中国农村剩余劳动力转移与小城镇发展，本文主要内容关键词为：小城镇论文,中国农村论文,劳动力转移论文,剩余论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的经济体制改革是从农村开始的。19年来通过农村经济体制改革调整农村经济政策，促进了农业和农村经济的蓬勃发展，特别是以乡镇企业为主体的农村第二、第三产业的兴起转移了大量农村剩余劳动力，促进了农村产业结构的转变和社会转型，推动了我国农村城市化进程。但是近年来，我国农村剩余劳动力转移的速度不断降低，农村剩余劳动力转移及其带来的民工潮等问题，已引起学术界和政府有关部门的高度重视。笔者认为：发展小城镇，是实现我国农村剩余劳动力转移的根本途径。
一、中国农村剩余劳动力转移状况及其影响因素分析
目前，我国农村剩余劳动力有1.2亿人左右，跨区域流动的劳动力达6000～8000万人，而农村剩余劳动力人数还以每年1000万人左右的速度增长。从转移方式来看，我国农村剩余劳动力主要有两种转移方式：一是“离土又离乡”模式，即农村剩余劳动力离开原居住地到其它城镇从事非农产业活动，并定居下来；二是“离土不离乡”模式，即农村剩余劳动力虽然从农业中转移出来，但是仍然居住在原来的村落，这些人口常常在非农产业和农业之间徘徊，没有彻底从农村转移出来。因此无论从数量上，还是从转移情况上来看，我国农村剩余劳动力转移的任务是相当艰巨的。制约我国农村剩余劳动力转移的因素主要有以下几个方面：
1.城镇化滞后于工业化和非农化，使得我国大量农村剩余劳动力
滞留在农村，难以转移
从表1可以看出，改革开放以来，我国城市化水平有了很大提高。1994年我国市镇人口占总人口的比重达到28.7%，比1978年增加了10.79个百分点。但是总体上看，我国城市化水平还是相当低的。与发达国家相比，早在1950年，发达国家城市化人口比重就超过了半数，为53.3%，1960年达到59.6%，1970年为66.8%，1980年达到70.9%，1989年达到73%。比利时、科威特、西班牙、英国、冰岛、以色列等国家城市化水平都在90%以上。就发展中国家来看，美国人口咨询局统计资料表明，1989年发展中国家城市化水平是36%，如果包括中国在内是32%，可见我国城市化水平不仅低于世界发达国家，也低于发展中国家，差距是相当大的。据有关研究，不同收入国家经济发展水平（以人均GNP为代表）与城市化水平之间存在着明显的相关关系，1987年低收入国家人均GNP为290美元时，城市化水平为30%，但是我国1991年当人均GNP达到了370美元时，城市化水平才达到26.41%，这说明我国城镇化滞后于非农化和国民经济发展水平。滞后的原因主要是由于大量的非农化和工业化是在城镇以外进行的。城镇化滞后于非农化的结果是把大量农村从事非农产业的人口排除在城镇之外。
2.乡镇企业布局分散，降低了乡镇企业吸收农村剩余劳动力的能力
据有关资料介绍，1993年我国乡镇企业包括乡办企业、合作企业、个体企业和村办企业总共有2452.93万个，其中个体和村办企业达2305.69万个，占乡镇企业总数的94%。这些企业大都分散在各个村落中。从乡镇企业就业人数来看，1992年农村村办工业企业有709665个，就业人数2138.56万人，就业人数占当年度乡镇企业就业人数10581万人的20.2%，这就是说，仅村办工业一个领域就把我国农村非农业人口的20%排除在城镇人口之外。
表1 中国历年城市化水平
乡镇企业分散布局带来了两个问题：一是乡镇企业生产形不成集聚效益，增加了企业生产成本，不利于提高企业生产效率，使得我国许多地区乡镇企业的发展一直处于一种低水平的循环之中，企业技术含量低，发展潜力不够，其结果是影响了乡镇企业进一步吸纳农村剩余劳动力的能力，从而阻滞了我国农村城市化进程；二是乡镇企业分散布局导致建制镇规模过小，难于形成聚集效益。1992年全国有建制镇11985个，镇建成区面积9748.81平方公里，平均每个镇建成区仅0.81平方公里。镇规模过小，基础设施难于配套，企业间的协作难于开展，增加了企业生产成本，限制了企业发展，也不利于乡镇企业更多地吸纳剩余劳动力。1978年，我国乡镇企业就业人数为2862.6万人，1985年增加到6979万人（见表2，下同），1988年达到9545万人，这一时期平均每年有近670万农村剩余劳动力到乡镇企业就业，但1989、1990年我国农村乡镇企业就业人数反而减少了280万人，到1991年才恢复到9609万人，1992年为10581万人，1992年与1988年相比共增长了1036万人，平均每年转移农村剩余劳动力的能力下降了。
表2 中国乡镇企业职工人数变化情况
