国际航空、电信业的竞争政策与我国的对策，本文主要内容关键词为：电信业论文,国际航空论文,对策论文,竞争论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近十年来，国际间竞争政策的协作问题引起了世界各国的广泛关注。随着各国经济相互依赖性的加强、技术革新的加快、贸易和投资体制自由化进程的加速，各种规模的公司都有更多的机会参与国际竞争。同时，乌拉圭回合之后，关税的下降及非关税壁垒的约束和减少使得市场准入程度趋高。（注：原关贸总协定（GATT）的关税减让有两种方式，即减少和约束，前者指降低现行关税，后者指约束现行关税，即把现行税率固定下来，不再提高，或规定一个上限，不得突破。约束关税消除了关税变动的“不确定性”，降低了发生贸易战的风险，有助于提高市场准入程度。）但是，当外国公司进入新的市场时，它们仍旧会感到强大的阻力。这些阻力与其说来自东道国政府的政策歧视，倒不如说来自于当地公司的保护行为。外国公司在进入东道国市场时所受的阻力主要是竞争政策，而并非贸易政策歧视。从广义上讲，竞争政策包括政府的法规和公司的保护行为。
由于乌拉圭回合对货物贸易已达成一致协议，所以这个问题在货物贸易中并不严重。而国际服务贸易中的保护行为长期存在，尤其在一些独特行业，这种保护行为更为明显。这些部门的产品特性要求国外市场的服务提供者与国内相互合作，为顾客提供配套服务。最典型的例子就是国际航空运输业和电信业。
国际航空运输和电信业要求外国市场的服务提供者和国内公司合作，以便对客户提供优质的国际服务。两者都要求终点站提供配套服务，即：为满足外国通话者要求，国际电信服务的提供者必须把国际电话转入国内电信网并将其连接到最终用户的电话上；同样，为完成一次国际飞行，航空公司必须申请国际航线和享受机场的地面服务。由于提供这些服务的专营权经常由政府授予一小部分提供者，结果使这些提供者享有不同程度的垄断和专营权。这种垄断和国际电信（航空）线路的稀缺性意味着一个独立的电信服务提供者不可能完成户到户（end—to—end）的呼叫服务；航空承运人也必须依靠目的地服务提供者的地面配套服务。
在这种情形下，外国服务垄断者必然会利用其市场垄断力扭曲竞争或限制贸易以获取超额利润，其最基本的方法就是提高“终点站服务”的收费。这就有可能引发各国间的报复行为。（注：电信业由服务提供者提高附加费引发报复行为，因为他们的服务对象主要是外国市场垄断者。在航空业，一般是政府间通过限制航线的开辟或机场使用权相互报复（因为航空运输权在国际上被认为是一个主权国家极为重要的航空权益，是一国主权的表现）。）这种行为的典型做法就是线路两端的服务提供者采取不合作态度，而其结果必然是两败俱伤。为避免这种情形的发生，许多国家都订立了双边协定，允诺有义务确保国内市场的服务提供者不滥用他们的垄断或专营权。航空业的做法是在权利义务对等的基础上交换航空运输权，而电信业的做法则是对每条国际线路都制定统一的收费标准。
这种双边协定可以防止外国服务提供者潜在的保护倾向，是各国之间在竞争政策方面进行合作的原始形式。然而，通过下面的分析可以看到，垄断商们仍有办法来对付这些协定，他们通过与国外垄断者达成协议串通一气来获得超额利润。
许多国家通过鼓励国内市场竞争来削减垄断者的超额利润。外国提供者是增加竞争的主要来源。因此，越来越多的发达国家开始对外国服务提供者实行国民待遇原则，单方面开放其航空和电信业。已经放开的国家，价格明显下降，同时各种静态和动态效应都已出现。然而，不可能所有的国家都走开放之路。如果发展中国家与发达国家一样，对服务业实施国民待遇原则，在同一基础上对国内和国外的服务提供者适用国内规定，就会使国内服务业突然失去全部的保护。由于发展中国家和发达国家服务业的发展是不平衡的，因此世贸组织在谈判中作出了让步，允许发展中国家可以在总体上和单个部门维持较高水平的保护；在做出自由化承诺时，发展中国家可以设置条件，要求愿意在那里投资的外国提供者在服务业中投资并建立子公司（或其他形式的商业机构），与东道国合作成立合资企业，向当地公司提供技术或信息和销售渠道。因此，许多发展中国家仍维持其国内航空业和电信业的垄断。本文主要是针对航空和电信业进行探讨。
