京津冀协同发展研究
基于整体性治理的京津冀交通一体化研究
韩兆柱,董 震
(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)
摘 要 ：交通发展是一项系统的宏伟工程，是京津冀三地实现协同发展的重要抓手。京津冀交通一体化在取得初步成果的同时，依旧面临不少亟待解决的问题。基于整体性治理理论所强调的“整合”“协调”“网络简化”和“信任与责任”等主张，提出在统筹规划、府际关系、投资融资、交通布局等方面推动京津冀交通一体化发展的路径，打造互联互通、便捷高效的交通发展格局。
关键词 ：整体性治理；交通一体化；协同发展；京津冀；区域交通
京津冀一体化发展思路由来已久。最早追溯到1982年，《北京城市建设总体规划方案》中提出了双重“首都圈”设想[1]。2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》(以下称纲要)的审议通过，标志着京津冀协同发展的顶层设计基本完成。2017年4月1日，雄安新区正式成立，标志着京津冀协同发展进入更高水平的发展阶段。2014年2月，习近平就京津冀协同发展提出“要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”。京津冀交通一体化成为习近平关注的重要工程，驶入京津冀一体化建设的先行车道。本文旨在通过论述京津冀交通一体化发展现状，以整体性治理理论为研究视角分析京津冀交通一体化发展中的不足，并对促进京津冀交通一体化的发展与建设提出可行性建议。
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一、京津冀交通一体化研究历程与视角
(一)京津冀交通一体化研究历程
京津冀交通一体化即是以打造“轨道上的京津冀”为核心，协调京津冀区域各级行政部门、政策措施、土地资源、金融资本、基础设施等众因素，推动京津冀区域协调统一、互联互通交通网络体系构建的一项战略。在党和政府对京津冀交通一体化的高度重视下，中国也出现了一批对其进行研究的学者，并且研究的视角丰富多样。余柳等从国际视角出发，对日本、美国和欧洲三个不同区域的城市群进行研究，总结其交通一体化发展的特点及经验，分析了中国城市群交通存在的问题并对此提出改进设想[2]；王中和在京津冀经济圈的发展现状中与珠三角、长三角比较后，论述了京津冀区域的优势及劣势、交通一体化在推进京津冀协同发展中的必要性及存在问题，并提出解决路径[3]；邱奇从战略目标、重点、依托、保障四个方面对京津冀协同发展中交通一体化建设进行了论述与分析，并对这些方面所遇到的问题提出自己的思考及对策[4]；孙明正等从战略区位、社会经济格局以及城镇化发展水平等方面总结京津冀城市群的区域特征，分析了京津冀城市群在运输结构、交通设施网路空间布局以及体制机制等方面的主要问题，最后从客运、货运及体制机制三个层面提出京津冀交通一体化的发展思路和对策[5]；郑翔从协同立法的角度对京津冀交通一体化进行了研究，并从区域间交通规则、交管协调机构、交通设施和区域行政壁垒等角度分析了立法的现实意义[6]；王耀飞通过对京津冀一体化建设中采用PPP融资可能会出现的法律问题进行了预估和分析，对此提出解决方法[7]；贾姝敏通过对京津冀协同发展的历史原因及京津冀交通一体化发展现状的研究，分析了发展中的问题和挑战，并从硬件设施和软环境两个角度提出解决当前问题的长效对策[8]。此外，还有一些社会传媒等对京津冀交通一体化发展的相关报道。学界对于京津冀交通一体化大多是以纯粹的交通建设作为研究切入点，虽然研究的视角与方法多样，但以整体性治理理论为视角对京津冀交通一体化进行研究的人却很少。因此，本文基于整体性治理理论对京津冀交通一体化进行研究。
(二)整体性治理理论：京津冀交通一体化的研究视角
整体性治理(Holistic Governance)理论产生于20世纪90年代的西方国家，其代表人物是英国学者佩里·希克斯和帕却克·邓利维，它的提出“主要用以解决20世纪80年代世界范围内新公共管理运动带来的政府治理碎片化、条块分割、信息不对称、目标冲突、效率低下等问题”[9]。整体性治理理论产生的背景是新公共管理的衰微和信息技术的发展，即数字时代的来临。“21世纪的政府应该克服政府各部门放任状态和部门行动的独立状态，应该采取整体性治理的方式，通过制度化落实政府部门的协调合作。”[10]“整体性治理的目标是如何使政府的功能进行整合，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。”