该表转引自：国家体改委农村司编，《全国小城镇试点改革政策要览》，改革出版社，1996年。
3.政策体制约束
现行政策体制是阻碍农村剩余劳动力的一个重要因素。其中最主要的是现行户籍管理制度，包括户籍登记管理制度、户口迁移政策及管理体制，以及与户籍相关的粮食购销、住房、劳动用工、人事、教育和社会保障等项制度。这些制度使农村人口难以进城就业和定居，已经妨碍了国家城市化的进程和小城镇的发展，制约了农村剩余劳动力合理、有序地转移，不利于农村经济的发展和社会稳定。
现行户籍制度限制了农村剩余劳动力的转移，其最明显的表现是：小城镇的流动人口和暂住人口大于或接近于常驻人口。据1994年国家体改委对60个小城镇的调查，平均每镇常驻人口20236人，外来人口5717人，流动人口19068人，常驻人口与非常驻人口之比为1∶1.225，这些非常驻人口在农村居住和在城市就业的两栖行为，既限制了常驻人口的聚集，又使非常驻人口的长期行为以农村为主，不能和城市化的发展相衔接，限制了农村剩余劳动力的转移。
二、发展小城镇是解决我国剩余劳动力就业问题的根本出路
小城镇是容纳农村剩余劳动力的重要场所。我国到2000年工农业总产值翻两番，人民生活达到小康水平，届时我国城镇化水平应在35%以上。实现这一目标，只有靠广大小城镇才能吸收由农业分离出来的庞大的农村人口，这是由我国国情决定的。可以说发展小城镇是符合我国国情的、具有中国特色的农村剩余劳动力转移的根本出路。其根据如下：
1.农村是两个根本性转变的关键
中共十四届五中全会《建议》指出：“实现‘九五’和2000年奋斗的目标关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变”，在完成这两个转变的过程中，农村是一个关键。改革开放以来，农村经济在国民经济中所占比重起来越大，乡镇企业作为农村经济的主体，1992年其总产值已经占全国社会总产值的32.3%，占农村社会总产值的66.4%。但是由于乡镇企业起步晚、技术水平低、管理水平不高，所以农村经济增长方式转变的任务很艰巨。从上文我们也能看到，乡镇企业分散布局不利于提高生产效益，增强乡镇企业的竞争能力，这势必降低乡镇企业吸纳剩余劳动力的能力，因此发展小城镇，通过建立开发区和工业小区等形式，引导乡镇企业的适当集中，不仅是实现两个转变的需要，同时也是推进农村剩余劳动力转移的需要。
2.我国剩余劳动力数量巨大，远远超过大中城市的承受能力，发
展小城镇是现实的选择
据预测，到2000年我国将有2亿多人离开农村，流向城镇，转向非农业。如果他们进入大中城市，则在未来几年内需新增建100万人口以上的城市160—200个，或50—100万人口的城市300—400个。然而，到1992年底，我国近百年来才建设了百万人口以上的特大城市32个，50—100百人口的大城市41个，20—50万人口的中等城市177个，20万人口以下小城市372个。若按新增一个大城市人口的生产性和生活性基本建设投资计算，国家共需要投资12000多亿元。这无论从时间、人力、物力、财力上看，显然是不可能的。因此，我们必须在利用现有的大中城市的同时，积极发展小城镇，将2亿农村剩余劳动力有目的、有步骤地引导、消化在大中小城市和小城镇中，使大批农村剩余劳动力就近转向工业和第三产业，转向乡镇企业。可以说发展小城镇一方面适应了农村人口转向城市区域的客观需要，有利于制止大城市人口的过分膨胀，同时又有利于形成以大城市为核心的经济网络或城市群体，从而扩大大城市的辐射区域，发挥大城市的经济带动作用。
3.小城镇吸纳劳动力的费用较少
小城镇人口密度较低，地域发展余地大、征地较容易，地价较低，建设投资省，建设费用低，其城市改造与新区开发费用比大中城市低。据有关方面测算，小城市所需市政公用设施费用约占基本建设投资的2%～3%，大城市要占5%～6%，特大城市高达7%以上，19万人口以下的小城镇每增加1%的人口，城市建设费用增加2.3%，而20万人口以上的城市，则需增加费用3.4%以上，小城市比中等城市低33%左右。因此，农村剩余劳动力向小城镇转移可以降低劳动力转移过程中的成本和风险。当然，在小城镇发展的过程中，特别要注意耕地的保护。
三、中国小城镇发展存在的问题
改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，许多农民离开乡村，进入城镇设厂办店，这带来了我国小城镇特别是建制镇的迅速发展，但是还存在一些问题，主要是：
1.小城镇的建成区规模过小，土地的要素容积率较低，使公共基础设施的修建和服务业的供给难以形成规模效益
