我国转基因农产品国际贸易标签管理：现状、规则及其对策建议，本文主要内容关键词为：转基因论文,农产品论文,对策论文,国际贸易论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前转基因技术飞速发展，正在成为21世纪重要的新兴产业，并对农业、医药、化工和环保等行业产生了重大影响，为解决粮食短缺、有效药品及治理环境等问题展示了良好的前景。但是，转基因技术同其他科学技术一样，闪烁着科技“双刃剑”的光芒。在转基因技术及其产业飞速发展的同时，其在生产、包装、运输、贮存、使用、处理等过程中可能对生物多样性、生态环境和人类健康构成的潜在风险与威胁也日益显现出来，从而引发了世界范围内关于转基因农产品“身份证”问题的讨论，即是否需要在其包装上加贴标签以及如何加贴标签。
一、我国转基因农产品国际贸易标签管理的现状
为了有效地进行生物安全管理，1993年12月24日原国家科学技术委员会发布了《基因工程安全管理办法》，对利用载体系统重组DNA技术，以及利用物理或者化学方法把异源DNA直接导入有机体技术的管理作出了比较具体的规定。1996年7月10日农业部发布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，就《基因工程安全管理办法》中涉及农业生物基因工程安全管理的问题作出了比较具体的规定，特别是规定了进行农业生物基因工程登记和安全评价的具体程序和规则。但是，由于我国《基因工程安全管理办法》、《农业生物基因工程安全管理实施办法》中并未涉及进口农产品及其标签管理，海关也没有将转基因作物作为检疫标准，致使我国进口的农产品中已经包含了大量的转基因成分。近年来，转基因作物种植大国的农产品在欧、日、韩等国遇到了阻力，他们便将出口市场转向了对转基因农产品贸易不设限制的发展中国家。特别是从1998、1999年以来，我国从转基因作物种植大国进口的大豆、油菜籽等主要作物及其初级加工品的数量持续上升。据《中国海关统计年鉴》，1996-1999年我国若干转基因农产品的进口情况如表1所示。2000年我国转基因作物的进口更是惊人。大豆进口量达1042万吨，进口额为22.7亿美元，分别比上年增长141%和155%，还有近80万吨金额达2亿美元的豆油及其残渣，估计其中转基因大豆及其制品至少占650万吨，合11亿多美元；进口油菜籽297万吨，比上年增长14%，至少80万吨合2亿美元是转基因产品。转基因大豆和油菜籽合计进口至少730万吨、13亿美元，仅此两项就比1999年增长了158%和70%。2001年1-4月，进口的大豆比上年同期增长70%以上。此外，我国还进口大量猪、牛肉和家禽产品，其中肉鸡杂碎进口量由1998年的19万吨猛增到2000年的80万吨。在这些产品的饲料中含有大量转基因玉米、大豆等。由于我国没有对进口的转基因农产品进行全面的检测、检验，实际进口量将大大超过前述数据（夏友富、田风辉、卜伟，2001）。据有关报道，广州消费者正在大量食用一些含有抗虫、抗除莠剂基因的转基因产品，这是广州出入境检验检疫局食品实验室最近对14种进口产品转基因含量进行抽样检测的结果。根据检测结果，广州市场上至少有三种常见食品含有转基因成分，它们分别为家乐氏香甜玉米片、美国艾可提微波玉米花和大豆。总之，我国正成为世界上越来越重要的转基因农产品进口国（马述忠、姚卫红，2001）。
表1 1996-1999年我国若干转基因农产品的进口情况 （千吨；千美元）
注：包括初级加工品
二、我国转基因农产品国际贸易标签管理的规则
最近，我国颁布了两个与转基因农产品国际贸易标签管理密切相关的法规，一个是《进出口食品标签管理办法》（国家出入境检验检疫局，2000），另一个是《农业转基因生物安全管理条例》（国务院，2001）。
（一）《进出口食品标签管理办法》及其主要内容 这里，食品标签是指预包装食品（预包装于容器中，以备交付给消费者的食品）容器上的文字、图形、符号以及一切说明物。《进出口食品标签管理办法》适用于对进出口预包装食品（以下简称进出口食品）标签的审核、检验管理，其明确规定进出口食品标签必须事先经过审核，取得《进出口食品标签审核证书》。概括地讲，《进出口食品标签管理办法》的主要内容包括标签审核和标签检验两部分，具体如下：
