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［中图分类号］K249/25 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2006)06-0088-05
清代的矿业政策几经变动，归纳起来，主要可以分为三个阶段：1840年以前为第一阶段（土法开采时期），该阶段矿业开采的主要政策是招商承办；1840-1894年为第二阶段（机器开采的开始时期），该阶段矿业开采的主要政策是官办、官督商办；1894年以后为第三阶段（机器开采的发展时期），该阶段矿业开采的主要政策是利用外国资本。
一、民间需求与招商承办制度
（一）民间需求的增加
煤炭的用途很多。在我国，煤炭最初是作为一种饰物出现的，此后到了西周，煤雕逐渐发展成为一个完整的工艺，煤雕制品成为奴隶主的殉葬品。战国时期，煤雕不再仅仅限于装饰用途，而是扩展到了生活用品，比如发簪等。
我国使用煤炭作为取暖燃料最早始于汉代。三国时期，煤炭曾作为重要的军事储备，曹魏三台之一的冰井台就是储煤之所。隋文帝初期，煤炭成为宫中的重要燃料。唐代，煤炭逐渐成为人们日常生活所需的重要燃料。北宋，政府还专门设立官吏掌管煤炭。元代，政府曾经计划扩大京城西山地区的煤炭开采，并重开金口河，引芦沟水东济，把西山的煤炭运进京城，以解大都燃煤之急，后因工程浩大没有成功，但这已经足以显示煤炭在人们日常生活中的重要地位。明代，不仅宫廷用煤量已经很大，居民日常生活所用煤炭紧缺的问题也日渐突出，以至“路塞未通，兵民惶惶”。①清代，煤炭在生活燃料中所占的比重更大，仅就皇宫中的用煤量而言，从以下记载中就可以窥见一斑，“乾隆五十年（公元1785年）十二月初一日起至三十日，宫中共用煤二万八千四百二十斤”，“五十一年（公元1786年）正月初一日起至二十九日，用煤一万九千七百十斤”。②
除去日常生活用煤以外，民间手工业生产对煤炭的需求也在不断增长，其中尤以冶铁、煮盐等行业所需最大。古代冶铁最初使用木炭，但耗量惊人，据估计，每炼一吨生铁，耗用木炭即达约7.85吨左右。③自汉代起煤炭开始在冶铁行业中运用，到宋代冶铁已基本用煤作燃料，明代时期就更为普遍，据宋应星记载，“凡炉中冶铁用炭，煤炭居十（之）七，木炭居十（之）三”。④四川地区的煮盐业，明代时期就已开始用煤作燃料，清代就更为普遍，据《犍为县志》载，“盐之待煤而煮也如待薪，然前明惟铁山有之，产亦不广。迩犍为（县）五通桥盐泉大旺，日需煤数十万斤，而三圣站下逮炭坝口，袤延百里，愈掘愈旺，水运陆负，日活数万人，为利甚溥”。⑤
民间煤炭需求增加，封建统治集团内部早有察觉，并因此展开了禁矿与开矿的争论。禁矿的理由，归纳起来主要有以下两点：第一，就是所谓的“风水”、“龙脉”之说，即龙脉是一邑兴旺之所系，开煤窑就是掘重泉、伤地脉之所为。第二，开矿“聚集多人”，“良莠混乱”，“滋事生非”之说。
我们不拟对这种争论作深入地考证研究，但是，我们从中可以确认的一点就是，民间煤炭需求的增加是客观存在的事实，开放煤禁是社会经济发展的必然，招商承办政策以及相应的采煤执照制度的出现，就是这种必然的最好表现。
（二）招商承办与采煤执照制度
明嘉靖九年（公元1530年），奏准“凡山泽之利，除禁例并民业外，其空闲处，听民采取，及入官备振”，⑥规定矿业一般由民间自采，政府只负责收税。万历年间，神宗皇帝继续推行此制，认为“煤乃民间日用之需，若官督开取，必致价值倍增，京城家家户户何以安生？”⑦清乾隆时期，乾隆帝力克重重阻碍，谕旨批准“各省产煤之处，无关城池龙脉、古昔陵墓、堤岸通衢者，悉驰其禁，该督抚酌量情形开采”，⑧沿袭鼓励民间开矿政策，并组织了我国古代史上所独有的一次全国规模的煤炭资源勘查活动，促进了煤炭事业的发展，出现了我国古代煤炭开发史上的高潮时期。
