宏观经济政策与消除长期贫困，本文主要内容关键词为：贫困论文,宏观经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.4 文献标识码：A 文章编号：1009—2382（2007）02—0072—04
一、宏观政策与消除长期贫困的关系
一个国家的宏观经济目标，包括经济稳定、经济增长、通货膨胀、就业、预算、外债、国际储备等；国家相应制定的宏观经济政策，包括财政、货币、汇率等，都和消除国内长期贫困者群体密切有关。在影响长期贫困的宏观政策中，经济增长和经济稳定是两个最重要的因素。经济增长可以说是影响贫困率降低的最直接的因素，很多统计研究发现贫困者的收入和整个国家的贫困指数之间存在一个很强的关联度：一方面，宏观经济的增长同时促进了农产品和劳动力需求的增加以及国家财政收入的增加，这样政府才有能力开展一些大规模的扶贫项目，进行基础设施建设；另一方面，宏观经济稳定是经济增长的基础，长期贫困人群的经济基础和收入链都十分脆弱，宏观经济不稳定直接危害到穷人的生活状况，宏观经济不稳定可能带来通货膨胀，国内和国外投资都会减少，失业率的升高导致贫困人口的增加，稳定的财政、金融和汇率政策，在一定程度上避免穷人受到各种经济冲击。
但是，经济增长本身并不能够消除长期贫困，经济增长只有和分配方式改革相联系，增长才能对长期贫困产生更大的影响。因此，消除长期贫困的政策中，与收入和财产再分配相关的政策，如土地权改革、社会保障制度、金融平等、转移支付等措施，是一个国家或地区减贫的基本要素。
二、宏观经济政策在消除长期贫困中的协调
1.宏观经济稳定和减贫政策目标的协调。宏观政策的首要目标是宏观经济的稳定，主要是指经济关系的平衡，包括国内需求和产出之间、支付平衡、财政收入和开支、储蓄和投资等。宏观经济的稳定不仅依赖经济的宏观管理，也有赖于主要市场和部门的结构。值得注意的是，一项减贫策略，本身也不能危害宏观经济的稳定性和增长的目标。为达到这一目的，公共政策的目标制定要把减贫策略和宏观经济策略放在统一的框架内。在具体的宏观经济政策中，财政、货币、汇率政策等都和消除长期贫困有着密切联系。要稳定货币和汇率政策，低通货膨胀率对穷人的生活非常重要，而汇率政策能缓冲或放大外来的震荡并对穷人的分配产生影响。
2.经济增长和消除不平等的协调。在发展中国家，消除贫富差距和不平等也是公共政策的一个重要目标，也就是让穷人分享经济增长的果实，这需要通过收入分配政策来实现，这些政策包括土地改革、税收改革、增加扶贫的社会开支等。长期贫困具有跨代传导的特征，长期贫困人群的下一代大多仍然是长期贫困者，有时消除长期贫困需要几代人的努力。在消除不平等的政策中，教育平等起着关键的作用。研究发现，收入流动性长期以来一直决定着不平等性的发展，并可能对政府减少不平等性的政策效果造成重大影响，人力资本转移在收入转移中扮演重要的决定因素。① 支持平等教育机会的公共投资可能对收入流动性的程度产生重大影响，从而达到在下一代彻底消除长期贫困的目标。
3.经济改革和社会发展的协调。发展中国家为了经济发展，大多坚持进行经济改革。而改革带来的经济震荡给长期贫困人群带来不利的影响比其他人要大得多，相比较而言，穷人在经济上比其他人显得更为脆弱，因此，宏观政策中的经济改革应当尽量减轻对穷人的负面影响。在经济改革与穷人的脆弱性协调时，公平原则往往要优先于效率原则。兼顾经济各部门发展的平衡，防止片面的特殊部门发展政策，同时还要更多地考虑到环境与生存的关系问题。从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以对国家来说，社会保障是其不容推卸的社会责任。尤其是社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的直接针对个人及其家庭的最基本的再分配或转移支付制度。因此，要减少长期贫困人群受到外部冲击的负面影响，建立社会安全网是十分重要的，它可以确保长期贫困家庭在危机时期维持最低的消费水平和得到基本社会服务的渠道。社会安全网主要防护穷人远离在经济改革和调整时期强加给他们的震荡。安全网包括增加就业机会、社会保障、社会救济、直接减免教育和医疗的费用等。
