英国青年骚乱的经济学反思，本文主要内容关键词为：英国论文,骚乱论文,经济学论文,青年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
因黑人青年杜根被警察击毙，2011年8月6日托特汉姆引发了一场骚乱，并从伦敦蔓延到西南部的布里斯托、中部的伯明翰和西北部的利物浦，给英国的经济复苏带来重创。据美国CNN 2011年8月11日报道，骚乱已让英国损失1.61亿英镑，数字还在不断攀升[1]。事实上，人们对于这种现象并不陌生。2010年12月因抗议大学学费上涨就发生过大规模抗议；2011年6月几十万名公务员和教师走上街头，抗议养老金改革计划，也演变成暴力事件。英国政治的成熟度和稳定性是公认的，但这些骚乱使我们不得不重新审视英国。不难发现，很多骚乱的事发地都是偏远、贫穷的地区，参与骚乱的主体是青年。各地法庭收审的犯罪嫌疑人中，82％不到30岁，其中69％不足24岁[2]。犯罪学者约翰·皮茨认为：“这是一个被忽视的边缘群体，这群生存在愤怒和失望中的年轻人，对国家有着日益增长的怨愤。他们无所顾忌，并且能做一些可怕的事情。”[3]从根本上说，青年人经济的边缘化是英国骚乱发生的根源。
一、经济不平等：英国骚乱的经济根源
1.贫富差距较大
在过去三十多年里，10％的富人趁经济全球化的风潮实现暴富，而无财富累积又缺少技能的人被远远甩在后面，英国富人和穷人的收入差距拉大到273倍[4]。在欧盟国家中，英国的社会财富分配最不均衡。正如布莱尔所说：“18年来我们国家中最贫穷的人都被政府遗忘了。”[5]这样，就产生了两个后果：一是穷人的生活贫困。托特汉姆属于伦敦哈灵盖行政区，贫困程度在33个行政区中排名第4，在全英排名第13，有55％的居民属于最贫困的人群，极易被冲突的火焰所点燃[6]。一位青年表示：“我要为我的儿子弄到他所需要的奶粉、衣服和玩具。”[7]生活贫困成为一些年轻人参与暴乱的初始动机。二是经济不平等。目前的经济萧条、失业率高、物价上升，与银行家、企业家一直贪婪掠夺社会财富有关，也与政府自由放任的经济政策有关。这种贫富分化在经济危机时被激化了。一些抢劫者说：“我们只是给富人展示一下，以其人之道还治其人之身，我们也能得到我们想要的。”[8]
2.就业机会减少
青年人缺乏工作经验，本来就是就业的弱势群体，如果再加上家庭贫困和种族问题，情况就更为严重。英国经济状况的恶化进一步加剧了青年就业的弱势性。
第一，产业升级减少了就业机会。在经济全球化的背景下，英国产业结构发生了很大变化。以金砖四国为代表的新兴国家对高科技和金融服务的巨大需求，推动了英国的金融、互联网、航空航天等行业的大力发展，而中低端生产则大量地向后发展国家转移。二战后，英国是一个先进制造业主导的世界工厂，制造业人口占就业人口的70％。而目前降至16.5％，而且是以飞机发动机为代表的高端制造业；服务业人口却达到82％，金融业收入极高但吸纳就业人口很少，多数服务业吸纳就业多但工资低、岗位不稳定[9]。金融和高端制造业为主的经济结构，使低端劳动力面临更大的失业威胁。
第二，种族歧视减少了就业机会。处在社会底层的往往是居住在贫民区的少数族裔，他们更多地来自非洲、加勒比等地区，生活贫困潦倒。很多青年要么上不起学，要么竞争力低下，毕业即失业，他们还表现出与英国传统习俗不符的言行举止，遭遇到人们的歧视，就业机会减少。很多人既没有收入来源，也没有向上层社会流动的可能性。
