城市经营的制度缺陷及其演进，本文主要内容关键词为：缺陷论文,制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
城市经营作为近年来城市研究的热门话题引起了学术界和管理部门的共同关注。尽管对其定义和经营范围尚存分歧（注：有的认为主要经营城市土地和基础设施（金经元，2002），有的则指城市有形资产（徐巨洲，2002），有的扩展至“各种可资经营资源”（张京祥，2002），等等。），但似乎己形成以下一些普遍接受的观点：
(1)城市经营的目的是发展城市，提高城市竞争力。
(2)城市经营的主体即“经营者”是以市长为法人代表的城市政府。
(3)城市经营的主要内容是运用市场机制运营配置城市资产，增强政府市政建设能力，实现城市的自主增值与发展。
(4)城市经营符合市场经济的运行规律，总体上是合理的。至于其中出现的诸多问题，多数学者认为属于认识与实践上的“误区”（注：持这种观点的学者占多数，参考文献3有较为系统深入的分析。），也有部分学者认为换个角度看甚至还属于“正常”（注：这种观点相对偏激，但由于“崇尚竞争”，也颇具影响力和迷惑性，是本文重点辩驳的对象，读者可参阅文献5。）。
但笔者认为，对于城市经营中问题的认识，这样过于简单片面，并没有把握问题的实质，不利于问题的根本解决，也难以达到城市经营良好的预期目的。
2 城市经营“误区”的再辨析
2.1 城市经营中的问题
(1)急功近利。为追求短期收入，不惜大量“批发”出让土地，任意修改规划等。
(2)恶性竞争。为完成“引资任务”及经济增长率指标，不惜“零地价”甚至贴本招商引资，大搞“优惠战”。
(3)过度负债。为改善投资环境，不惜超额举债或以地换取投资商代建与城市规模、实力不相称的形象工程。
(4)投机炒作。为提升人气、拉动需求，直接干预房地产市场的正常运作，导致房价、地价虚高。
(5)无限延伸。为提高城市地位，经营范围不仅包括城市国有资产，也扩展到了包括无形资产在内的一切城市资产。
城市经营不排除功利性，也鼓励竞争，需要适当的负债或向无形资产领域延伸，但现实中往往超过了合理的界限，产生了诸多日益严重的弊病。比如破坏和浪费资源，导致城市整体功能下降，扩大财政风险，不利于城市的长远可持续发展，等等。
2.2 基于福利经济学的“误区说”
多数学者将这些问题归结为城市经营认识与实践上的“误区”。既然称作“误区”，其先验假定就是“城市经营是合理的”，而其经济合理性依据主要在于：市场是有缺陷的。这些缺陷包括：(1)市场的外部效应，导致环境污染、交通拥挤等一系列不经济现象；(2)市场不会主动提供社会所需要的公共产品，如绿地、城市桥梁、图书馆等；(3)市场竞争的非对称性，如垄断的存在和盛行影响了市场效率；(4)市场带来财富分配的不公平性。因此，必须由政府来减少市场外部效应，提供公共产品，维持某些行业竞争的有效性和保证社会的基本公正。也就是说，政府干预是必要的，政府经营城市也是合理的，出现一些问题只是“误区”，是“资金导向”城市经营的结果，只要从“资金导向”转为“功能导向”，即可实现“城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展”（张京祥，2002）。
