对加强和完善党内监督机制的思考，本文主要内容关键词为：党内论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党的党内监督机制如何，不仅直接关系到党的生死存亡而且关系到国家和民族的前途和命运。因此，加强和完善党内监督机制是一个十分重要的理论和实践课题。
粉碎“四人帮”后，党的自身建设开始得到恢复。1977年召开的党的十一大通过的党章恢复了全国县团以上党的纪律检查委员会的机构。纪检机构自恢复以来，尤其是党的十二届三中全会以来，对平反冤假错案，维护党规党纪，协助党委整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，曾取得了一定的成绩。但随着时间的推移，这种置于同级党委领导下的监督体制，已远不能适应其肩负的历史重任，日益暴露出其弊端。譬如，对同级党委及其领导成员难以行使有效的监督。而这方面恰恰是党内监督的至关重要的一环。不难想象，一个是领导者，一个是被领导者，由被领导者去监督领导者，其监督效果将是何等状况。
我党历史上的陈独秀、王明的家长制以及建国后的反右派斗争扩大化、“大跃进”、“文化大革命”等运动的开展和进行与这种监督体制的弊端有着密不可分的关系。就我党来说，遵义会议前，党中央犯了三次“左”倾路线错误，特别是以王明为代表的第三次“左”倾错误路线，在中央苏区大搞家长制、一言堂，对怀疑、抵制他们错误路线的同志，一律扣上“右倾机会主义”、“富农路线”、“两面派”等帽子，实行残酷斗争、无情打击，党内政治生活极不正常。由于当时党内没有相应的监督制约机制及时纠正这些错误，致使党和革命事业遭受极大损失。建国之后也曾多次犯“左”倾错误，典型的是“大跃进”和“文化大革命”的发动。在大跃进中，彭德怀等同志由于对当时的一些“左”的做法提出了不同的看法，而被打成“右倾机会主义分子”、“反党集团”，破坏了党内正常的政治生活，使我国国民经济遭受严重损失。对“文化大革命”也是如此，很多老一辈无产阶级革命家由于对之提出了不同看法，进行了抵制，却被指责为“二月逆流”、“老右”等，致使全国性的动乱长达10年之久，使我国国民经济频临崩溃的边缘。
目前，党内、社会上出现的严重腐败现象与这种监督体制的弊端亦不无关系。近年见诸报端的“买官卖官”等等腐败现象，不禁发人深思。为何在我们人民民主专政的社会主义国家里会出现“官职”这一特殊商品，竟然按“职”论价？这说明我们现行的党内监督制约机制存在着严重的薄弱环节和漏洞，监督机构不能发挥其应有的监督职能。尤其是在干部人事任免上，部分领导干部独断专行，有法不依，往往是个人说了算，规章制度流于形式，监督制约也就无从谈起。这样，那些投机钻营之徒，看准了掌握其升迁命运的权力主体，便投其所好，不惜用重型“糖衣炮弹”去轰炸了。于是，在政治领域内便出现了权钱交易的现象。甚至出现让一个劣迹斑斑的贪污犯去任反贪局局长这一可悲而又可笑的事件。[1]
这种监督体制，不仅不能对其监督对象进行充分有效的监督，而且监督机构及其成员自身也有难保之虞。在现有监督体制下，纪检机构的成员去监督同级党委及其成员，尤其是去监督同级党委的主要领导干部，那么他们只有冒“卷铺盖”的危险。因为他们的命运也掌握在同级党委主要领导干部之手。在现实生活中，坚持原则的纪检干部因行使其监督权而受打击和迫害的并不是个别现象。原广东省人大副主任兼东莞市委书记的欧阳德，就曾这样干过。1993年的一次干部大会上，身为市委书记的欧阳德公然宣称要把市纪委的牌子从市委大院的门上摘下来。最后省纪委书记知道此事，才保住了这块牌子。[2]此事不仅表现了欧阳德这一贪官污吏的恶霸嘴脸，同时也反映出我们的监督机制的脆弱，监督职能的疲软。后来此人因存在严重的经济犯罪问题，惊动了中央、中纪委，党和国家领导人亲自出面过问，作重要批示，责成中纪委组成调查组，才扳倒这个“岭南虎”。不仅此案，江西广丰卖官案、山东泰安胡建学案、北京市王宝森案等大大小小的案件往往都是惊动了上层才得以解决的，而隶属同级党委的监督机构却显得无力。权力必须以权力来制约，这已成为人们的共识。但仅仅认识到这一点还不够，权力还必须以相应的权力来制约、来抗衡。否则，如果用一个弱小的权力去监督一个强大的权力，照样会出现权力失控、权力膨胀等现象，也就必然会产生腐败现象。