[11]其核心主张就是“强调机构间的协调、政府功能的整合、行动的紧密化和提供整体性的公共服务”[12]。整体性治理的主要思想是重新整合，包括逆部门化和碎片化、协同政府、重新政府化、恢复和重新加强中央过程、极力压缩行政成本、重塑功能为支撑的服务提供链、集中采购和专业化的采购、以“混合经济”为基础的服务共享、网络简化和“小组织”[13]。“整体性治理的理论框架为：第一，强调预防、公民需求和结果导向。第二，强调整体性整合，主要表现为：其一，在组织架构与型态上的整合包括治理层级、治理功能和公私部门间的整合；其二，提倡逆部门化和碎片化，实行大部门式治理；其三，对采购和中央过程进行整合，重新政府化；其四，整合预算。第三，强调信息技术的整合、网络简化和一站式服务。第四，注重协调目标和手段的关系。第五，十分重视信任、责任感与制度化。”[14]中国台湾学者彭锦鹏在《全观型治理：理论与制度化策略》一文中提出制度化建设的三个策略：基础设施建设、整合组织的建立及新型文官体系[15]。“社会的高度复杂性使得合作成为主导的社会治理方式，问题的棘手化、治理主体的资源有限性迫使通过合作共享资源，实现治理最优化。”[16]笔者认为，当前在京津冀一体化及交通一体化建设过程中出现的权力与功能碎片化、地方主义、缺少常态化协调领导机构、信息沟通欠缺等问题亟待解决，而整体性治理所强调的“整合”“协调”“网络简化”和“信任与责任”等，恰好为这些问题的解决提供了一个科学合理的治理思路。
本试验通过对69批牡丹皮药材样品进行分析，并推测鉴定出29个共有峰的对应成分，主要是单萜苷类、酚酸类及黄酮类成分，这些共有成分可作为对牡丹皮药材进行质量控制的重要指标。
二、京津冀交通一体化发展现状及问题
此外，京津冀区域在建将建的高速铁路有：京雄城际(北京—雄安新区)、石济客专线(石家庄—济南客运专线)、京滨城际高铁(北京—天津城际铁路)、京唐城际铁路(北京—唐山)等。京津冀在建将建高速公路：京安高速(北京—雄安新区)、新机场高速北线、京秦高速(通州—秦皇岛)、延崇高速(延庆新城—张北地区)等。
(一)京津冀交通一体化发展现状
有关文献报道该类药物的HPLC-MS-MS检测方法中[14，15]，可采用毒性大的含氯有机提取溶剂、检测限过高，试剂毒性较大等不足[15]。
表1 京津冀分地区运输线路长度及总里程
资料来源：根据《中国统计年鉴2017》《北京统计年鉴2017》整理
京津冀三地在运输线路里程建设不断推进的同时，在其他方面也取得了较好成效。公路方面，“瓶颈路”“断头路”等问题得到了较为明显的改善。京台、京昆、京港澳和首都区域环线等高速及干线公路已打通或扩容。铁路方面，京津冀区域铁路建设以京津、京保石、京唐秦三条线路为主轴，铁路网络化格局已基本形成，城际铁路成为重点发展对象。民航方面，由首都机场、北京新机场(在建)、天津滨海国际机场、石家庄正定机场、邯郸机场等组成的京津冀区域机场群已初具规模。同时，北京新机场陆侧交通系统日渐完善，未来将形成一个以北京新机场为核心的世界级航空枢纽中心。水运方面，区域港口物流货运能力不断提高，由天津港、秦皇岛港、唐山港和黄骅港组成的区域沿海港口群，已成为中国最重要的能源输出及物流集散基地[17]。
《京津冀协同发展交通一体化规划》(2015)的出台，明确指出京津冀地区将以现有道路格局为基础，着眼于打造区域城镇发展主轴，促进城市间互联互通，推进“单中心放射状”通道格局向“四纵四横一环”网络化格局转变。这一规划为京津冀交通一体化的发展建设指明了方向。
自2014年以来，京津冀三地在交通领域推进京津冀协同发展所签署的有关主要协议见表2。
目前，京津冀区域已基本形成以公路、铁路、民航、水运等多种运输方式为一体，海陆空综合协调发展的立体交通网络。以京、津、石为综合交通枢纽的交通网络已经成型，2020年京津冀交通一体化将会实现交通设施网络、交通运输枢纽、交通运输服务和交通管理平台的四个一体化。截至2016年底，京津冀三地运输线路长度及总里程情况见表1。
表2 2014 —2017年推进京津冀交通领域协同发展的协议
资料来源：根据官方发布信息整理
(二)京津冀交通一体化发展存在的问题
交通设施建设对社会资本的吸引力有限，政府面临很大资金缺口压力。而交通建设又是关系国计民生的重要公共服务项目，政府不可避免地成为工程建设的主要投资者。通过2012-2016年京津冀三地的交通支出(图1)获知，三地大体上在这5年中的交通支出呈上升趋势。而与京津相比，河北经济发展水平较低(表3)，交通基础设施负债规模较大。三地投融资模式单一，利用社会资本的程度低。