1.标签审核。(1)进出口食品的经营者或其代理人在进出口前，应当向指定的检验检疫机构提出食品标签的审核申请。(2)申请食品标签审核时，须提供：食品标签审核申请书；食品标签的设计说明及适合使用的证明材料；食品标签所标示内容的说明材料；进口国（地区）对食品标签的有关规定；需要提供的其他材料。(3)品种及工艺相同、规格或包装形式不同的进出口食品可以合并提出标签审核申请。(4)申请食品标签审核时，还须提供相应的检测样品，样品应具有代表性，并能满足标签审核的要求。(5)指定的检验检疫机构负责受理进出口食品标签审核的申请，并按有关规定组织初审，初审后，将申请材料和初审结果报送国家检验检疫局审批。(6)进出口食品标签必须为正式中文标签，审核的内容包括：标签的格式、版面以及标注的与质量有关的内容是否真实、准确。(7)进口食品标签应按我国有关法律、法规及标准要求进行审核，出口食品标签应按进口国法律、法规及标准要求进行审核。(8)经审核符合要求的食品标签，由国家检验检疫局颁发《进出口食品标签审核证书》，取得审核证书的食品标签，由国家检验检疫局统一对外公布。
2.标签检验。要求，(1)进出口食品的报检人办理报检手续时，必须提供《进出口食品标签审核证书》，否则检验检疫机构不受理报检。(2)检验检疫机构对进出口食品实施检验时，应对食品标签进行检验，并根据食品标签检验结果综合评定食品是否合格。(3)对进出口食品标签检验的内容为：报检的食品标签是否与经审核的食品标签相符；食品标签标注内容是否与食品相符；核定进出口食品标签可否在销售国使用。(4)进出口食品标签未经审核或检验不合格的，进口食品不准销售，出口食品不准出口。
（二）《农业转基因生物安全管理条例》及其与标签管理有关的主要内容 继《基因工程安全管理办法》、《农业生物基因工程安全管理实施办法》之后，2001年5月23日，颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。《农业转基因生物安全管理条例》的颁布实施，将部门的《农业生物基因工程安全管理实施办法》提升为国家级的管理条例，其规定在中华人民共和国境内从事农业转基因生物研究、试验、生产、加工、经营和进出口活动，必须遵守本条例。这里，农业转基因生物是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品，主要包括：转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物；转基因动植物、微生物产品；转基因农产品的直接加工品；含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。国务院农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作，国家对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度，按照其对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级，具体划分标准由国务院农业行政主管部门制定。
《农业转基因生物安全管理条例》的内容包括八章，在这八章中，与转基因农产品国际贸易标签管理密切相关的主要有：(1)第四章，经营。第二十八条明确规定，在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，应当有明显的标识。列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识；未标识的，不得销售。第二十九条明确规定，农业转基因生物标识应当载明产品中含有转基因成分的主要原料名称。(2)第五章，进口与出口。第三十七条明确规定，向中华人民共和国境外出口农产品，外方要求提供非转基因农产品证明的，由口岸出入境检验检疫机构根据国务院农业行政主管部门发布的转基因农产品信息，进行检测并出具非转基因农产品证明。第三十八条明确规定，进口农业转基因生物不按照规定标识的，重新标识后方可入境。(3)第七章，罚则。
但是，到目前为止，《农业转基因生物安全管理条例》的实施细则尚未出台。
三、我国转基因农产品国际贸易标签管理的“三步曲”
（一）背景分析——转基因农产品国际贸易标签管理的两种不同观点 转基因农产品是否需要加贴标签一直是全球争论的热点。关于标签管理有两种不同的观点，即主张加贴标签的观点和反对加贴标签的观点（杨昌举，2000）。