这种基于福利经济学对市场和政府作用的解释，俨然已成为当今中国城市规划学界的主流认识。然而，福利经济学的兴旺并非经济理论本身的优势，而是另有深刻的政治与社会背景，是西方战后普遍繁荣、竞争减弱，对市场效率的要求降低，以及随着民主制的发展，各政党竞相扩大政府开支、转移社会财富意图实现更大程度的社会平等以争取更多选票，两方面因素共同作用的结果。但几乎从它诞生起就遭到了各派自由主义经济学家尤其是新制度学派的批判（注：首先是弗兰克·奈特在1924年出版的《社会成本问题理解中的一些谬误》中对庇古经典例子的评论。当然最为重要的还是科斯于1960年发表的《社会成本问题》。）。福利经济学以及凯恩斯主义，鼓吹政府干预经济并热衷于为政府出谋划策，深受政府以及部分经济学家的喜爱，长期成为“官方经济学”因而盛极一时。
2.3 基于新制度经济学的理解
新制度经济学对所谓的“市场缺陷”却有完全不同的理解。比如，市场的外部性主要是由产权不明晰或者界定和监察专有权的成本太高所致，消除外部性的关键在于明晰产权，降低合约安排的成本，而不是急于用政府调节来替代市场行为（注：产权的一个主要功能就是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励。）；市场也并非不能提供社会所需要的公共产品，只是这些公共产品被设定为社会福利的一部分，但完全由政府提供难免出现管理不善、服务质量不高等弊病，因此，不排除有引入市场竞争的可能；垄断更多的是政府干预的结果，尤其在政府掌握大量公共资源的中国更是如此，政府行为导致的行业垄断、资源垄断、特种经营、管制等比比皆是；社会的“公平”不等于“平等”，“公平”的实质内涵是“机会的平等”，而不是“财富分配的平等”，并且政府调控同样也会制造新的不公平，这是具有相互性的问题（注：正如科斯在《社会成本问题》里开篇所言——“避免对乙的损害将会使甲遭受损害”。）。
总之，许多表面上是由“市场缺陷”引起的问题，也许并不像看起来那么简单。政府干预从根本上是为其政治目标服务的，如果说短期内也能达到一些经济目标，那么从长远看它在经济上多半是得不偿失的。从西方国家战后的发展历程以及福利经济学与新保守主义经济学的兴衰，可以清楚地看到这一点（注：英国在战后的福利政策几乎使自己一度沦为“欧洲病夫”，直到撒切尔上台力推私有化改革才得以重整旗鼓，同时代里根的类似改革也是此后美国长期繁荣的重要因素。此外，从1970年代以来，先后有哈耶克、弗里德曼、斯蒂格勒、布坎南以及科斯、诺斯等众多新自由主义经济学家荣获诺贝尔奖，显示了日益强大的影响力。）。
据此，只要是以福利经济学为理论依据，过高估计政府的操守能力，即使对城市经营的问题与目标有较为充分的认识，也难免使其政策建议流于幻想。也就是说：由政府主导的城市经营，要实现从资金导向到功能导向的转变只能是一厢情愿。只要认为政府干预市场是必须的，城市经营就是合理的；只要认为城市经营应该市场化运作，就不可避免资金导向（注：此处的“市场化运作”显然不是指“由市场运作”，而是指“政府运用市场机制进行运作”。如文献3中所列举的几种城市经营的新方式，核心思想即是政府利用垄断规划、行政权的信息或其它优势，实现土地增值等城市经营的目标。但这种利用垄断获取超额利润的做法，一方面难脱政府利用特权“与民争利”之嫌，另一方面政府能确保这些信息不被非均衡地扩散出去从而导致市场竞争的不公平吗？政府特权正是滋生腐败、诱导“寻祖”的根源所在。此外，所谓利用“信息的诱导作用”，其实质是政府“坐庄”的投机炒作行为，可能成功也可能失败，更会导致政府长期信用的下降。）。由此看来，城市经营中出现的种种问题，并非仅仅是认识与实践上的“误区”，而是源于更深层、更本质的症结，即城市经营的制度缺陷。
3 制度缺陷：城市经营问题的实质