第三，经济危机减少了就业机会。英国受2008年金融危机冲击较为明显，2009年经济萎缩了4.9％，创下自1988年以来的最大降幅[10]。同时，欧元区的债务危机影响到金融业、出口贸易和外来投资。莱斯银行和苏格兰皇家银行因希腊和爱尔兰等债务危机2011年上半年分别亏损38亿美元和23亿美元。2011年二季度GDP增长率为0.2％。制造业生产环比下降0.3％，矿业生产下降6.6％，电力和煤气等公用事业部门下降3.2％；只有服务业在王室婚礼的帮助下环比增长了0.5％[11]。经济衰退对就业的影响是可想而知的。“王子基金会”等机构调查发现，贫困家庭的年轻人成为经济衰退的最大牺牲品。2009年第一季度青年工人的失业率是16.1％，是25～49岁工人的两倍，是50岁以上的3倍；在221.5万失业人口中，67.6万是青年工人，12万人失业半年以上[12]。2009年未就业的大学毕业生2.1万人，失业率为8.9％[13]。2011年二季度有249.4万失业者，失业率为7.9％；大约一百万是18～24岁的青年[14]。在托特汉姆地区，一个工作岗位有53个申请者竞争，青年失业率是全国平均值的两倍多[15]。就业机会减少，意味着这些青年更难以找到工作，很多本来就很贫困的年轻人，又失去了工作机会，生存压力增大。
3.政府补贴降低
英国于20世纪60～70年代建立了“从摇篮到坟墓”的全方位、多层次的社会保障体系。然而，高福利的背后是巨大的财政赤字。上一财年，政府财政赤字高达1,454亿英镑，创下二战以来的最高纪录，相当于国内生产总值的11％，远超欧盟规定的3％的上限[16]。2010年4月底国债达8,934亿英镑，相当于国内生产总值的62.1％。2010年卡梅伦政府推出30年来“最紧缩”的预算方案。4年中每年将削减政府开支320亿英镑，平均砍削25％。其中，社会福利支出每年削减110亿英镑，公共服务部门职员工资冻结两年，儿童福利补贴冻结3年，降低住房补贴，减少教育投入[17]。这令长期“慷慨”的社会福利出现断裂，冲击着社会众多阶层，这对青年的影响更大。哈灵盖区有关青年、教育方面的开支一下子削减了75％，13家青年活动中心有8家已经被迫关闭[18]。家庭贫困，没有工作，通货膨胀使生活费用上涨而政府补贴又减少，很多青少年失去了最后一丝希望。他们好像是一堆晾晒很久的干柴，任何一点火星都会点燃他们。
二、维护经济平等：促进青少年发展的政策改进
英国要再度稳定和繁荣，就必须拯救这些“毁掉的一代”，而不是抛弃他们。要为这些处于弱势的青少年创造一条平等的起跑保障线，赋予他们较大的发展空间，让他们看到光明和希望。这条保障线由生存保障线、基本发展保障线和现实发展保障线三部分构成。
1.生存保障线：保证青少年基本生活支出
无论如何，贫困青少年最基本的生活支出都应该得到保证，这就是青少年的生存保障线。
第一，稳定福利开支的规模。根据“逆经济风向行事”原理，在危机阶段，政府应实施扩张的财政政策和货币政策，刺激消费和投资，以阻止经济进一步衰退。对于财政政策来说，就是要减少政府收入、扩大政府支出。但英国出现了巨大的财政赤字，有实行紧缩财政的必要性。到底是要促进经济发展、还是化解政府债务危机，是一个两难选择。笔者认为，英国财政赤字不是一天形成的，也不可能短时间内解决；在经济衰退和贫富差距较大的背景下，削减人们的福利支出是不合适的。卡梅伦提出的“大社区”计划，即把更多的公共服务外包，由市场和社会力量来承担，实质就是把更多的责任甩给社区，虽然可以减轻财政负担，但也面临着较大的社会风险。目前英国必须保证相当规模的福利支出规模。
第二，改善福利开支的结构。英国社会福利制度有三个特点。一是项目完整性，包括社会保障(社会救济和津贴)、国民卫生服务、住房、教育、个人社会服务五大部分。二是向家庭渗透较深，无论家长收入如何都可以享受未成年子女的福利，政府代替家长承担了很大部分的儿童抚养义务。三是“普遍主义”取向，如不论受保人缴费多少，都享受国民保险的定额待遇[19]。由于福利项目太多，范围太宽，有些不困难的居民也享受了福利制度带来的好处，财政负担就很重。在英国6,200万人口中，140万人在过去10年里一直靠救济金为生。2009～2010年申请失业救济金的达500万人，政府投入达1,600亿英镑[20]。要实现由“普遍性原则”向“选择性原则”的转变，缩小受益人群的范围，调整福利支出的结构，以便集中财力确保穷人的基本生活。2010年英国有3.8万名公职人员的年薪超过10万英镑，9,187人超过14.3万英镑即卡梅伦的薪酬水平[21]。这些高收入公职人群的工资和奖金可以降低。但贫困人口尤其是青少年，即使是“问题青年”，其基本生活也是必须要保障的；越过这条线，他们将走投无路，被逼上梁山。对参与骚乱的青年必须要惩罚，但把他们及其家庭驱逐出廉租房的做法是不理性的。