二、国际航空业
1.国际航空运输系统 航空运输是国际性服务贸易。然而，国际航空市场的现行体制与世界贸易体制相差很远。全球160 个国家共有2000多个双边航空协定。这些双边协定一般由两国政府谈判，在权利、义务对等的基础上签订两国间通航协定。然后，各方指定一家或几家航空承运人来经营协定中的协议航线和航班。
一般而言，每条航线主要由起（终）点两国的航空公司经营（现在第三国公司参与经营的现象也日益增多），然而，航线的参与者必须经双方认可并发给许可证后才能经营。
当前航空业管理体系是竞争政策国际协作的原始形式。 在本世纪40年代，航空体系开始创立时， 各国都希望通过对国内航空市场准入的控制来获得超额利润。在防止此种寻租行为发生，双边协定开始建立。原则上，航空运输权的交换应该在多边会谈中解决。但在二战后初期，美国的航空公司成为国际市场的控制者，它们竭力主张“空中开放”政策。由于各国谈判立场分歧太大，多边协定不可能实现，因此各国就通过一系列双边协定来交换航空运输权。
表面上看来，这种体系运行良好，成功地防范了各国航空服务垄断者利用市场权力阻碍外国公司获得本国航空运输权现象的发生。但是实质上，这种体系阻碍了贸易自由化，同时也为贸易保护行为提供了便利条件，损害了消费者的权益。航空公司在当前的体系中可以获得许多超额利润。首先，航空公司可以与航线另一端的公司共同制定垄断价格，这样两家航空公司运作起来就如同卡特尔联盟，可以获得超额利润。其次，由于航线经营资格控制很严，就减少了潜在的进入者。即使竞争一开始十分激烈，但长期内必然会形成卡特尔联盟。总之，这种体系增加了共同操纵市场的可能性。
2.航空业中的不对称性开放问题 双边协定管理体制使许多航空公司被排除在航线之外，其结果就会增加消费者的额外负担。这就导致改革的呼声越来越高。如在WTO 经仔细讨论而最终达成的多边《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services,GATS ）中就有航空业的合作协定。另外，一些发达国家也已承诺放宽对客运量、经停地点和第三国航空公司介入等问题的限制。
发达国家在放开其本国航空市场的同时也要求发展中国家放开，因为它们认为这种不对称性开放会给放开市场的国家带来损失。单边开放的国家感到他们被其贸易对手所控制。其中一个现象就是一些发展中国家充分利用其领空和地面服务的权力来增加本国的租金收入，这可以通过排除外国航空公司进入以保护国内公司的垄断地位来实现，也可以通过向外国航空公司加收高额税收来实现（例如加收机场停机费等）。但是，由于发展中国家和发达国家服务业的发展是不平衡的，因此发展中国家不可能完全开放其航空市场。
这种现象一般不会引发报复反应。这是因为：①发达国家在国际航空市场占有绝对统治地位，尤其是美国的航空业对发展中国家保持巨额贸易盈余，开放市场后发展中国家因实力太弱而对其的冲击微乎其微。②开放市场的国家一旦开放就难以改变，因为它们担心，如果关闭就有可能使发展中国家找到报复的合法理由。③开放者以前所签定的双边协定中有许多内容与开放市场的条件相似，开放者放开管制就表示其不再进行贸易保护，这可以代替繁多的双边协定。④开放者可以在其贸易对手中找到强有力的同盟（主要是发达国家）。⑤国际大环境都在向开放的方向发展。从上述角度看，开放者似乎处于被动地位。但是，开放市场的国家在讨论其它领域的贸易壁垒问题时就有了更重的谈判砝码，即以航空市场开放来换取别国（主要是发展中国家）在其他方面的贸易让步。