2.缺乏常态化的专门协调机构。京津冀交通一体化的建设“缺乏一个统一的跨界治理的合作组织为京津冀交通一体化制定发展的长远目标和长效机制”[19]。从组织机构角度出发，国务院虽已成立京津冀协同发展领导小组来管理京津冀区域一体化建设的相关工作，但该领导小组在事务协商上实行“一事一议”制，从实际执行力到成员时间分配上都较为有限，这就需要建立一个更加具有执行力、常态化和专门性的区域管理机构来促进京津冀区域的建设与管理。
2.中心城市压力大，交通拥挤严重。京津冀地区核心城市存有大量的常驻及外来流动人口，城市交通运输流量巨大，上下班及重大节假日交通拥挤早已呈常态化，严重影响着城市的生产运作及人民的正常生活。例如，京津冀区域铁路运输的功能过度集中于北京，而天津、石家庄等枢纽的交通运输功能反而没有得到有力有效的发挥，这不仅大大加剧着北京的铁路运输交通压力，同时也加重着北京地铁、公路交通等市内配套交通系统的负担。
通过对京津冀交通一体化发展现状的分析，基于整体性治理理论，拟从统筹规划、府际关系、投融资模式、交通布局结构等多角度探析京津冀交通一体化存在问题的原因。
三、京津冀交通一体化发展存在问题的原因
3.基础设施建设资金紧张、缺口较大。交通设施投资具有规模大、周期长等特点，对社会及私人资本吸引力低，是现代交通发展的突出瓶颈,为政府进行交通基础设施建设带来很大的资金困境。“以河北省为例，2015年河北省交通基础设施投资达到1 020亿元，河北交通运输厅2014年的负债规模已超过3 000亿元。”[18]2017年6月，河北省政府提出“十三五”期间河北省对于交通建设预计将完成投资6 000亿元。对河北省来讲，又是一笔巨额交通基础设施投资，资金压力巨大。
(一)交通一体化建设统筹规划尚不完善
1.缺乏高效力法律法规及配套政策支持与保障。京津冀协同发展及交通一体化战略提出以来，党和政府各级部门制定、发布了很多相关文件、协议，这些文件、协议的权威性和法律效力相对较低，难以引起一些地方部门的重视，甚至与部分地方文件精神产生冲突，更增加了其落实的难度。同时，已出台的文件、协议主要偏向于蓝图展示、提供方向指引，而与之相配套、适用于京津冀三地的诸如土地规划、资金落实、基础设施等配套政策则相对滞后。
近日，美国《石油情报周刊》(简称PIW)公布了2018 年世界最大50 家石油公司排名；中国石油稳居第3 位，已连续18 年跻身世界十大石油公司行列。
1.城际市郊交通衔接不畅，轨道交通发展水平较低。京津冀区域城际、市郊间尤其是京津两地与河北省的地级市间的短途客运基础设施建设严重滞后。当前仅建成京津、津保两条城际线路，其他节点城市间缺乏良好的城际互通。同时，京津等大城市与近邻城市间也缺乏市郊铁路设施。相较于北京，津冀地区城市轨道交通发展更为缓慢，严重影响着与周边海港、空港交通系统的对接。
(二)府际关系碎片化，信息共享程度低
在府际间条块分割影响下，跨区域性交通设施没有达到完全无缝对接，严重影响区域交通的互联互通性。在地方主义等“自保意识”影响下，三地在综合运输系统的规划建设等方面缺乏有效的信息共享与沟通，难以打破守好自家“一亩三分地”的惯性思维。同时，信息壁垒导致在区域实时交通信息共享方面缺乏权威性官方信息发布平台，公民多是利用民间软件及电台获取道路交通实时信息，区域交通实时信息一体化建设滞后。
3.源头治理、重心下移，是“枫桥经验”创新发展的重要依托。“枫桥经验”始终把加强基层基础作为战略性、根本性的任务来抓，不断壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，构建了横向到边、纵向到底的社会治理新格局；始终坚持矛盾不上交，就地解决问题，降低了社会治理成本，稳固了社会治理基础。
(三)交通建设投融资模式单一，政府投资建设压力大
京津冀区域交通一体化的发展虽然取得了一些显著成就，但从“加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”的目标来看，还有不少问题亟待解决。
图1 2012-2016年京津冀三地交通支出
资料来源：根据《中国统计年鉴(2013-2017)》整理
表3 2016年京津冀三地主要经济指标数据
资源来源：根据《中国统计年鉴2017》整理
(四)交通布局结构不合理，枢纽间结构功能失衡