3.1 制度缺陷的内涵
按照新制度经济学的解释，任何个人或组织都是追求“约束条件下的效用最大化”，而不是传统经济学所认为的“利润（或财富）最大化”（注：追求效用最大化而不是利润最大化，这是理解不完全市场经济中人类行为的关键所在。如一个理性的个人在选择工作时，不仅要考虑收入，还要考虑兴趣、流动性、安全感、闲暇度、人际关系等；一个理性的政府除了考虑经济增长，还要考虑就业、社会保障与稳定，当然还有政府官员的个人效用等问题。）。只要城市经营是以政府为主体，那么政府作为一个行为主体，其追求自身效用最大化，与作为整体的社会财富最大化之间的偏离（作为约束条件的特殊国情无疑加大了这种偏离），就是城市经营各种问题产生的根源。
中国现阶段的“特殊国情”，在制度方面可大致概括为“渐进式改革”以及政治体制改革滞后于经济体制改革。如对于城市而言，包括以公有制为主的产权结构（尤其是城市土地国有），政府财政预算软约束，干部只对上级负责的任用提拔制，以任期内经济增长为重点的政绩考核制，以及政府身兼“裁判员”与“运动员”的双重身份等，直接造成了前述急功近利、恶性竞争、过度负债、投机炒作、无限延伸等问题的产生。
3.2 制度缺陷的深入理解
然而，也有学者认为中国城市间的激烈竞争，会有效约束政府的行为，不仅“这些所谓的恶性竞争就是正常的竞争”，而且这或许还是比西方宪政民主更为先进的制度安排（赵燕菁，2002）。但仅凭外部竞争真能拥有如此巨大的效力吗？
赵燕菁曾经用西方国家“经济生活中公共开支占整个社会开支比重迅速上升这样一个基本事实”来否定新自由主义对凯恩斯主义的否定，但其实从这一“事实”也并不能推出政府干预经济是合理的，因为“存在的不一定合理”（注：如我国多年来的一个“事实”是“官僚机构越精简越臃肿”，但这同样不能证明政府庞大是合理的。而在该领域研究较为系统权威的公共选择理论认为，公共开支的比例上升，即政府规模的增大，主要原因除了政府作为收入和财富再分配者的福利因素之外，还有政府作为公共产品的提供者，公共产品价格相对与其他产品的上升，以及利益集团的压力和官僚机构的利已诱导等因素。这些均不能构成政府强化干预的合理依据。），西方国家同样在不断地进行制度改革与创新。当然，正如本文前面所述，福利国家牺牲市场效率换取选举胜利与社会稳定的政策取向，加上福利制度本身的刚性特征（涉及过多的既得利益），导致其尽管弊端日益明显但改革却步履艰难（这也正是撒切尔被称为“铁娘子”的主要原因）。
赵文的核心论点借助于所谓的“蒂伯特理论”（注：“蒂伯特理论”在公共选择学说里又称为“用脚投票”理论，但该理论同时也认为，要保证排他性的公共产品供给的全局最优性，需要一些条件，其中首要的就是所有市民的完全流动性和有关知识（信息）的完整性，而这在当今中国是难以满足的。），即：只要存在相互竞争，就能迫使政府做出可信的承诺。城市完全可以像企业一样通过经营，提供公共产品和服务。这一理论对“所有自由学派的经济学家都相信宪政制度形成的制衡，是限制国家机会主义惟一手段”这种常识提出了挑战。作者同时也承认这种竞争压力只是提供了一种制度环境，“迫使执政者改变制度”才是关键所在。也就是说，竞争是成功的必要条件而不是充分条件。历史上在竞争压力下衰落甚至消亡的文明不胜枚举，而只有少数能够幸存并强大起来（注：关于这一点，汤因比在其经典著作《历史研究》中有精彩而详尽的论述。）。从竞争的绩效来看，在亚当·斯密的世界里（作者认为这其中政府没有任何竞争对手是绝对错误的），经济上是完全自由的竞争，政治上则是由于宪政制衡在政府内部就存在激烈的竞争；而在作者的蒂伯特世界里，经济上是政府主导的垄断经营，政治上也是一般只影响政府威信或政绩而不改变执政地位的外部竞争，竞争的充分性一目了然（注：西欧近代史也表明，内部竞争是比外部竞争更有效的竞争方式。内部竞争（如英国）导致了宪政制衡，奠定了民主制；外部竞争（如法国）却反而强化了中央集权。）。