4.公共支出和治理能力的协调。仅仅通过扩大公共支出来消除长期贫困是有限的，还需要提高政府的治理能力。有效增加公共支出是促进健康和教育水平的基本政策。但是在公共支出的项目中，富人往往从用于卫生保健和教育的公共支出中得到了比穷人更多的实惠，在一些国家，最穷的1／5人口所获得的教育或卫生支出不到1／5，而最富的1／5则多于1／5。此外，根据研究，增加公共支出和实际效果之间有时并没有直接的关联，如受教育情况、儿童死亡率等几个变量，有的国家的公共支出增长确实促进了健康和教育水平，有的国家则收效甚微。② 除了各个国家和地区具体情况不同外，对贫困地区人群的公共支出政策如果要达到预期的效果，就必须特别关注公共物品和服务能否被有效地传递到长期贫困的人群身上。这就需要政府提高对穷人更为有效的公共服务水平，加强公共支出的瞄准机制，此外，适当的激励机制以及有效的监督可以确保这种传递的有效性。中央对地方的转移支付应当有明确的目标和协议，加强事后监督，对减贫项目和活动进行评价，包括对公共开支的质量进行评价，以及对扶贫公共开支的审查。
5.增加收入和可持续生计的协调。实际上，长期贫困的一个重要原因就是没有持续稳定的收入。“可持续生计（Sustainable Livelihoods）”的概念最早见于1991年世界环境和发展委员会的报告，“它从一开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要”。“稳定的生计可以使有关政策协调地发展、消除贫困和可持续地利用资源”。联合国开发计划署“贫困与可持续生计”的小组的官员纳列什和乔纳森指出，③ 哥本哈根宣言承诺：“使充分就业作为我们经济和社会政策的优先目标，使所有的男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。明确地将就业作为一种实现“可持续生计”目标的手段。对可持续生计计划的落实，主要通过投入、产出、成果、影响和过程等5个方面的指标来进行评估和监控。
6.增加收入和增加资产的协调。上个世纪90年代之后，以“资产建设”（Asset Building）为基础的社会福利理论开始受到广泛的关注，这个理论由美国华盛顿大学谢尔登教授提出，它比“可持续生计”的理论更进一步。资产建设理论认为仅仅靠简单地直接增加穷人的收入和消费是不够的，而应当帮助穷人进行资产积累与投资，谢尔登教授甚至提出公共政策要以资产积累为目的。④ 实际上，资产建设理论是这些年来国际上对贫困研究的一个发展，由于贫困研究一开始主要是强调收入贫困，接着关注健康和教育等综合指标，开始强调贫困的多元性特征和成因，开始关注穷人的风险、脆弱性、社会网络等问题，所有这些研究事实上都是围绕贫困复杂概念和成因的；资产建设是其中较有活力的一种理论，它强调增加穷人资产的积淀，因为增加的收入有可能直接被增加的消费所抵消，而留存的资产才是穷人自己的，在增加穷人资产的同时，利用穷人的财富脱离长期贫困的状况。以此理论为基础，在美国、英国都开始进行了“个人发展帐户”的试验。
三、中国消除长期贫困的宏观政策