民间采煤政策的具体实施就是招商承办制度和相应的采煤执照制度。所谓招商承办，顾名思义，就是矿业主要由矿商承办开采，矿商不仅包括商人，还有一小部分是由地主、官僚和平民转化而来。采煤执照制度是招商承办制度的辅助措施，意在便利封建政府对煤窑的管理与控制。所谓采煤执照制度，就是开采煤窑者需要首先向政府申请报批，经政府同意后发给采煤执照方可采煤，而且不得超过采煤执照所限定的采煤地点和范围，否则视为违法，如果窑商更换，还要缴回旧照，缴换新照。
招商承办政策可谓顺应了社会经济发展的要求，对煤炭生产和社会进步都起到了积极作用。据统计，乾隆年间全国部分省份采煤矿的数量呈现较大幅度上升态势，详见图1。不仅如此，封建政府也从采煤业中得到了可观的煤税收入，并据此解决了不少问题。比如，雍正八年（公元1730年），广东韶州“修理城垣衙署等项一切公务之费”，大都出自煤税，雍正十三年（公元1735年），又请求留用二年的煤税银六千两，“以为修理城脚石堤衙署之用”。⑨
图1 乾隆年间部分省份煤窑在采统计
资源来源：《中国古代煤炭开发史》，煤炭工业出版社，1986年，第116页
政府赋予矿商开采矿山的权利，矿商向政府缴纳一定数额的税赋，这本是无可非议的，但是，随着招商承办政策的实施，煤税累民以及执照寻租等该政策自身所难以克服的顽疾就日益暴露出来，严重削弱了民间采煤政策的有效性。
煤税累民以明代万历年间的“矿税之祸”最为典型。有鉴于此，清代煤税扰民有所收敛，但煤商“无力输将”，“悉行告退”，“间有一二小商承报试采，亦迁延观望，不敢遽行承认”⑩的局面仍然时常出现，乾隆年间甚至出现了因欠缴所认饷银而最终致死的恶性事件。至于执照寻租，更是猖狂，以至官员借发放煤照、勘查煤窑之机进行大肆勒索逐渐成了一种风气。(11)
二、需求变动与官办、官督商办煤矿的建立
清代前期（1840年以前），为了适应民间煤炭需求的增加，实行招商承办制度，开放矿禁，允许民间开采，土法开采曾出现较大的发展，但由于煤税累民以及执照寻租日益严重，土法采煤亦逐渐走向衰落。进入近代，煤炭需求结构发生了急剧变化，煤炭开采政策遂相应发生了变动。
（一）需求的变动
自19世纪60年代起，清政府开始大力兴办近代军事工业，70年代起开始兴办民用工业，详见表1。由于清政府早期所办近代军用工业对煤炭需求激增，大大改变了原有煤炭需求构成，由以民间需求为主迅速向以官方需求为主转变。
表1 清政府早期所办近代工业企业一览表
军用工业民用工业（除去煤矿） 煤矿
1862
安庆内军械所
1863
上海洋炮局
1863
苏州洋炮局
1865
江南制造局
1865
金陵制造局
1866
福州船政局
1866
天津机器局
1869
西安机器局
1869
福建机器局
1872
兰州机器局
1872 轮船招商局
1874
广州机器局
1875
山东机器局
直隶磁
1875
州煤矿
资料来源：许涤新、吴承明：《中国资本主义发展史》第二卷，人民出版社，1990年版，第341页、380页
