏南地区），县升级为市符合行政管理成本最小原则，宏观上也有利于市场经济的运行。但我们一般所见到的“撤县设市”与之相比，具有本质意义上的不同。从根本上讲，“市管县”和整县设市的弊端都在于企图通过人力、可视的行政管理手段，去调控具有一定规律、抽象不可视的经济过程，这种企图正是行政区要与经济区相适应目标的必然产物。
我们认为，在县域范围内，在城市化水平较高的局部区域可以考虑撤镇设市，实行“县辖市”模式。“县辖市”模式，可以避免整县设市所带来的城乡混乱的问题，减轻城市的负担，有利于城市功能的发挥，便于宏观指导与调控。县辖市必须已具有明显的城市化特征，达到国家城市设市的标准：城市经济以非农产业为主，城镇居民以非农人口为主，具备较完备的城市基础设施，居民的生活方式和社会文化意识形态也具有明显的城市特色。因为各县的基础情况有很大的差别，所以对它们所辖的市不能生搬硬套同一标准。首先应按适当的指标对县进行分级，确定各个县的层次地位，然后再有针对性地确定所辖市的标准尺度，便于因地制宜地进行管理。
四、结论
综上所述，我们提出我国的行政区划改革的基本思路和建议：
1.在原有行政区划的基础上，按新的行政区划目标适当调整行政区，实现行政管理成本最小和国家安全目标。
2.缩小一级行政区划——省的辖区范围，取消“市管县”的做法，通过划小的省一级行政区对县、市直接管理。同时可以适当地将经济发展水平较高的市升级为特大城市，提高其行政级别。
3.我国的县级区划历史渊源。在保留原有县的基础上，对县级行政区进行分类分级。根据各县的区位特征、辖区人口、地域范围、经济发展等指标，制定一套完整的县级管理体制，以促进乡村经济的发展，为我国从农业国向工业国的转变铺平道路。
4.实行“县辖市”模式，既可以体现市作为城市化地区的本质含义，又保证了二级行政区划单位——县的管辖权不受侵害。