如果这是对赵文观点的概括，那么通过研究作者引以自豪的几大例证，就可以更清晰地揭示其不足之处：
第一是说东亚国家和地区“在缺少标准民主环境下获得的高速发展，和进入民主环境后经济的失败，中国经济过去20年的高速发展与印度、菲律宾等标准‘民主’国家的鲜明对比”，对宪政、民主、保障私有产权的发展模式提出了挑战。这其中的谬误在于：东亚国家和地区是在经济发展遭遇困境后被迫进入民主环境，而不是相反；印度、菲律宾亦并非“标准民主国家”，前者高度国有化的经济和政府特权盛行导致腐败制度化（张五常，1992），以及后者长期的军人独裁统治均是举世闻名（注：事实上，要想达到西方发达国家“成熟民主的标准”，发展中国家还有很长的路要走。而且这也从一个侧面表明：民主是保证一个国家长期繁荣的必要条件，而不是充分条件。）。而中国过去20年的高速发展，已越来越接近东亚“威权主义”的发展模式，即普遍盛行“裙带资本主义”，有产者阶层的弱小决定了作为法治宪政制度需求的稀少，靠和统治者的裙带关系和行贿受贿就能使自己的产权得到有效保护，还能获得一定的牟利机会，但当经济发展到一定阶段，随着有产者的壮大，对产权保护、良好市场秩序和法治环境的需求也随之增大，而威权主义体系对此供给能力是有限的，或者说不是稳定持续的（徐斌，2002）。此外，当经济处于低水平，并且协调失灵的原因很容易辨别之时，政府干预经济可能十分有效，但当经济趋于复杂、技术更为先进，制度创新与新技术开发前景极不确定时，政府的深入参与就会冒相当大风险。这也是为什么东亚在前期追赶过程中，政府作用显著而后来失效的重要原因（青木昌彦，1998）。
第二是说美国的城市从“原来以监督防范政客为主要目的的宪政制衡制度，逐渐向经营城市，增加城市竞争力为主要目的的企业经营制度转化”。然而，即使从作者的论述中也无法得出这个结论。宪政制衡制度是美国的立国之本，是国家的基础政治制度，与以经济发展为主要内容的城市经营制度完全不具可比性，最多只能说“在宪政制衡制度基础上，逐渐由‘弱市长’向‘强市长’的城市企业化经营制度转化”。但不管市长是“弱”是“强”，他们均是由选举产生并为本市市民负责。此外，从经济学角度来讲，政府企业化经营管理是市场发育发展的正常形式之一，正如科斯所言，节约交易成本导致“企业代替市场”，或者如张五常解释的“是一种合约代替了另一种台约”。但政府企业化经营管理的内容必须仅限于市场无法提供的专有产品，才能真正节约交易成本，提高而不是损害市场效率。如要扩大经营产品的范围，作为代理人的政府必须是对下而不是对上负责，惟其如此，才有可能有效监督和约束政府行为，市民（议会或人大）与市长（政府）的关系才是真正的董事会与经理的关系，才能最大限度缩小政府追求自身效用最大化与城市的社会财富最大化之间的偏离。
