摘要：城市贫困不是单纯的经济概念，涵盖了经济、政治、社会、心理等多种因素的影响，是“一种生活环境”，贫困包含了极复杂的内容。借鉴农村扶贫成功经验，结合运用精准扶贫精准脱贫的模式，是当前科学有效解决城市贫困问题的重要手段之一。
关键词：城镇贫困，精准扶贫，临夏州
1临夏州城镇贫困问题现状分析
与全国大多数城镇贫困相比，生产力水平低下，受教育程度低，职业技能差，就业率极低以及独特的民族文化心理等因素，形成了临夏州城镇贫困面广、贫困程度深、解决难度大的特殊贫困症状。具体表现为贫困居民消费指数极低、恩格尔系数更高、低保收入平均值极低，可以通过以下几个方面的统计分析更清楚了解目前临夏州城镇贫困情况现状。
1.1城镇贫困群体构成复杂。如何界定城镇贫困对象是关键，截止目前，与农村贫困人口相比较，我国对于城市贫困人口还没有形成统一和精准的界定。因此，对城市贫困群体仍以国家确定的“三无人员”以及长期居住在城镇的农民工为主要统计对象，重新界定城镇贫困人群，纳入进城后致贫的农民工群体；对贫困收入采用居民收入低于国际城市贫困标准为统计对象。临夏州城镇贫困人群构成主要以非在职人员为主，城镇贫困人口在各县（市）占比均超过70%，包括登记失业人员、非登记失业人员，灵活就业和在校生，在校生群体又是非登记失业人员的重要组成部分，各地占比都在20%左右。综述所述，临夏州城镇贫困群体中最重要的组成还是非在职的失业或未工作人口，其余人员组成各县（市）稍有差异。
1.2城镇化发展不平衡。城镇贫困率与城镇化发展息息相关，以2017年为例，从贫困占有率看，全州参加失业保险的职工人数40715人，城镇低保户51234户，贫困人口为130278人，其中，农民工占0.89%。从城镇最低保障人口占城镇总人口的比例来看，临夏州作为全省经济落后地区之一，贫困发生率最高，达到20.73%，通过各县（市）贫困人口数据比较分析可以得出（图一），临夏州平均城镇化率远低国家标准一倍多，而城镇贫困人口数量为12.13万人，占比17%，高出全国城市贫困人口比例近9倍，与2017年底临夏州农村贫困人口26.08万相比较，临夏州城镇人口贫困问题同样严峻，1市7县中，城镇化发展水平差距较大，发展极不平衡。以2017年为例，临夏市城镇化率为88.28%，是7个县中增速最快的，永靖县城镇化水平最高，达到47.77%，高出全州平均水平15.04%；广河县人口城镇化率28.28%，与各县市城镇化率相持平；其余5县的城镇化率均低于全州平均水平，长期处于低水平状态，最低的积石山县仅为17.16%。
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（图一：临夏州各县（市）城镇居民贫困人口数据比较）
1.3城镇贫困发生率居高不下。从恩格尔系数看，以临夏市为例，城镇居民恩格尔系数30.1%，占城镇总人口的25%，城镇贫困人口人均可支配收入8190元，远低于国家城镇居民标准。通过临夏州城镇贫困发展比较数据（图二），可以看出，虽然临夏州城镇贫困发生率处于连年下降趋势，城镇贫困人口规模也有所降低，但从2010-2017年期间，临夏州城镇贫困的贫困距与贫困比例依然波动很大，尤其是2015年，由于城镇低收入户的人均收入从2014年的10192.21元下降到8562元，导致贫困距陡升，表现出临夏州城镇贫困问题依旧复杂，在整体城镇贫困群体数量减少的形势下，贫困深度有所加深。
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（图二：临夏州城镇贫困发展比较）