1.主张加贴标签的观点。主张加贴标签观点的主要理由是保护消费者的信息权。广大消费者、消费者组织、环保组织和许多科学家是支持加贴标签的。由于转基因农产品在安全方面的不确定性，使得对转基因农产品加贴标签具有多方面的意义：一是可以维护消费者的知情权和选择权；二是可以作为对转基因农产品进行检测、监控和管理的有效手段；三是可以及时发现任何与转基因农产品有关的过敏源和疾病；四是可以长期跟踪转基因农产品对人体健康的影响。
欧盟关于转基因农产品安全性的争论一直在进行。由于1999年比利时鸡污染、德国动物饲料污染以及荷兰等国可口可乐饮料污染事件的发生，再加上2000年疯牛病的蔓延，严重损害了欧洲食物在国际上的声誉，也使欧洲的消费者更加关注农产品特别是转基因农产品的安全性。欧盟的主要成员国反对并努力抵制转基因农产品在其境内上市。2000年1月，欧盟建议成立一个新的欧洲食物和公共健康局，负责建立食物的安全危机预警系统，同时发表了《食物安全白皮书》，要求在欧盟境内销售的转基因农产品必须加贴专门的标签。俄罗斯、日本、韩国等国也不同程度地主张对转基因农产品加贴标签。
2.反对加贴标签的观点。反对加贴标签观点的主要理由是坚持以科学为依据，只有在科学上有充足理由认为转基因农产品存在健康、安全问题时，才需在标签上标明。转基因作物种植者，以转基因农产品为原料或辅料的生产者、经销商、出口商和研究开发机构等一般反对加贴标签。反对加贴标签者的理由还有：一是在现阶段的舆论导向下，消费者可能对转基因农产品产生恐惧心理，加贴标签无疑是在告诉消费者不要购买该种农产品，这将严重影响甚至扼杀转基因技术在生产中的应用；二是加贴标签让消费者觉得转基因农产品比相应的普通农产品不安全，而事实上并没有证据表明前者比后者不安全，因为许多普通农产品中含有微量的重金属元素、农药残留等有害成分；三是给转基因农产品加贴标签可能演变为一种变相的贸易壁垒，成为限制该种农产品进口的借口；四是加贴标签的程序将是十分复杂的，同时还涉及到转基因物质成分、含量的测定及其标准等问题；五是加贴标签的费用过于昂贵，使得转基因农产品的成本增加，市场竞争力减弱，从而影响转基因技术的应用与推广。
美国是转基因技术研究和开发的最大投资国，尽管目前转基因农产品的商业化生产还只限于大豆、玉米、番茄、土豆、胡萝卜，辣椒等农作物和牛奶，然而美国在转基因农产品的生产规模和商业化生产方面却一直处于全球的领先地位，对转基因农产品的研究、开发和管理也有着比较严格的规定。美国认为没有证据表明转基因农产品会引起特殊的健康危险，因此主管美国食品安全问题的食品与药物管理局(FDA)曾作出规定，不要求对转基因农产品加贴特殊标签，而是在自愿的基础上审查与公众健康和安全有关的问题。加拿大、墨西哥、巴西、新西兰、秘鲁等国也反对强制性地对转基因农产品加贴标签。
（二）在对立两极间的选择——我国转基因农产品国际贸易标签管理的“三步曲”
1.选择的影响因素分析。笔者认为，影响转基因农产品国际贸易标签管理立场选择的因素主要是：安全隐忧和经济利益。
(1)影响因素之一：安全隐忧。随着转基因技术的不断发展，人们在认识到了其好的一面的同时，也认识到了其潜在的不利的一面。（马述忠，200la；杨昌举，2000）。在生态环境方面，转基因作物虽然具有抗虫、抗除莠剂等一系列优点，但它对生态环境可能造成的负面影响也不容忽视，主要有：a.可能诱发害虫、野草的抗性。b.可能诱发基因转移跨越物种屏障。用于改良作物的基因可能在非人为控制下跨越物种间的屏障，其对生态系统的影响是难以预料的。c.可能诱发自然生物种群的改变。通过转基因技术产生的基因可将自身扩散到自然界中去，污染自然基因库，打破原有的生态平衡，对生态环境产生影响。d.可能诱发食物链的破坏。在食用安全方面，人们对转基因农产品最为关心，因为，食用安全是食品所应具备的前提条件。目前的担忧主要有：a.毒性问题。到目前为止，没有研究报告表明转基因农产品有毒。b.过敏反应问题。c.抗药性问题。d.有益成分问题。有研究发现，外来基因会以一种人们目前还不甚了解的方式破坏食物中的有益成分。e.免疫力问题。转基因农产品有可能降低动物乃至人类的免疫能力，从而对其安全乃至生存产生影响。