一些发展中国家对于单边放开市场的反应是默许国内航空公司、机场管理部门及其他部门所实行的保护性政策或歧视行为。由于国内服务业的保护基本上是通过国内规定而不是通过边境措施，因此，要提高市场准入的程度就应通过修改国内规定。但是，目前的力量对比使发展中国家不可能修改国内竞争法规。
三、国际电信业
1.国际电信业交割系统 电信事业可分为基础电信（又叫传声电信）和增值电信两大类。基础电信服务约占世界电信服务业的80%，此外是增值电信服务（如电子邮件、语言信箱、在线信息和数据库检索、电子数据交换、增值传真服务、编码和规程转换、在线数据加工和处理等服务）。为了使国际电信更加通畅，乌拉圭回合对基础电信作了单项谈判，并达成了基础电信谈判决议（Decision
on Negotiations
onBasic Telecommunication）。 这一类似合同的协定其主要内容就是规定国际线路两端的公司对相同的项目收取相同的费用，不论各自的成本高低差异——这就是所谓的交割费率。因此，任何一国电信公司企图提高交割费率来获取超额利润的做法都将面临惩罚，即本国打出电话的费率同样自动升高。
这一体系较为有效地阻止了提供者利用其市场权力获取高额利润。但是，这种体系阻碍了贸易自由化，同时还不利于国际电信业居高不下的零售价格的下调。在过去20年，由于低成本技术的普及运用和市场竞争日益激烈，电信业的成本大幅下降。但是，大多数电信线路交割费率的下降幅度没有跟上成本下降的比例。以澳大利亚为例，据估计，以业务量为权数加权平均后的交割费率大约是电信成本的5～6倍。
2.电信业中的非对称性开放问题 一国单边降低国际电信价格最有效的方法就是鼓励国内电信市场竞争，提高市场进入的自由化程度。但是，仍要考虑一个问题，即在当今世界上主要的电信市场没有放开的情形下，开放本国市场是否确实可以获利。国际电信业中最严重的保护行为就是“单向线路”问题（One—Way Bypass）。 当外国垄断商在东道国市场设立分支机构（或其它形式的商业机构）时，单向线路问题就出现了。因为对他们而言，大部分乃至全部的通讯都是打进业务，同时开放市场中的提供者不可能在非开放市场内获得同样的市场准入权，所以这条线路是单向的。
单向线路现象必将使开放市场中的提供者的打进业务大大减少。这将使开放市场中提供者打进与打出业务量的比例失衡。如果开放市场中打出业务的时间（支出）不能和打进业务的时间（收入）相抵消，那么，相对而言，开放市场的打出业务成本就会上升，而其社会总福利水平就会下降。
四、航空和电信业的新发展
根据《服务贸易总协定》所制定的规定，服务贸易理事会对航空和电信业等一些部门进行了自由化谈判，并取得积极成果。1996年7月， 基础电信服务委员会召开第一次工作会议，提出经谈判调整各国的电信服务减让表，同年11月，各谈判参加方开始递交其修改后的减让表供各国谈判参考。 经过几个月的双边和多边层次的谈判， 基础电信协议于1997年2月15日达成，有71个谈判方列明减让清单，其中69 个国家和地区提交的55份减让表附在《服务贸易总协定》之后，成为第四议定书，所有参加方的电信收入占全球电信服务市场的95%，并于1998年1月1日起生效。据美国一咨询机构研究报告，全球电信市场开放后的10年内，各国电信用户可节省一万亿美元的费用。它必将对电信产业及贸易产生极大的利益，既为发达国家，又为发展中国家提供了迎接21世纪挑战的更好机遇。同时协定还规定，到2000年1月前， 世贸组织成员将就基础电信服务自由化进行进一步的谈判。