有关资料介绍，按1992年建设部的统计，全国1.2万个建制镇，建成区面积平均仅为0.81平方公里。据1994年国家体改委对60个中上等经济发展水平的小城镇（农民人均年纯收入在1500—2200元之间，镇级财政收入800万到1500万元之间）所做的调查统计，小城镇的平均建成区规模为4.15平方公里，镇建成区每平方公里容纳常驻人口4876人，每平方公里第三产业产值4886万元，这些中上等发展水平的小城镇距规模效益比适中的小城市（建成区10平方公里、人口在10万人左右）尚有一定的差距。
2.在基础设施建设方面普遍存在着基础设施建设滞后于经济发展水平的现象
道路、供水、供电等基础设施不能适应发展的需要，在一定意义上来说，降低了规模效益，妨碍了农村工业发展和农村经济社会的繁荣。
3.地区分布不平衡
1994年底，我国有建制镇16702个，其中东部经济地带7298个，占45%；中部经济地带7017个，占43%，西部经济地带1895个，只占12%。这就是说，我国的镇集中在东、中部经济地带，西部经济地带过少，新疆、青海、甘肃、陕西、内蒙古、西藏6省区建制镇仅占本省乡镇总数的10%左右。
4.建制镇设置存在一定的盲目性和随意性
1983年至1986年，全国建制镇出现高速增长，4年设镇7750个，平均每年增长1608个；1987年至1991年，5年间全国设镇1737个，平均每年增长347个，比较稳定；从1992年起，再次出现高速增长，仅1992年1年就设镇2084个，比前5年设置总和还多347个。1993年至1994年发展了1671个，也显出高速发展的态势。这种忽高忽低的增长速度，说明我国小城镇发展缺乏规划。
四、有关政策思考
小城镇的发展不能遍地撒网。要分层次、有计划、分阶段、有重点地进行，这应当是我国小城镇建设与发展的指导方针。我国小城镇有5万多个，规模普遍较小，使得区域经济发展缺少强有力的增长极点。对于这些小城镇，如果我们不分轻重、平均发展，不仅国家财力难以支撑，而且很难形成规模效益和集聚效益，因此需要我们应当把投资重点放在一些基础较好、发展潜力较大、带动腹地较广的建制镇上，有重点地建设一批建制镇，将更多的农村人口吸引到这些城镇，使之逐步发展为小城市，甚至中等城市，从而带动整个区域经济的成长，为小城镇更好地吸引农村剩余劳动力奠定基础。从全国范围看，我们应把小城镇的发展重点放在沿河、沿江、沿路、沿海、沿边境等地理位置和交通条件较好、资源丰富、乡镇企业有一定基础或农村批发和专业市场都初具规模的小城镇上，通过它们的发展，带动周围地区发展，提高我国农村城市化水平，转移农村剩余劳动力。具体设想是：
1.通过建立工业小区，促进乡镇企业的适度集中连片发展
引导乡镇企业向小城镇集中，把镇办企业的发展与小城镇建设结合起来，改变乡镇企业分散布局的局面。促进乡镇企业集中连片发展既是乡镇企业进一步发展的客观要求，也是把农村的工业化和城镇化进程结合起来的重要途径。它将为农业剩余劳动力的就近转移创造有利条件。
2.加强小城镇配套改革
解除小城镇发展的体制约束。当前，最重要的是改革现行户籍制度，淡化户口作用，健全农村劳动力流动制度。同时尽快建立城镇居民社会保障体系，解决进镇农民养老、保险、医疗、失业等问题。
3.加大科技教育投资力度，推动乡镇企业经营方式向集约型转变
4.制定小城镇发展规划
建国以来我国小城镇发展中之所以存在着一定的盲目性，主要是因为设镇工作缺乏总体规划。为把我国建制镇发展纳入科学、规范化发展的轨道，我们有必要在认识清楚城镇形成的因素，发展的特点和建设条件的基础上，依据我国经济发展速度、生产力布局、农村剩余劳动力数量以及地理环境、资源条件、基础设施现状等因素，从长远与发展的观点出发，合理确定镇的发展速度和布局。制定出符合我国实际情况、切实可行的总体设镇发展规划。这同样是促进我国农村剩余劳动力有序转移的基本措施之一。
5.制订新的建制镇设置标准
促进建制镇的合理发展，防止出现建制镇设置过热现象。我国现行设镇标准是1984年制定的，已经不能适应社会经济发展的需要，存在着指标单一，难以统计，操作不便等问题，迫切需要修订，以便使我国建制镇的设镇更加合理，切实发挥建制镇在农村剩余劳动力转移中的作用。
6.积极引导和培育发展小城镇的市场体系
小城镇市场体系不能完全停留在集市贸易的水平上。需要在一些交通干线、人口密度高的大建制镇，围绕农村经济结构、消费特点和水平，建立与其适应的商品市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场、文化市场和一定规模的金融信贷机构，增强小城镇的内聚力和向广大农村辐射的能力。
标签：小城镇论文; 城市化水平论文; 农村人口论文; 农村论文; 城市中国论文; 农民论文; 时政论文; 中国人口论文;