第三，提高福利开支的效率。福利开支的效率反映了它对于劳动就业、经济发展和社会风气的积极影响。现有福利制度的效率低下。由于叠加效应，失业保险和收入补贴经常比工作收入还高。例如有个养育10个孩子的34岁单身母亲一年得到的救济金高达3.1万英镑，比小学教员和银行职员等普通阶层的薪水高1/5，比最低工资高一倍以上。伦敦兰巴斯地区的一栋政府公寓楼内超过75％的家庭都靠救济金度日，不劳而获成为一种生活方式。有些人甚至不惜整容、装残进行欺诈，丧失尊严和道德。那些靠“养儿谋生”的人常常是“生而不育”，直接影响青少年的成长，后果更为严重[22]。作为“新自由主义”模式和战后西方福利国家模式之间的“第三条道路”，吉登斯提出了“社会投资国家”。一个核心概念是工作福利(welfare-to-work)，即通过工作来享受社会福利，通过国家投资来提高失业者的受教育、受培训水平，不仅扶贫济困，还能摆脱依赖，兼顾社会公平与经济效率[23]。1998年实施的“青年新政”计划，针对连续申领失业补助金6个月以上、18～24周岁的青年人，符合条件的必须参加，否则将失去申领资格，以促进失业青年提升价值、获得工作或自我创业[24]。将享受福利与工作相联系的改革能提升福利支出的效率，无疑是正确的。但需要加强制度设计的弹性，在经济危机的特殊时期，作为申领福利的重要条件，可以适当延长找到工作的时间，以保障有就业意愿和行为而没找到工作的居民的基本生活。关于卡梅伦设定廉租房居住期限和租房补贴上限的提议，最好也要综合考查主观和客观条件灵活处理，而不能一刀切。
2.基本发展保障线：保证青少年人力资本投资
教育是人力资本投资的基本形式，能给受教育者带来长期的货币收益和责任心、荣誉感等非货币收益，在很大程度上决定人们一生的发展潜力和社会成就。参与骚乱的很多青年之所以贫困，是因为他们缺乏工作技能、就业机会较少，而缺乏技能则是由于人力资本投资较少。青少年是英国的未来和希望，要提供平等的受教育机会，建立一条基本的发展保障线。
第一，确保学校教育平等。在英国教育中，贫困青少年受到了不公平的待遇。综合中学的教育质量远远落后于私立学校，2007年在GCSEs中取得至少5个A*的学生，私立学校占20.5％，而综合中学只占2.2％，并且差距还在扩大。富裕家庭的孩子可以在私立学校享受优质教育，但那些最贫困的学生却不得不选择最差的学校[25]。最受青睐的100所综合学校还在偷偷挑选家境富裕的学生，招收贫困生的比例为8.6％，而当地贫困儿童占20.1％①。高校方面，1998年英格兰的大学每年收费1000英镑，2010年达到3290英镑，64所大学希望2012年提高到9000英镑。减免学费、提供奖学金等不足以解决上学费用，有些学生因为经济负担而弃学。在卡梅伦政府的财政预算中，教育经费支出减少，会加大高校提高学费的压力。政府要加大教育投入，为青少年尤其是贫困青少年提供一个平等的智力发展的起点。要制定优惠政策，促进中小学、幼儿园教育质量的均衡发展。对于大学，一方面要扩大规模，为更多的青少年提供接受高等教育的条件；另一方面，也要改善教育质量，提高大学生的工作技能。在没有切实措施保证贫困学生入学和正常学习的情况下，不能轻易提高学费，高校经费的不足可以由政府补贴来解决。与纯粹的救济以及骚乱带来的损失相比，这种支出还是值得的。