京津冀地区公路、铁路等整体上均呈以北京为单中心、放射状和摊大饼式的交通布局结构，核心城市多形成环形放射状的城市空间布局，加之虹吸效应吸引着大量优质资源，这些因素决定了大宗人流、货物必须在北京实现中转后，方可到达目的地，增加运输环节与流通成本的同时，也大大加重了北京内部交通负担。同时，大量交通基础设施和建设工程主要集中于京津冀北部地区，对冀南地区的交通设施建设辐射有限，形成了“南北差异”。枢纽间功能失衡、协调性差，处于“各扫门前雪”的状态。空港方面，虽集中大量空运机场，但在运营机制、航线设置、配套交通便捷度等方面的差距，使得首都机场首位度突出，常处于超负荷运营状态，附近的天津机场、正定机场则运量不足，两极分化严重。港运方面，海港间缺乏职能分工、结构同质化，都以各自营利为首要目标，无序竞争大于合作，交通资源浪费严重。
四、基于整体性治理促进京津冀交通一体化发展的路径
京津冀协同发展在促进京津冀区域发展的同时，为中国城市群建设也提供了路径探索。城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，深刻影响国际竞争力与全球经济新格局[20]。国外区域协同发展具有以下成功之处：“具有系统的区域发展规划；设立跨行政区的管理机构；形成辐射性主导产业；构建合理的职能分工；重视交通设施建设。”[21]整体性治理追求部门间“信任与责任”、建立整合协调型组织机构、提倡网络简化和结果导向，为京津冀交通一体化发展提供了重要启示。结合京津冀交通一体化发展现状及存在问题的原因，从整体性治理理论视角提出几点改进建议。
(一)加强交通一体化统筹规划，完善相关配套法律政策
“加强相关顶层设计,构建科学合理的制度框架，是高水平落实京津冀协同发展战略的基本前提。”[17]首先，要加强区域立法工作，制定具有高权威和法律效力的法律法规。现存的《纲要》效力有限，因此制定区域高权威效力的专有法律法规迫在眉睫。其次，建立并完善区域协同发展配套制度体系与政策。如建立区域法规协同机制，推动三地地方人民代表大会在法规、政策制定方面实现有效沟通协调，加强法规政策间整体性和协同性。最后，建立基于“京津冀协同发展领导小组”基础上的、三方政府参与的交通一体化协同发展委员会等办公领导机构，集约三方资源与利益诉求，协调各方矛盾，促进交通一体化战略的有效实施。
(二)打破区域间条块分割，构建京津冀利益共同体
京津冀三地政府部门间“碎片化”严重，守好“一亩三分地”行政思维浓厚。一方面要建立、利用好区域利益协调机制，建立公平长期的资金投入体系和成本分摊机制，“明确三方在政策协同中的权利、责任和利益”[22]，降低劣势区域的压力，使三地在直接利益上“拧成一股绳”。另一方面，优化现有政绩考核方式，除将所在省市政绩与地方政府的考核结果挂钩外，还要将京津冀区域的整体发展状况与三地政府及行政首长考核结果相挂钩，实现政绩考核结果与所在地方和京津冀区域整体状况“双挂钩”，使三地成为政绩考核共同体，形成“一荣俱荣、一损俱损”的政绩考核模式。
可行性指的外语教学要对现实的社会政治保持敏感，并且要关心个人的身份认同[6]。外语教学不能孤立于社会环境之外，教师的政治、经济、文化知识和对学生特点的了解构成了教师的经验。真正产生良好效果的理论需要适应具体的宏观和微观环境[7]。因此，教师应该使教学与社会保持关联，提高学生的文化意识。满足教学需要的教学方法才是可行的。
(三)创新交通设施投融资模式，构建交通建设跨区域平台
创新现有投融资模式，建立与交通设施沿线土地开发相结合的投融资模式，把交通设施建设与沿线土地开发结合起来，将土地开发的收益投入到交通基础设施的建设和运营上，实现交通基础设施的良性运转[23]。这种运营模式不仅可以为交通基础设施建设提供较为稳定的资金投入，而且有利于在交通设施沿线形成交通网线商业区，促进沿线人文和经济发展。建立跨区域统筹性融资平台，实现投融资主体由单一化向多元化转变。以政府投资为先导，积极鼓励、引导社会资本的参与，利用好市场力量，促进政府基础设施建设功能与市场力量结合的良性协作。
(四)优化交通布局及结构，整合区域信息和交通资源