1.4城镇发展规模制约居民收入提高。临夏州有县级市1个，建制镇46个，乡（街道办事处）84个。城镇人口最多的临夏市也仅属于小型城市，其余7个县城镇人口规模都很小，远低于全省城镇化平均值，从2017年临夏州城镇居民收入状况分析来看（图三），城镇居民人均GDP为27508元，城市贫困人口人均收入不足8500元/年，由于受政策侵向性影响，城镇居民不如农村的同比增速快。另外，城镇规模过小、居民覆盖率低、贫困面大等问题从一定程度上制约了全州城镇化的快速发展和壮大，由此带来了城乡统筹发展滞后，依托城镇的集聚和辐射带动作用非常有限，城镇居民收入普遍不高，从而导致了城镇贫困人口比例连年居高不下。
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（图三：2017年临夏州各县市居民可支配收入经济指标）
1.5城镇扶贫方式不完善。与其他城市相同，临夏州城镇扶贫方式普遍重经济救助、轻全面扶持。经济救助方面主要以最低工资标准、最低生活保障线、送温暖工程、残疾智障等特殊人群福利等，基本均着眼于经济利益，且全都采取了粗放式统计和简单的发放福利作为唯一的救济方式，既缺乏统一归纳又不精准到人，加之福利待优不高，补助普遍偏低与生活支出，从根本上很难改变贫困症状，属于治标不治本。
1.6受教育程度普遍低于全国水平
按照一般规律而言，城镇化率与城镇贫困发展成反比，随着城镇化率的提升，城镇贫困现象会有所缓解。但同样与临夏州城镇化率不相上下的定西市，其贫困发生率只有5%左右，而临夏州城镇贫困现象相比之下要严重的多，除了自然条件差、经济结构单一、交通不便利等共性问题外，与其人口构成及受教育程度也关系密切。2017年，临夏州常住人口中，汉族人口为772872人，占39.70%；各少数民族人口为1173805人，占60.30%。同2000年第五次全国人口普查相比，汉族人口减少了8636人，下降1.11%；各少数民族人口增加了125996人，增长12.02%。临夏州的汉族人口比例下降至不足40%，如果只统计青少年人口，那么汉族所占的比例将明显低于39.70%这个数据，因此居住在全州各城镇的汉族人口比例也与之相对应有所下降。同时，根据问卷调查和抽样调查，临夏州城镇居民受教育程度来看，高中以上学历人数并没有随着城市人口增加而增加，因为受教育程度普遍偏低，临夏州城镇青年就业率由2016年的20.54%下降为2017年的14.78%，就业总量和结构性矛盾更加突出，截至2017年底，临夏州有14000多名高校毕业生没有实现充分就业。综合这两种因素可以推测得出，城镇居民受教育程度受汉族人口的降低受影响较大，而随着增加的少数民族的青少年在择业观念方面转变难，大部分民族毕业因为职业技术素养较低，生不愿出外谋生，而规模以上的省内企业对少数民族的毕业生吸纳较少，普遍存在就业难现象。
2运用精准扶贫对策有效解决临夏州城镇贫困问题
精准扶贫要做到城乡统筹、城乡一体化发展离不开统一的扶贫模式，精准扶贫全覆盖是对传统扶贫的根本性超越，借助全国正在推进的新型城镇化建设大环境下，临夏州应以发展民族地区新型城镇化“主体可行能力提升、生计策略调整、制度供给改进、产业结构转型升级、公共服务改善、生态环境优化”等领域助推城镇扶贫开发，整合资源，精准定位，按照共享发展的理念，有效合理地把农村精准扶贫的方式方法合力运用到城镇扶贫当中，从而更好地推动临夏州经济社会健康持续发展。