(2)影响因素之二：经济利益。把转基因技术应用于农业生产可以大幅度地提高劳动生产率，不仅能够享受比较利益优势，而且由于转基因技术具有独特的垄断性，从事转基因技术开发的公司，一方面可以利用知识产权和专利保护法寻求垄断保护，另一方面，还可以应用“终止基因”（指使种子自我毁灭，而不能象常规作物种子那样能够留种连续种植的生物技术）和“化学催化”（指使种子必须经过化学处理后方能正常发育和生长的生物技术）方法保持技术垄断地位，以享有长时间的垄断优势。美国目前已经控制了相当大份额的转基因农产品市场，并且可以操纵市场价格。在欧洲，出于抵制美国转基因农产品商业扩张的目的，各国政府和许多私人公司已明确表示不允许含转基因成分的农产品上市。可见，以欧盟和美国为代表的关于转基因农产品国际贸易是否加贴标签的争执，有着潜在的经济利益背景。也就是说，欧盟和美国在转基因农产品问题上的激烈争执，不仅由于他们对转基因农产品的安全性有着观念上的差异，更由于他们在这个问题上有经济利益之争。欧盟在极力抵制美国转基因农产品的同时，也在加紧自身转基因技术的研究、开发（马述忠、黄祖辉，2001；马述忠、陈洁，2001）。
2.选择的客观依据分析。笔者认为，我国转基因农产品国际贸易标签管理策略的选择必须以最优转基因农产品国际贸易战略和有关法律、法规与协议为依据。
(1)客观依据之一：三有型贸易战略。发展中国家国际贸易战略的基本类型——进口替代型贸易战略、出口替代型贸易战略、混合型贸易战略以及内撑外开型贸易战略已不能适应我国转基因农产品国际贸易政府管理的客观需要，笔者设计的三有型贸易战略将是生物技术进步条件下我国转基因农产品国际贸易战略的最优选择，其也应是我国转基因农产品国际贸易标签管理“三步曲”提出的理论前提和依据。
我国转基因农产品国际贸易的三有型贸易战略应定义为坚持以下三个基本原则，即坚持科学依据原则、经济利益原则和加贴标签原则。
(2)客观依据之二：法律、法规与协议。世界各国政府有关消费者权益保护的法律都强调，消费者对所要购买的产品具有知情权和选择权。特别是对于包装食品，消费者除要了解食品的价格之外，还要了解食品的品名、营养成分、卫生指标、安全性因素、保质期／保存期、生产日期和生产厂家等有关信息。所有这些信息的传递，可以通过在食品的包装上加贴标签来实现。我国最近颁布的两个与转基因农产品国际贸易标签管理密切相关的法规——《进出口食品标签管理办法》和《农业转基因生物安全管理条例》对此也作了初步的说明。
WTO框架下的《技术性贸易壁垒协议》，其中的标签要求对转基因农产品国际贸易的影响最为明显。反对加贴标签者最为重要的一个理由是加贴标签的费用过于昂贵，其实不然。一组最新的数据表明，转基因农产品区分及加贴标签的费用是可以控制的，并没有想象中的那么昂贵，其完全符合《技术性贸易壁垒协议》中关于标签成本的规定。例如，美国大豆种植者及其食品制造商给含有不同成分的蛋白质和油脂的大豆加贴标签的费用仅占原来不加贴标签时成本的6%-9%；巴西大豆种植者加贴标签的额外费用是原成本的10%-15%；加贴标签使欧洲的销售成本增加了17%，而美国的销售成本仅增加了6%。随着加贴标签行为的日益规范，其成本还将逐渐降低（马述忠、黄祖辉，2001；马述忠、陈洁，2001）。
非WTO框架下的《卡塔赫纳生物安全议定书》(Cartagena Protocal onBiosafety,BSP)是第一部有关现代生物技术生产的活性转基因生物的国际法。根据《卡塔赫纳生物安全议定书》的规定，严格的提前知情同意程序也就是所谓的审批制度，将被用于有意引入环境的转基因农产品，如转基因种子、转基因活鱼类等。出口者必须在首批货物启运前向进口国提供详细的信息，还必须获得进口者的同意。另外，《卡塔赫纳生物安全议定书》还允许进口国在得到科学证据证明转基因农产品可以导致严重危害之前，禁止或限制有潜在危险的转基因农产品的进口（马述忠、黄祖辉，2001；马述忠、陈洁，2001）。
3.标签管理“三步曲”的提出。综上所述，可以肯定地说，对转基因农产品加贴标签利大于弊。问题的关键是，应该如何加贴标签，加贴哪种标签。下面，来考察两种不同的加贴标签的方法，即加贴肯定标签和加贴否定标签的方法(C.Ford Runge,Lee Ann Jackson,2000)。在此基础上，笔者将提出我国转基因农产品国际贸易标签管理的“三步曲”。