1.确定扶贫政策与经济增长的关系。从目前中国的扶贫政策来看，和总体经济政策还有很多不协调的方面：首先，中国的减贫战略仍然是一个相对独立的政策，没有成为国家经济总体政策的有机组成部分；其次，中国20年来贫困人口的减少主要是通过全国高速的经济增长带动的，要继续达到减贫的目的，还依赖于中国经济的继续高速增长。亚洲开发银行通过计算得出中国国民生产总值增长1％，贫困人口就会减少0.8％，中国在1995年到2000年，每年国民生产总值平均增长8.6％，因此贫困人口数量减少速度也是相当快的。但是在实际中，相对于其他贫困人群，长期贫困者受到经济增长的带动作用较小，因为他们缺乏各种资本来回应这种增长带来的效应，因此除了继续保持中国经济的高速增长外，还要制定专门针对长期贫困人群的减贫政策。
2.加快农村经济增长。由于中国的长期贫困人口主要集中在农村，加快当地农村经济增长是消除农村长期贫困的重要环节。中国的农业自上个世纪80年代中期以来增长率逐渐下降，一方面是由于对农业的公共投入减少，另一方面也由于农产品的贸易条件恶化。因此要鼓励多元化经营，提高粮食主产区中西部省份农民的收入。非农产业和农业内多元化经营可以有效地缓解土地的压力。非农产业是农民经济增长的重要源泉，但是由于地区间分布不平衡，它也成为收入差距扩大的重要原因，短期内更需要大力促进非农产业在内陆地区的发展，交通、能源和通讯投资等基础设施的增加以及更均衡的分布将有助于加快农村经济增长。
3.消除地区发展不平衡。中西部地区发展的缓慢已经成为这些地区减贫的严重障碍，而中西部老少边穷地区恰恰又是中国长期贫困较为集中的地区。地区间收入差距的增大并不简单地反映了东部地区较高水平的生产率和增长速度，许多不平等的产生来源于不利于贫困省份的政策，此外，贫困地区通常在自然资源的价格上处于劣势。要获得更高的效率和公平，就要消除这种地区间的歧视性政策。但有些贫困地区长期以来都相当落后，简单地消除现存的歧视性政策还远不够，要有更加积极的政策措施以促进这些地区的经济发展。对于欠发达地区的公共投资战略应当重新进行评估，尽管中央政府提出了很多促进西北内陆地区发展的政策，但是，很多投资过分集中于资本主导的市场竞争领域，这将导致新的不平衡。
4.改革现行的转移支付体制。虽然根本性的财政体系改革非常必要，但是从短期来看，建立一个有效的转移支付体制将有助于缩小不同地区之间的差距，并增加对中西部地区的转移支付数量。应该建立一个转移支付体系以缩小地区之间或地区内部的税收差距，以及强化对中西部的转移支付。为了保证使长期贫困人口受益的公共服务的供给，必须对转移支付资金的使用确定一系列原则，同时，对老弱病残等长期贫困家庭的直接支付应当增加。包括社会保障资金等公共支出主要由地方政府筹集，在长期贫困地区，由于财政收入低，因此需要建立一个有效的长期的转移支付体制，否则这些措施也就很难继续下去。
5.促进就业和劳动力流动。增加非农就业是减少长期贫困人口的一条重要途径，要大力促进私营部门经济的广泛发展，吸收剩余劳动力和城市下岗职工，也有利于本地资源优势产生的就业效应。国际经验表明，较高的增长率同民营投资在国内生产总值中的高比率有一定的关联性，而且在不同的国家中，民营公司创造的就业岗位数要比公共部门公司相应地多4—8倍。在中国，民营部门中就业占社会总就业的比重每增加1％，人均国内生产总值估计就增加164元人民币或20美元。⑤ 此外，从城乡分割来看，尽管关于劳动力流动的限制性措施是逐步加以放松的，但由于流动人口无法获得正式的居民身份以及公共服务，流动人口很难在正规部门就业或只能实行低收入的自我雇用。从政府来讲，应逐步推行取消对人口流动等障碍的政策，如居民身份、教育、居住地等方面的限制。此外，政府应当促进合理的农村劳动力流动，研究表明，有组织的劳动力流动对于扶贫是一个有力的节省成本的手段。⑥