第三是说作为“普通企业”的新加坡工业园区在竞争中输给了“城市公司”（即“政府企业”）的苏州新区，作者并据此预言“迷信城市民主可以解决所有问题的城市（如台北），早晚会被拥有强大公权力的城市（如上海）所淘汰”。苏州的这场“德比大战”，与其说是苏州市政府的胜利，不如说是中国城市的悲哀。根据作者的描述，苏州新区是在“运动员”加“裁判员”的双重身份保护与帮助下，通过类似“只许自己踢人，不许对方抢球”的“黑哨”规则轻松将球送入了新加坡工业园区的“网窝”。有此成功范例，今后城市经营再也不用“管理规范”，再也不需要“良好的信誉”，只要有政府的垄断特权并且不守“规矩”就可以大行其道了。但这种不讲信誉、不守规矩经营的长期效应，是否会导致一片混战？是否会崇尚追逐行政垄断特权？是否成为“内战内行、外战外行”最终为WTO规则所抛弃？同时，上海与台北的前景对比无法准确反映民主与公权力之间的优劣，相反倒是可以肯定地预言（当然只能是假设），一个民主的上海，早晚会淘汰拥有强大公权力的纽约。
由此可见，认为只要存在外部竞争，就会消除城市经营的制度缺陷，甚至政府干预经济也成了比民主化的市场经济更先进的制度安排，完全是一种理论上的误导，甚至起到了以讹传讹的效果。外部竞争只是凭一时压力约束政府行为，强化其承诺的可信度，只有当竞争促进了制度变迁与改良，才能使政府行为得到永久性的制度化约束（注：诺斯和熊彼得对早期欧洲制度变迁的观察，支持的正是这一观点而不是其它什么观点。假如西欧的外部竞争没有导致制度变迁，仍然维持君主专制，那么不管其曾经多么的开明（因为专制不能保证所有国家一直开明），无法想象它能达到现在的成就。）。
4 城市服务：城市制度演进的方向
4.1 企业性质与城市服务的内涵
计划经济体制下的国家就好比一个“超级企业”，但现在恐怕己不会再有人将国家经营视为社会主义的优越性了，但何以见得只要有竞争的政府经营就会比市场经营更优越了呢？现在也都明白政企不分的弊病与国有企业的低效，但何以见得把企业换成城市交由政府来经营就会变好呢？其中之原因除了城市土地国有并且不断增值的特点，为政府经营城市披上了经济上的合理性与有效性的外衣，很重要的一点就是城市经营的长期性、垄断性以及绩效的不易评判性，使其不似国有企业那样容易受到其它所有制企业的冲击。
政府可以被视为一个企业，但企业是有界限的（按照科斯的说法，就是企业所节约的交易成本与其所增加的组织成本相等的那一点），而城市政府只有在经营它自己的“独家产品”时，才能体现专业化分工的优势，才能有效降低交易费用，否则就是政企不分、垄断经营、与民争利、破坏市场公平与秩序，加大城市经营的风险（注：市场经营相对于政府经营一个很大的优势就在于风险的分散化，以及通过企业不断地破产、兼并、重组等及时地释放风险，使其不致累积到危害城市整体发展的程度。），就会出现所谓的种种“误区”或“弊端”。
国家（政府）作为惟一可以合法使用暴力的组织，以提供“保护”（包括人身、财产和产权保护等）和“公正”（包括法律、产权的界定、市场交易等）的服务以收取报酬（税收）（诺思，1981）。说到底就是政府只应做“裁判员”，而不是既做“裁判员”又做“运动员”。但实际上，要做个好的“裁判员”并不容易，首先认识到达一点就很不容易，已经使中国付出了几十年的时间和沉重的代价。中国目前正处在政府职能转变的历史时期，并在许多经济领域成功地退出，但却仍然不时有政府内外的“好心人”申请或邀请政府重新亲自参加比赛，这不能不说是一种遗憾！
因此，宁愿说“城市服务”是城市制度演进的正确方向，而非“城市经营的完善”。因为只要是按现在的模式由政府来经营城市，就必然内含无法克服的制度缺陷，是无法自我完善的（注：尤其在完成宪政民主改革之前的中国，由于城市经理（市长）并不为董事会（市民及其民选代表）所控制，造成产权不清晰，很容易使城市利益受损。）。当然，在一定历史时期内，中国政府仍将承担较多的责任，但不管是把政府当作宏观经济的调控者，还是竞争环境的保护者与仲裁者，抑或民间部门的促进者，都必须避免政府直接参与对特定生产要素、特定行业与产品的干预。