虽然我国一些地区的家庭取暖、手工业生产等以煤为燃料已有两千多年的历史，但一直沿袭土法，使用原始工具，依靠人力手工开采较近地表的浅层煤，因此，开采规模小、生产效率低，根本无法满足清政府所办近代企业的用煤需求。土法采煤无济于事，只好进口洋煤，而外国洋行则借此机会故意抬高售价。(12)这使洋务派官僚深感自办新式煤矿的必要，为此曾国藩在1867年上条陈“借外国开挖之器，兴中国永久之利，似尚可试办。”(13)李鸿章也表示赞成，并从两个方面充分论证了发展采矿以及交通事业的必要性和重要性。首先，李鸿章认为，交通、采矿工业的发展，对于海陆军、航运及兵工厂、造船厂的发展都会产生直接的促进作用。铁路和商船能够提高军队的调拨效率，也能把煤炭直接运到兵工厂去。而船舶和兵工厂都需要使用本国生产的煤炭。“如果没有铁路，就不能制造船只、枪炮和机器，但是如果没有煤炭的话，那结果会更糟……假使一旦发生排货运动，把各个进口点都封锁起来，那么不但我们所有的铁厂会被迫停工，而且就连已经造好的轮船也会由于缺乏煤炭而寸步难行。”(14)其次，只靠枪炮和战舰是不能强国的，还需要实力来源，这就是利用西方的方法，通过交通的发展和资源的开采而得到的财富，而且，从开矿所得到的利润恰好足以用来维持我们的船舶和训练军队所用。土地是取之不尽的财富源泉，如果要获得这个巨大的“地宝”，就必须使用西方的机器和方法。西方国家在发展采矿业方面的实力就应当引以为例，英国本国虽然只占几个小岛，又缺少资源，但其在煤铁生产方面却很发达，因此，其财力和实力在世界上是首屈一指的，而与之相反，中国资源丰富，不仅未加利用以开利源，反倒要不断地向外国买煤买铁，这是不合道理的。(15)
1873年，轮船招商局投入运营，煤炭需求骤增，煤炭供应不足问题已成为清政府所办近代工业正常运转的瓶颈。再加之1894年为防备日本军国主义的侵略，清政府发动“海防筹议”，南北洋通商大臣沈葆桢、李鸿章适时再次建议“开采煤铁，以济军需”，得到清政府准许，近代煤矿工业开始建立。
（二）清政府所办近代工业部门结构演进与官办、官督商办煤矿的建立
随着清政府所办近代工业煤炭需求的增加，供需矛盾日益突出，为了保证官办企业的用煤需要以及独占煤炭开采行业的利源，清政府随即放弃此前“悉听民间开采”的煤炭资源管理政策，改行官办、官督商办煤矿制度。纵观清政府所办近代工业的部门结构演变过程，我们可以看到，清政府煤炭开采政策的转变，实际上是该部门结构演进的必然。
纵观清政府近代工业投资体系部门结构的演进过程，呈现出明显的阶段性特征。具体来讲，清政府首先创办的是军用工业，其次才是民用工业，而在民用工业中，冶铁业和纺织业在先，煤炭工业以及交通运输业（除去轮船招商局）在后。从投资体系的这一演变过程可以看到，基础产业的配套不足，是其一大缺陷。绘制清政府早期所办近代工业体系演进示意图，详见图2。
图2 清政府早期所办近代工业体系演进示意图
资源来源：据许涤新、吴承明：《中国资本主义发展史》第二卷，第341页、380页数据绘制
从清政府早期近代工业投资体系的演进过程示意图，可以明确看到，军用工业先期建立，民用工业随后而行，而民用工业内诸部门的建立过程，看似同步进行，其实不然，煤矿工业和交通运输业的建立很大程度上是为了解决已经出现的民用工业发展瓶颈问题。仅以煤矿为例， 自1874年到1894年间，全国约有近代煤矿16个，其中官办6个，官督商办10个。在这些官办、官督商办煤矿中，直接以解决官办军用工业和民用工业用煤的企业，就有7家，而且这7家的规模都很大，如直隶磁州煤矿、湖北开采煤铁总局、台湾基隆煤矿、直隶开平煤矿、湖北荆门煤矿、湖北大冶王三石煤矿、湖北江夏马鞍山煤矿等，详见表2。
表2 1874-1894年清政府所办近代煤矿简表
开办年份煤矿名称 经营性质创办者 开办原因
1875 直隶磁州煤矿 官办 直隶总督李鸿章 机器制造局和轮船招商局用煤
1875 湖北煤铁总局 官办 直隶候补道盛宣怀
机器制造局和轮船招商局用煤
1876 台湾基隆煤矿 官办 两江总督沈葆桢 福州船政局、军工厂等用煤