党内监督机构，置于同级党委领导之下，搞不好它会成为个人专断的工具。这在国际共运史上，斯大林时期就是一个典型的例证。列宁逝世后，斯大林逐渐改变了列宁时期监察委员会与党委会平行行使职权的监察体制。1934年苏共十七大通过的《组织问题》的决议，把中央监委改为联共（布）中央监察委员会，并“委派一名联共（布）中央委员会书记为党监察委员会的领导者。”[3]大会通过的党章把监察委员会的职权规定为：“（一）监督党的联共（布）中央委员会的决议执行；（二）审理违反党纪的人；（三）审理违反党的道德的人。”[4]这样以来，党的中央监察委员会从与中央委员会平行的机构，变成了中央委员会、中央书记处的下属机构。这就为后来斯大林搞个人专断、个人崇拜提供了条件。这种体制也成了斯大林滥用权力，在30年代中期肃反严重扩大化使党的大批优秀儿女无辜被杀的工具。
历史和现实的经济教训告诉我们，必须尽快加强和完善党内监督机制。那么如何加强和完善呢？笔者认为，我们应建立与同级党委平行的党内监督机构。所谓与党委平行的监督机构，是指监督机构与同级党委是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系，两者都由党代表大会选举产生，都向党代表大会负责报告工作。此外，监督机构与同级党委的成员不得交叉和相互兼职。也就是说，监督机构的成员实行专职制，不得兼任其他党政职务，以便他们集中精力廉洁高效地从事监督工作。地方监督机构受上级监督机构的领导这一点可以不变。换言之，地方监督机构仍实行双重领导制度，只是把受同级党委领导变为受同级党的代表大会领导。至于监督机构的名称，可以恢复为监察委员会。即中央监察委员会以及地方各级监察委员会。之所以改现行的纪律检查委员会为监察委员会，原因是前者的名称不能明确表达其职责的全部内涵，而后者则可以明确表达。况且，在我党历史上曾多次使用监察委员会这个名称。建国后，我党从1955年至1969年一直使用监察委员会的名称，现在恢复起来大家也比较容易接受。
此外，党内监督机构的职责也要加强和充实。不仅监督党员的违纪违法问题，还要监督和保障党的决策的正确性、科学性，监督保证党的路线、方针、政策的切实贯彻和执行。对中央监委来说，关键是根据法律和党章对最高决策层及其决策人进行监督。如果最高决策有问题，中央监委可提出异议，要求及时更正。如果最高决策层对此有不同看法，可提交由中央监委和中央委员会组成的临时协调委员会来处理。如果意见仍不能趋于一致，可提交党的全国代表大会或代表会议来解决。最高决策层的决策者如果出现违反党纪国法的现象，需给党纪处分的，中央监委有权直接处理。牵涉到党的领导人罢免问题的，提请党的全国代表大会或代表会议来处理。牵涉到国家领导人罢免问题的，提请全国人大按法定程序来处理。如果被处理者对中央监委的处理决定不服时，可以向党的全国代表大会或代表会议提出申诉，由党代表大会或代表会议作最后的处理决定。在监督过程中，如果中央监委超出了自己的职责，出现了违反党纪国法的现象，中央委员会有权提请党的全国代表大会或代表会议来处理。为此，党的五年一次的全国代表大会制度，也应相应改变。改为每年举行一次，必要时还可以召开临时党的代表会议。这样便于及时决策和处理重大问题。
地方监察委员会与地方党委的关系亦照上述原则办理。
建立与党委平行的监督机构，能够解决现行监督体制对同级党委及其领导人监督制约不力的重大缺陷，充分发挥监督机构对同级党委及其领导人的监督制约作用。能够使高层次领导决策更加民主化、科学化，尽量避免决策失误，使党和国家少走弯路。就各级干部而言，可以避免他们少犯错误，起到挽救干部，遏制腐败现象产生的作用。
这种党内监督体制还可以解决党的代表大会的常设机构问题。我们现行的党代表大会没有常设机构，几年一次会议，不能充分发挥党的权力机构的作用。因为每5年举行一次会议，会后大家各奔东西，又不实行党的代表常任制，会议结束后，党的全国代表大会对其选举产生的中央委员会便难以进行直接有效的监督。而如果设立与党委平行的监察委员会，充分赋予其监督职能，则可以解决党代表大会没有常设机构所带来的问题。