继航空大国美国主张对航空运输实施“空中开放”政策之后，荷兰与美国达成“空中开放”协定，规定两国间航空运输企业可以自由进入。欧盟12国的运输部长也达成协议，自1997年4月1日起，在欧盟国家间实行自由开放天空，使国际航空运输逐步进入自由化阶段。
这些进步确实是喜人的，尤其是电信业起了带头作用。但GATS也不可能涉及所有方面，对电信业主要只是对增值电信服务自由化作出承诺，而对最大利益所在的基础电信方面，仍进展不大。同时，航空运输业仍在GATS范围之外，WTO 的许多主要成员仍坚持对其国内的航空市场进行保护，尤其是美国。
五、我国的对策建议
我国服务业的发展仅起于改革开放之后，虽然近几年取得了长足发展，但仍明显落后于发达国家，甚至低于发展中国家的平均水平，整个服务业尚处于“婴儿期”，没有形成成熟的服务市场。在这种情形下，一下子全面放开我国服务市场，冲击力过大，不利于我国国内服务业的发展。但另一方面，一味以此为由拒绝参加国际服务贸易自由化谈判和开放服务贸易市场的做法也必将会对我国的服务业发展产生极大的阻力。因此，为适应国际社会的发展潮流，我们仍要鼓励服务业参与国际竞争，尤其是对电信业和航空业，但要持谨慎态度。
1.航空运输业 我国的航空运输业是分散经营的。近年来，我国新生的航空公司宛如雨后春笋，一下子竟有30多家，但其规模普遍偏小，有的技术力量和装备都差，经济效益低下，这正与当今世界航空运输业走向巨型航空公司以垄断航空运输市场的形势背道而驰。
目前，我们应对航空企业实行改革，除坚决停办新的航空公司外，应采取措施鼓励联合、联营或兼并，形成少数几家具有支配市场实力的空运企业，以有利于与外国航空公司展开竞争。为了进一步发展我国的航空运输业，我们要进一步扩大对外开放利用外国资金及技术，对于航空服务应实行对等互惠开放，但也要有所限制。首先，设立合资、合作的航空运输企业，并对外方的表决权加以限制，一般不能超过25%。其次，地域限制在五个经济特区和上海浦东新区。最后，准许国外航空公司开展国际航运服务，但不得经营我国的国内航空业务。
在与交通运输相关的配套服务和基础设施建设方面，除了交通管制系统（如军民合用机场）由国家投资和管理，禁止外商投资或参与经营外，其他与航空运输相关的配套服务和基础设施的建设均应鼓励外商投资、参与经营与管理（如积极引进外资建设航空港、飞行区等），但仅限于采取中外合资、合作经营的方式，并且中方应占51%以上股权。合资、合作企业的董事长、经理及大多数雇员均应由中方提供。
2.电信业 由于电信业是我国的幼稚产业，而西方发达国家又企图凭借其优势渗透我国国内市场，因此，我们必须大力投资，促进该产业更快的升级。我们应按照朱镕基总理最近在九届全国人大二次会议举行的记者招待会上答记者问的讲话精神，打破垄断，鼓励竞争，改变中国电信公司一家独占市场的局面，政策应向中国联通公司倾斜，以培养多个竞争对手。在开放市场方面，要象朱镕基总理所讲的那样：“有步骤地开放中国的电信市场，让外国资本进入中国的电信市场”。并且，鼓励引进国外先进的技术、服务和管理。同时，为促进我国电信业将来进入外国市场，我国有必要申请参加基础电信的谈判，在双边互惠的基础上，相互开放市场。
我国增值电信业起步较晚，它的发展促进了对基础电信的充分利用，也促进社会信息业发展，是一种很有发展前途的产业。引进国外增值电信业的基础设施和服务技术，无疑对该产业的发展是有利的。随着我国基础电信业的开放，我国增值电信业也将有选择、有秩序地逐步开放。对快速服务及电信服务中的增值电信服务部门应允许试点实行中外合资经营，外方股权不超过49%，中方雇员不能少于2／3，以便迅速发展我国几乎空白的增值电信服务部门。这对于促进国内增值电信的迅速发展，顺利实行“三金”工程和“信息高速公路”至关重要。