1877 安徽池州煤矿
官督商办 江苏前补用候补道李振玉、买办商人杨德
1877 直隶开平煤矿
官督商办 直隶总督李鸿章、买办商人唐廷枢
军工厂和轮船招商局用煤
1879 湖北荆门煤矿
官督商办直隶候补道盛宣怀
机器制造局和轮船招商局用煤
1880 山东峄县煤矿
官督商办安徽寿春候补知县
1880 广西富川煤矿
官督商办 叶正邦
1882 直隶临城煤矿
官督商办 纽秉臣
1882 江苏徐州煤矿
官督商办知府胡恩燮
1883 安徽贵池煤矿
官督商办
徐润
1884 北京西山煤矿
官督商办 吴炽昌
1887 山东淄川煤矿 官办 张曜
1891 湖北大冶煤矿 官办湖广总督张之洞汉阳铁厂用煤
1891 马鞍山煤矿
官办湖广总督张之洞汉阳铁厂用煤
资料来源：据张国辉：《洋务运动与中国近代企业》，中国社会科学出版社，1979年版，第185-187页整理。
三、外国需求与利用外国资本
（一）外国需求的增加
鸦片战争以后，随着外国对华经济渗透的加深，其对中国煤炭资源的需求也不断增长。外国需求最初主要是外国来华轮船的需求。第二次鸦片战争之后，通商口岸从五口陡然增加到十六口，外国机制品沿海、沿江长驱直入中国内陆，往来的外国轮船越来越多，而其所消耗的煤炭数量也相应的增加。据1864年的一项记载反映：中国沿海行驶的外国轮船，每年耗煤量达40万吨，(16)而行驶长江航线的一家轮船公司年耗煤即在20万吨以上。(17)
除去航运之外，通商口岸的外商非法经营的制造业和公用事业，也需要大量煤炭供应。据中国海关统计，包括焦炭在内的洋煤1867年进口量为11.3万吨，1869年即增加到12.6万吨，(18)另据《英国领事商务报告》载：仅上海一地，1858年输入洋煤2.9万吨，1862年即猛增为15.9万吨，这些煤炭大部分来自英国、澳大利亚和日本，只有极少量来自台湾。洋煤从海外运来，售价自然就高，据载：1872年，上海市场上的英国煤每吨售价11两，澳大利亚煤每吨售价8两，只有日本煤因质量较差，每吨售价5.5两。(19)鉴于此，19世纪60年代后期，西方资本主义势力便开始鼓吹直接开采中国的矿藏。(20)上海英国商会曾向英国驻华公使建议：“鉴于廉价的燃料对于轮船企业的成败极为重要，中国各处的煤矿自由开放，以利外国的竞争，成为本会请求的正当目的。”(21)
（二）利用外国资本思想和政策的转变
甲午战前，清政府的矿业政策是不允许外国在华开采矿产资源，因此对外国人的历次无理要求，清政府都以国家主权、有碍风水等为由，予以坚决抵制。外国人对此提出强烈质疑，尤其质问，“不知民间风水为何物，……倘有此物，实系罕奇，又如何可以禁阻挖采地中利益？若是挖采，又何能坏其风水？倘美国有如此风水，亦未害人，而挖金亦不致害风水。……请问风水一事，何人可以明言，且除中国外，别国还有风水乎？”(22)甚至因而嘲讽中国， “偌大文礼之邦，贻笑海外也”。(23)即使如此，清政府仍然对抵制外资政策奉行不悖。
甲午战败，宣告以“自强”、“求富”为目的的洋务运动破产，而《马关条约》的签订，又为外国资本进入打开了方便之门，面对外国资本“尽撤藩篱”的情形，一些爱国之士遂掀起“实业救国”热潮，但由于巨额赔款使得清政府内外交困，财政枯竭，兴办实业的资金更加没有着落，因此利用外国资本就成为一个大问题。近代爱国人士深刻认识到，举借外债已不再是不得已的办法，而是“自强立国”的主动之举。继而，后起洋务派提出，在“举借洋债”的同时，可以“招引洋股”的建议。