这种监督体制是符合马列主义的民主建党原则的。在马恩时代、列宁时代及我党历史上这种监督体制都曾存在过。
早在马恩时代，德国社会民主党就曾设置过监察委员会，专门监督中央委员会（该党称为执行委员会）的工作。俄国十月革命胜利后，在列宁领导下，俄共（布）也曾实行过与党委平行，垂直领导的党内监察体制。1920年俄共第九次全国代表会议决定，成立“一个同中央委员会平行的监察委员会”，监察委员会由“党的代表大会选出”，它“有权接受和协同中央委员会审理一切控诉。必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[5]1921年俄共十大正式建立了党的监察体制，大会通过了《关于监察委员会》的决议。决议规定：各级监察委员会由同级党代表大会选举产生，“和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作”，“监察委员会决议，本级委员会必须执行，而不得加以撤销。如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决。如果同党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。在紧急情况下，可以把问题提交上一级监察委员会解决。”[6]不仅如此，列宁时期俄共（布）还坚持每年召开一次党的全国代表大会的制度，即使在三年内战和外战的战争烽火中，也照开不误，以便根据形势的变化，及时调整党的重大决策和处理重大问题。
列宁非常重视党内民主监督问题。在病重期间，更加关心党内监察机构的建设，主张扩大它的职权。以便有效地监督中央政治局、中央委员会和政府部门的工作。根据列宁的设想，俄共十二大进一步加强党的监督机构建设，扩大它的职权。遗憾的是，列宁过早地去世后，斯大林逐步改变了党的监察体制，把作为中央委员会平行机构的党的中央监察委员会改为中央委员会、中央书记处的下属机构，在国际共运史上开了一个很不好的先例。这样的模式给苏共和苏联人民带来极大的灾难，也对其它共产党国家产生了消极的影响。
在我党历史上，也曾出现过与党委平行的监督机构，1927年4月召开的第五次全国代表大会选举产生的中央监察委员会，就具有这种监督机构的性质。在陈独秀推行右倾投降主义路线，蒋介石发动“四·一二”反革命政变得逞后，党在革命斗争的实践中，已经意识到加强党内监督对于防止党的重大决策失误的重要性和紧迫性。但是，由于当时环境的严酷，各省监察委员会还来不及成立等原因，这些规定未能真正实施。
而现在我们的党早已从地下转为领导拥有12亿人的大国的执政党，脱离群众的危险不是小了，而是大了。因此，建立与党委平行的监督机构尤为迫切，条件也趋于成熟。
建立与党委平行的监督机构，有的同志可能会担心，这是不是会削弱党的领导？笔者认为，这不仅不会削弱党的领导，反而这是加强党的领导的一个有力措施。我们知道，我们党的领导是政治领导，是靠党的路线、方针、政策的正确及其切实贯彻和实施以及党员的先锋模范作用来实现的。我们建立这种与同级党委平行的党内监督机构的目的，就是为了防止党委决策失误、维护和保障党的正确路线、方针、政策的切实贯彻和实施，就是为了严肃党规党纪，充分发挥党员的先锋模范作用，实际上这才真正有利于加强党的领导。我们还知道，削弱党的领导有两种倾向：一种是家长制，主要负责人个人说了算，压制民主，个人凌驾于组织之上；一种是自由主义，各自为政、软弱涣散。而建立与党委平行的监督机构，恰恰则是克服这两种倾向的良药，能够有效地防止个人专断和各自为政的现象。再者，我们建立这种监督机构，更加突出和加强了党的代表大会的地位。这也是加强党的领导的一个具体表现。因此，建立与党委平行的监督机构是可行的。
注释：
[1] 参见1996年7月6日《法制日报》。
[2] 参见1996年7月4日《中国纪检监察报》。
[3] 《苏共决议汇编》，第4分册，393页。
[4] 中央党校党建教研室：《苏共党章汇编》，69、70页。
[5][6] 《苏共决议汇编》第2分册，43～44、71页。
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