(1)肯定标签。一般来说，在肯定标签中包含如下声明：“本品可能含有转基因成分”。笔者认为，这种肯定标签向消费者传递的信息比较少。一方面，它没有向消费者说明加贴标签的农产品究竟含有多少转基因成分，是否对农产品进行了认真、严格的检测也值得怀疑；另一方面，它也没有向消费者说明加贴标签的农产品是否有损于环境保护和人类健康，把这种肯定标签与香烟标签作比较，就可以看出这一点。如果说香烟标签“吸烟有害健康”向消费者传递的不是一个肯定信息的话，至少也是一个肯定标签，其告诉消费者与香烟相联系的行为，即吸烟，具有已知的像标签本身提及的有害健康的结果。相比之下，由于目前的科学技术水平还不足以对转基因农产品的安全性作出肯定或否定的答复，与转基因农产品相联系的行为，即吃含有转基因成分的农产品或购买转基因种子，就具有不确定的结果，是否有损于环境保护和人类健康不得而知。因此，肯定标签和没有标签一样，并没有向消费者提供买或不买的有用信息。大体上讲，笔者在前面论及的标签指的就是这种肯定标签。在笔者看来，这种肯定标签假借保护消费者知情权和选择权的名义，推行不折不扣的贸易保护主义，虽能够起到一定的作用，但并不能彻底解决或缓和困扰各国的转基因农产品国际贸易争端问题。
(2)否定标签。与肯定标签不同，在否定标签中一般包含如下声明：“本品不含转基因成分”。否定标签与肯定标签相比，具有许多优点，但若想加贴否定标签，一个产品必须满足以下要求。否定标签的一个要求是如何定义“不”。一般来说，食品和营养标准常常规定，每单位产品允许异体物质存在的数量，对于非转基因农产品也不能例外。“不”意指一个最小的接近于零的技术临界值。一旦国际社会就这一技术临界值达成协议，那么各国就必须采用同一标准，相同的产品，无论是在美国、加拿大、墨西哥，还是在我国，都是完全一样的。如果提出以1%作为“不”的技术临界值，那么1%又意指什么的1%？其如何测定或确定？尽管如此，对消费者而言，否定标签与肯定标签相比还是有着明显的优点，那就是技术临界值无论在理论上还是在实践上都是可操作的。否定标签的另一个要求是如何定义“转基因农产品”，使常规植物育种农产品与以“基因拼接”为特征的农产品相区别，并把它排除在外。一旦国际社会就转基因农产品的定义达成协议，在对外贸易中加贴标签的农产品将越来越多。否定标签会产生适当的市场空间，非常有利于转基因农产品的购买、加工、分离和销售。
(3)“三步曲”的设计。应当看到，我国在转基因农产品国际贸易的政策制定方面面临着两难的抉择。如果不考虑贸易问题，我国应大力发展转基因农产品，主要原因是，我国的土地资源和水资源面临着日益严峻的压力，而人民收入水平的提高、人口的增长、经济的发展，所有这些都要求不断地增加农产品的供给数量和质量。有关资料表明，继1999年全国粮食生产比1998年大幅减产之后，2000年粮食再次大减产，全国粮食播种面积约为16.07亿亩，比1999年减少了9000万亩，减幅为5.3%，是新中国成立以来粮食播种面积最低的一年。全国粮食总产为46000万吨，比1999年减少4500万吨，减幅达9%，已逼近警戒线。如果不想过分地依赖国际市场和进口的话，我国只能提高资源的利用强度和产出水平，而生物技术将是解决我国人口与资源矛盾的最终出路之一。此外，生物技术也是在较小规模条件下实现农业现代化的一个重要的手段。与此相反，就贸易问题来看，从有利于出口，尤其是向欧洲、东亚和东南亚国家出口的角度，应当对转基因农产品进行管制，以适应这些国家的进口需求。同时，对转基因农产品进行管制也可以缓解国外农产品对我国市场的冲击，如美国的大豆进口。这样，我国在对待转基因作物的态度选择上就处于一种两难的境地。从短期看，我国采取排斥转基因农产品的立场较为有利，但是，从长远发展的角度看，应当采取认可、允许和鼓励转基因作物的态度。在新一轮农业谈判中，从现在的立场看，美国和欧盟之间在转基因农产品方面将会有一场恶战。发达国家和发展中国家优先考虑的问题不同。笔者认为，我国转基因农产品国际贸易标签管理宜采取如下的“三步曲”，第一步，主张加贴肯定标签，以缓解国外转基因农产品对我国农产品市场的冲击，为我国转基因农产品的研究和开发争取宝贵的时间，同时也有利于减轻主要贸易对象国技术贸易壁垒措施对我国农产品出口的影响；第二步，主张加贴否定标签，虽然转基因技术可能存在正负两方面的影响，但如果能够和其他技术很好地结合，就可以提供新的方法以解决一些阻碍农业可持续发展和实现粮食安全的老问题；第三步，取消标签管制，在生物经济初露端倪的世纪背景下，由于世界各国现代生物技术的发展水平存在着很大差异，现代生物技术必将重组农产品国际贸易格局已是大势所趋，我国应适时抓住重组赶超的历史机遇，选择最佳的发展模式，抢占“新文明”经济时代下生存和发展的国际空间（马述忠，2001）。