张之洞是制定和推行引进外国直接投资政策的第一人。《马关条约》签订之前的张之洞对利用外商在华直接投资持坚决的反对态度(24)，但《马关条约》签订后，外国来华设厂已无法阻止，张之洞利用外国资本的思想遂发生深刻转变，认为，“现在洋商已准在内地设厂制造土货，无从禁止，逾开逾多，华商更难觅生机，即使日后续开，已著著落后”。为此转而主张利用外国资本，并称此为“补救漏卮之一法”。(25)张之洞提出中外合资的主张，但有两个前提：一外国资本不得过半，以防止其垄断；二从法律上设法保护华民生计和中国主权。此外，张之洞还提出外国在华独资经营的形式，认为“洋人制造土货于中国有益”，原因在于，外国在华投资设厂，其“工必取之于华，则利工；制厂造货其料必取之于华，则利工而必利农；华工在厂日久，学其技艺，华商查彼销路，仿其成效，将来中国可自开无数工厂，则利工而并利商。”(26)
对于矿业投资政策的转变，张之洞认为，“中国务矿，若无洋人合股代开，既无精矿学之良师，又无数百万之巨本，断不能开出佳矿”。(27)从经济学的视角来审视张之洞当时的观点，无论是资本，还是技术，都属于供给的范畴，因此，可以认为，清政府矿务政策转变的根本原因还是为了增加供给，以此来缓解煤炭供求的矛盾。
通过以上梳理分析，可以看到，不论是民间需求、官方需求甚或是外国需求的增加，都会使供求矛盾加剧，而清政府每一次矿业政策的转变，不论是招商承办，还是官办、官督商办，甚或是利用外国资本，目的都在增加供给，以缓解供求失衡的矛盾。从这一点来看，我们认为，清政府还是自觉或者不自觉地遵守了市场经济的基本规律的。
随着需求的变化，供给政策相应发生变动，这本应是无可厚非的，但是，最终的结果却是外国资本逐渐挤出了国内投资，甚而垄断了国内煤矿市场，这需要继续加以深入研究。鉴于篇幅所限，我们另文加以阐释。
［收稿日期］2006-08-15
注释：
①杜纲：《娱目醒心编》，卷3。
②刘精义：《明清皇宫、内府用煤探讨》，《史苑》，第1期。
③刘云彩：《中国古代高炉的起源和演变》，《文物》， 1978年第2期。
④宋应星：《天工开物》，卷10。
⑤《犍为县志》。
⑥《续文献通考》，卷24。
⑦《续文献通考》，卷24。
⑧《大清会典事例》，卷951。
⑨《朱批谕旨》，第9函第52册。
⑩《朱批奏折》。
(11)如“宛平县属西山一带，开采煤窑向在该县领取执照。乃有蠹役朱姓、梅姓，串通书吏平姓，勒索多费，以至煤户纷纷歇业”。见《清文宗实录》，卷131。
(12)（台湾）中央研究院近代史研究所：《海防档》机器局 （一）。
(13)《筹办夷务始末》（同治朝），文海出版社，卷54。
(14)《开平矿务局创办章程案据汇编》，光绪丙申年。
(15)卡尔森著，丁长清等译：《开平煤矿（1877-1912年）》 （未刊稿）。
(16)《美国外交文件》，1864年。
(17)（台湾）中央研究院近代史研究所：《矿务档》（三）。
(18)杨端六、侯厚培：《六十五年来中国的国际贸易统计》，中央研究院社会调查所，1931年版，第47页。
(19)《英国驻华领事报告》，1865年。
(20)《字林西报》，1868年3月26日。
(21)《字林西报》，1868年2月9日。
(22)（台湾）中央研究院近代史研究所：《矿务档》，第2册，第791页。
(23)（台湾）中央研究院近代史研究所：《矿务档》，第2册，第815页。
(24)最明显的表现就是，张之洞坚决反对怡和洋行乘中日甲午战争之机输入两万纱锭在上海办厂。陈真：《中国近代工业史资料》第一辑上，三联书店，1957年版，第172页。
(25)张之洞：《张文襄公全集》奏议，卷四九。
(26)张之洞：《张文襄公全集》电牍，卷一七五。
(27)张之洞：《张文襄公全集》，卷七九。