4.2 城市经营行为的重新理解
认识到这一点，对许多我们认为合理或不合理的城市经营行为，可能都需要重新进行理解。
当前城市经营“热闹”的原因在于分税制、对外开放导致顾客增多（指外商）、政绩考核的模式（与引资量、经济增长率、短期指标挂钩）等等，使政府既有经营的可能，又获得了经营的动力。
“经营城市”即使将内涵缩小至“经营城市国有资产”，也需本着社会财富最大化的原则，尽量避免与民争利，即在一味追求国有资产增值的同时损害其它资产的利益（注：如谁也无法忽略前段时间股市大跌与高价减持国有股的关联。）。
不能过高估计开发商“用脚投票”的作用，一方面这种投票的成本较高，另一方面普通市民很难采取同样方式表达不满，这容易导致政策与利益分配的倾斜。
一味讨好开发商的优惠政策，必将自食其果。除了吸引不到真正有实力、重视规范运作的开发商；“优惠”本身就是违反公平原则的非市场化做法，优惠条件的弹性多变，既为“寻租”创造了空间，还会降低甚至丧失政府的信用（注：当然，不可否认“优惠”政策在改革开放初期，获取发展初始动力，甚至作为一种思想解放、体制突破的积极意义。）。
商品价格是市场经济的关键调节信号，充分自由竞争形成的商品价格是市场赖以正常运转的基础。而政府人为干预地价乃至房价等的形成，无益于市场经济的发育与完善。
上海等先进城市通过提供超低价土地成为增长“黑洞”，并非喜事。这既是一种不正当竞争，也不符合城市自身与国家的利益。在正常的价格机制下，先进城市有更大的压力与动力进行产业升级，创造更多、更高层次的财富，并为后进城市的发展腾出空间，才能合理促进区域产业的市场化分工与相对均衡发展，而不是现今这种扭曲价格调节机制的城市经营所必然造成的恶性竞争。
当前经营城市尤其是以城市土地作为主要手段，在某种意义上是通过剥夺农民利益（低价征用农业用地）换取开发商的投资，这种低成本、高代价的外延式扩张，既违反发展权利的社会公平原则，也有悖于市场经济的效率优先原则，而且随着国家对农村土地制度改革的推进，今后估计也再难以为继。
城市土地置换应是基于成本——收益比较的纯市场行为，政府在实现某种目的对此“越俎代庖”时须慎之又慎。即使是置换行政机关用地，在计算经济收益的同时，还需综合考虑有可能带来的服务不便与交通、时间等成本。
总之，城市政府垄断城市经营，除了会影响市场效率之外，垄断所带来的局部的、暂时的超额利润，其实是以牺牲全体的、长远的利益作为代价的，并且最终也会阻碍垄断部门自身的发展。
5 结论
通过以上论述，我们能否认为：目前中国盛行的城市经营的实质是倡导城市政府垄断经营。经理人（政府或其法人代表市长）在外部竞争不充分、企业（城市）内部缺乏竞争，并不对董事会（市民或其民选代表）负责，缺乏选举任免权与有效监督权，加之财务软约束的情况下，不仅导致经济活动中交易成本高企，而且掩盖或扭曲了真实的商品价格，严重影响了社会主义市场经济制度在城市这一层面的正常运行。在目前特殊的转型经济约束条件下，城市政府追求自身效用最大化，必然与作为整体的社会财富最大化产生较大的偏离，这是当前城市经营的制度缺陷，也是导致城市经营出现诸多问题的根源所在。
因此，必须加快政府职能的结构性调整，弱化其对经济的干预和管制职能，强化其作为制度供给者的职能，实现从城市经营到城市服务的转变，才是城市制度演进的正确方向。