2.1精准识别城镇贫困基本情况。对城市贫困人群的准确识别和摸底是解决问题的首要前提。现有的城镇扶贫工作普遍存在着组织不完善、制度不健全的弱点，进行全面的组织和制度改革十分必要。组织建设可以考虑从明确主体、完善机构、培训扶贫工作人员等方面入手，使职能机构充分分化，原有的如民政部门、工会、协会等机构已经远远不能承担和解决城镇贫困问题了。首先要设立统一的管理结构。与农村精准扶贫相一致，如同“扶贫办”机构一样，应从顶层设计，建立自上而下的城市扶贫专门机构，整合民政、教育、人社、卫计、医疗等各部门的相关职能，在管理上，形成以政府为主体，由多个部门、不同行业、各地社会团体参与的、集中统一的管理体系，做到统一人群识别、统一数据来源、统一工作部署、统一制定政策等。用专门的机构管理城镇扶贫，从根本上解决当前的多部门数据重复、业务交叉、各管一头“九龙治水”的局面。其次是做到精准识别。充分以当前在农村扶贫中的“精准识别、精准建档”为主要内容，把“一户一册”的模式完全复制运用到城镇居民和农民工中去，不仅提高了识别率，起到了事倍功半的效果，还可以解决民族地区扶贫开发“城乡分治”现状下的标准不一、管理分散、运行分置、政策重合等一系列矛盾和问题。
2.2建立精准到位的制度长效机制。
依托精准扶贫中的各项制度和政策，有必要建立建立系统、统一、权威的制度体系。如在临夏州可以建立民族地区城镇贫困标准的监测指标体系及贫困线的测算方法，从而确掌握失业率和贫困群体的动态，确保民族地区贫困标准与城市社会经济发展程度相适应，如建立和完善与全国相连接的贫困监测和认定体系，制定全州城镇低收入家庭认定标准；健全完善各项城镇弱势群体的救助政策，如可以把医疗救助“一站式”结算服务系统纳入进全市基本医保系统，实现“基本医保+大病保险+医疗救助”的一站式医疗救助服务体系。同时按照十九大报告提出的“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度”，尽快实现养老保险全国统筹的要求是一致性的，真正做到各项救助政策全覆盖，确保困难群众基本生活、看病就医等方面得到及时、高效的救助服务。
2.3借助外力创造内生动力。充分抓住国家层面制定的“三区三州”重点扶持范围和《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的历史机遇，一方面主动与国家部委和省直部门汇报衔接、全方位争取城镇扶贫方面的项目资金和政策扶持，一方面科学研究论证、编制完善各县（市）城镇脱贫攻坚实施方案，为最大限度地争取国家支持、破解脱贫攻坚短板问题奠定坚实基础。三是与长期帮扶的厦门市开展“结对帮城镇”活动，学习借鉴发达城市城镇贫困解决方法，依托厦门市的帮扶力量，实现“城镇+农村”的帮扶模式，把对农村的帮扶的好政策、好经验、好项目运用到城镇中去，带动城乡一体发展联动效应。四是与农村帮扶模式一致，积极采取因地制宜、一镇一册、政府主导、扶持自主创业等手段和政策，有效激发和调动城镇贫困居民干事创业的积极性，以此激活全州城镇居民摆脱贫困的内生动力。
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5.《2017年临夏回族自治州经济运行情况及2018年展望》
6.《临夏回族自治州2017年国民经济和社会发展统计公报》
7.《临夏回族自治州城市居民最低生活保障实施办法》
8.《临夏州城市居民生活保障实施办法》
9.《临夏州城乡低保有效期管理办法》
10《临夏州特困人员救助供养实施办法》
作者单位：甘肃省委党校 注：本文系2017年甘肃省哲学社会科学规划项目《甘肃民族地区城镇精准扶贫问题与对策研究》（项目编号：YB002）阶段研究成果。
论文作者:郭山宁
论文发表刊物:《基层建设》2018年第31期
论文发表时间:2018/12/17
标签：城镇论文; 贫困论文; 临夏州论文; 精准论文; 城镇化论文; 汉族论文; 贫困人口论文; 《基层建设》2018年第31期论文;