第二，提供社会技能培训。技能培训也是人力资本投资的重要形式。没上大学或上了大学而技能较差的青年可以通过技能培训弥补就业能力的欠缺。2008年《政府对发展高水平技能的战略》表明，48％的英国企业对大学生的工作能力不满意[26]。他们可以通过2009年实施的两个计划获得实习经历和工作经验。根据“国家实习计划”，未找到工作的大学生可从事3个月的带薪实习[27]。在就业严峻的情况下，应适当延长国家实习计划的期限，如半年。根据志愿者计划，慈善组织推出700个全职和2.9万个兼职志愿者服务岗位，主要为英格兰地区16～25岁的青年提供社区服务的机会[28]。应扩大受益范围并增加岗位，给更多的大学生提供实践锻炼的机会。30岁以下的其他青年可以参加在岗培训。2009年成立的英国国家实习培训局致力于高质量的在岗培训。一方面与雇主接洽，争取更多的实习岗位；另一方面加强对实习人员的指导，帮助提升就业竞争力。提出“终身学习，终身培训，边学边挣钱”的口号，力争实现190种工作岗位和适龄人员的无缝对接。实习1～4年，资格证书分为三级，相当于初中、高中和大学预科水平。目前正在推出第四级，即开通到高校的深造途径[29]。这项工作还在逐步开展；由于经济衰退而导致对工作技能的要求提高，要进一步加大投资力度，让更多的青年接受这种在岗培训。
3.现实发展保障线：促进青年就业与创业
就业是安身立命之本，是事业发展的基础。政府应尽量促进青少年就业或创业，构建一条现实的发展保障线。
第一，促进青年就业。一是促进经济增长。这是增加就业机会的前提。英国政府提出了降低企业税率，新企业暂免社会保险的优惠政策等为企业发展营造环境；引导社会资源流向有国际竞争力的优势行业；缩短技术创新转化为生产力的周期，创造新的经济增长点；强调外贸和外资，重视新兴市场；强化政府对能源、交通、通讯、垃圾处理及科研方面等基础设施投资，为此，未来4年将投资400亿英镑。准备上马的有3个大型项目，从伦敦到伯明翰的高速铁路，投资158～174亿英镑，预计创造10,000个就业岗位；横穿伦敦的东西铁路干线，创造1.4万个就业机会；利物浦新建6车道大桥，将创造470个就业机会[30]，但当三辆马车的拉力的效果难以保证、市场提供的就业机会较少时，通过“看得见的手”即扩大政府投资以增加就业岗位是一种替代选择。它首先要解决社会问题，其次才解决经济问题。除了公共工程建设，还可以通过偏远地区中小学的支教服务、社区服务、大型体育活动的志愿者服务等，提供一些短期性的就业机会。一旦过了这个特殊时期，政府可以退出，再交给市场。二是完善就业服务。英国教育和就业部设立就业服务中心，提供职业介绍、职业咨询、推荐和安排培训机会，协助发放求职津贴[31]。可以赋予青少年活动中心开展青年就业指导的职能，并加强就业信息提供、职业生源规划、求职技能指导等服务。三是禁止就业歧视。2003～2007年英国政府颁布了宗教、性别、年龄方面的就业平等条例，还成立了公平和人权委员会。关键要落实这些法律规范，并通过罚款等方式加大对就业歧视的处罚力度，确保青少年尤其是女性和少数族裔青少年的合法就业权益，构建公平的就业机制。
第二，促进青年创业。创业是就业的特殊形式，以“创造岗位”和“自我雇佣”来实现，可避免失业带来的损失，还可创造更多的岗位，并实现马斯洛需求理论的最高层次。在就业形势困难的情况下，政府给予更多的扶持以引导创业是一种不错的现实选择。一个重点是加强创业教育，解决创业者的素质问题。目前，全国大学生创业委员会负责创业教育，96％的高校开展了创业教育，分为了解创业、培养有创业品质、精神和能力的人以及创业家三个层次[32]，为创业打下了良好的基础。现在的工作重点是，一方面要扩大创业教育的规模，另一方面要提高创业教育的档次，更多地提供第二、三层次的创业，为真正创业做更充分的准备。还有一个重点是加强创业咨询服务，为潜在创业青年提供商业策划、融资、团队建设、选址、市场营销等具体服务。
收稿日期：2011－11－10
注释：
①数据来源：《英国名校嫌贫爱富》，载《世界教育信息》，2010年第4期。