促进多中心交通模式发展，分担核心城市运输压力。科学规划北京交通布局结构，充分挖掘周边城市交通运输潜力，形成多中心交通布局网络。加强枢纽间信息交流，建立官方信息发布平台。统一区域内海港、空港规划与突发状况合作，实现海港、空港间功能结构错位发展。临空经济专家约翰·卡萨达(John Kasarda)提出“五波理论”，认为“机场带动下的空港将成为一个国家和城市经济增长的发动机，进而提出航空大都市的理论模型”[24]。利用好现有机场及在建北京新机场的契机，建立京津冀区域临空经济区，以机场群带动经济区发展。利用大数据技术加快建设区域交通数据平台,统筹整合三地综合交通信息资源,服务于京津冀交通一体化的精细化管理,为京津冀协同发展提供监测预警技术支持[25]。加快推进京津冀客运网络售票、交通“一卡通”和高速公路不停车电子收费系统全覆盖。抢抓雄安新区建设、举办2022年冬奥会的重大机遇，加快区域内交通基础设施短板建设，形成全方位、无死角综合立体的交通网络。加强对冀南地区交通辐射及政策支持，推动邯郸打造好京津冀区域南大门。
京津冀交通一体化是推动京津冀协同发展的排头兵，对于京津冀三地间多领域的有效沟通协作、促进区域协同发展具有重要影响力。交通一体化发展，要打破“一亩三分地”的惯性思维，立足于京津冀区域整体性的高度，协调各方各领域利益，增强彼此间信任与责任感，利用好网络信息技术，统筹规划与扎实落实相结合，推动京津冀协同发展与交通一体化建设。整体性治理理论，为京津冀交通一体化发展中问题的解决提供了理论基础、指导思路和治理路径。从统筹规划、府际关系、投资融资、交通布局等多角度推动交通一体化发展，必然能促进京津冀协同发展的前进步伐。
[参 考 文 献]
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Research on Transportation Integration of Beijing -Tianjin -Hebei Region Based on Holistic Governance
HAN Zhao-zhu，DONG Zhen
(School of Public Management, Yanshan University, Qinhuangdao, Hebei 066004, China)
Abstract :Traffic development and construction is a systematic and grand project, and it is an important starting point for the coordinated development of Beijing, Tianjin and Hebei. The Beijing-Tianjin-Hebei traffic integration still faces many difficulties to be solved while achieving initial results. Using the Holistic Governance theory of “integration” “coordination” “network simplification” and “trust and responsibility”, the paper proposes to promote the development of Beijing-Tianjin-Hebei traffic integration in terms of overall planning, inter-governmental relations, investment financing, and transportation layout, and to create a convenient, efficient and efficient transportation development pattern.
Key words : holistic governance; transportation integration; coordinated development; Beijing-Tianjin-Hebei; regional traffic
中图分类号 ：F127
文献标识码： A
文章编号： 1005-6378(2019)01-0090-07
DOI: 10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.013
收稿日期 ：2018-06-12
基金项目 ：国家社会科学基金一般项目“京津冀生态治理中的府际关系研究：基于整体性治理的分析框架”(16BZZ076)
作者简介 ：韩兆柱(1965—)，男，河南沈丘人，管理学博士，燕山大学公共管理学院教授，主要研究方向：政府理论与行政改革。
【责任编辑 郭 玲 】