6.尽快建立个人社保帐户。2005年末全国参加农村养老保险的人数仅为5442万人，年末农村养老保险基金累计结存仅310亿元，同期全国参加城镇基本养老保险人数为17487万人，城镇基本养老保险基金累计结存为4041亿元。⑦ 长期贫困人口主要集中在农村地区，而这部分人群则基本没有享受到社会保障制度的保护。目前中国的社会保障尚没有形成一个完整的综合体系，主要问题是覆盖面小，城乡分割严重，作为中国社会保障最重要的养老保险和医疗保险，农村绝大多数人没有享受到，在城市中也有相当一部分人口没有享受到。因此，首先要在建立和完善省一级层次的国家社会保障制度下，建立城乡统一的医疗和养老制度，尽快建立个人社会保障账户，尽快建立一个完整的社会安全网络。
7.提高公共服务水平，改善投资环境。从中国目前的情况来看，提高公共服务水平包括两个方面：第一，是要提高扶贫资金的效率和瞄准机制。可以将扶贫资金分为两个部分，一是继续进行基础设施的建设，通过项目推动长期贫困地区的商品和劳动力需求；二是将各种分散的扶贫资金集中后直接转移到长期贫困人口的个人账户。第二，创造一个有利的投资环境，鼓励人们在教育和技能方面进行投资，从而为摆脱长期贫困而作出努力。投资环境中所包括的地理和消费者偏好等方面，是政府难以改变的，但政府可以对其他很多因素产生更大的影响，如对成本、风险和竞争壁垒的各种特定影响，是与投资行为密切相关的政策。因此，吸引投资的前提就是地区的稳定和安全，尤其是保障产权的重要性；其次，监管和税收限制了产权，并对成本、风险和竞争壁垒产生第一位的影响。金融、基础设施和劳动力则是投资活动关键的要素投入。
四、结语
在能够影响消除长期贫困的政策中，经济增长是一个最重要的因素，宏观经济稳定是高速、稳定的经济增长的基础。缺乏宏观经济稳定，国内和国外投资将不会增加，私营投资则特别会受到不确定性、宏观经济不稳定的显著的、负面的影响。一个国家只有稳定的财政、金融和汇率政策，才能避免穷人受到各种冲击。但是，宏观经济的稳定和经济增长本身也不能够消除长期贫困，经济增长只有和分配方式改革相联系，增长才能对长期贫困产生更大的影响。从目前中国的扶贫的宏观政策来看，还要注意下面五个方面：一是中国的减贫战略应该成为国家经济总体政策的有机组成部分；二是要继续保持经济的高速增长，这也是中国扶贫的关键步骤；三是应充分重视消除不平等现象，建立合理的收入分配制度，保证贫困人口能够从增长中受益；四是采取特殊的公共政策能够改进宏观经济政策对减贫的正面效应；五是建立社会安全网络，保护长期贫困者免受各种经济冲击。只有综合协调的宏观经济政策，才能有效地减少和消除长期贫困。
注释：
① 何晓琦、邓晓岚：《跨代收入流动及其评估》，《统计研究》2006年第6期。
② 世界银行：《2004年世界发展报告》，中国财政经济出版社2004年版，第36—45页。
③ Naresh,Jonathan:《让生计可持续》，《国际社会科学》杂志（中文版），2000年第11期，第123—125页。
④ 迈克尔·谢苦登：《美国及世界各地的资产建设》，《资产建设与社会发展》2005年第3期。
⑤ 亚洲开发银行：《亚洲开发银行与中华人民共和国：共同致力于扶贫事业》，2004年5月（资料来源：http://www.adb.org/Documents/Translations/Chinese/default.asp?p=orgprcm）．
⑥ 世界银行：《共享增长的收入：中国收入分配问题研究》，中国财经出版社，1998年第45期。
⑦ 劳动和社会保障部、国家统计局：《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。
标签：宏观经济论文; 转移支付论文; 贫困人口论文; 经济论文; 国内宏观论文; 贫困问题论文; 经济增长论文; 经济学论文;