当前财政形势与振兴国家财政，本文主要内容关键词为：财政论文,形势论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党的十四大以来国家财政的发展变化
党的十四大以来，在党中央和国务院的领导下，按照建立社会主义市场经济体制的要求，国家财政进行了一系列重大改革。1992年，初步实行了由经常性预算和建设性预算构成的复式预算制度，从财力分配的角度反映了政府作为社会管理者和国有资产所有者的双重职能。1993年，实行了《企业财务通则》和《企业会计准则》，改变了长期以来按所有制、部门和行业设置财务会计制度的做法，采用了国际通行的会计语言。1994年，建立了以增值税为主体，消费税和营业税为补充的新型流转税制度，统一了内资企业所得税制和个人所得税制，将原来对地方实行的财政包干体制改为合理划分中央税、地方税、中央与地方共享税的分税制体制，从而使财税改革取得了突破性进展。新体制建立以后，财税部门又积极采取措施加以完善：取消了省对中央按原体制上解的递增率，调整了增值税期初库存已征税款抵扣制度，实行在五年内按比例分期抵扣的办法；尽财力可能开始实施了过渡性转移支付制度；逐步取消了一些不合理的减免税政策等。这些改革措施的实施，初步理顺了财政分配中的一些基本关系，建立和完善了一些重要的管理制度，它标志着一个适应社会主义市场经济要求的财税体制框架已经初步形成。在改革和发展的促进下，国家财政发生了一些积极的、可喜的变化，财政在经济和社会发展中发挥着日益重要的作用。
1.财政收入保持了较快的增长速度。1994—1996年，在经济发展的基础上，全国新增财政收入3018亿元，平均每年增收1000亿元以上。不仅中央财政收入增长较快，地方财政收入增长更快。1996年，财政收入占国内生产总值的比重比上年高出0.2个百分点， 这是十几年来该比重首次出现的上升局面，初步抑制了这一比重持续下降的势头。同时，随着以公有制为主体多种经济成分共同发展格局的形成，财政收入的多元化增长趋势更加明显，国有经济、集体经济和非公有经济工商税收占工商税收总额的比重分别由1993年的64.8%、18.8%和16.4%， 演变为1996年的56.2%、17.2%和26.6%。
2.促进了国民经济和社会各项事业的发展。实行新财税体制以来，全国财政支出增长很快，但中央与地方又各有不同，1994—1996年，中央财政支出年均增长17.9%，低于全国总增幅1.7个百分点， 地方财政支出年均增长20.2%，高于全国总增幅0.6个百分点，相比之下， 地方支出增长更快。在支出安排上，各级财政除尽力保证国家机构正常运转、保卫国家安全和维护社会秩序等方面的开支以外；对关系国计民生的重点项目和重点事业也尽最大努力作了安排，基础产业、基础设施以及其他国家重点建设项目的建设明显加快，国民经济发展的瓶颈制约状况有所缓解。在各项支出中，增长较快的有农业、文教科卫事业、基本建设和公检法支出等，1994—1996年年均增幅分别为16.4%、21.2%、 19.6%和34%，均超过了经常性财政收入的增幅。 在收支矛盾尖锐的情况下，国家财政为支持机关事业单位工资调整和工资改革作出了巨大努力，“八五”期间，仅国家统一出台的工资调整和改革措施，累计增加财政支出1000多亿元。机关事业单位职工平均工资年均递增21.1%，扣除物价因素，实际递增6.1%，大大高于国家“八五”计划确定的4%的目标。
3.财政对经济的宏观调控得到改进和加强。财政是以国家为主体参与国民收入分配的，它既从财力供应上承担着维持国家政权正常运转、支持经济和社会各项事业发展的任务，又承担着调节经济总量和结构的宏观调控任务，其调控能力的强弱，与机制运行状况及实力大小相关。新财税体制建立后，地方财政根据不同产业对财政的贡献程度，逐步把投资重点转向有利于地方财政增收的第一产业和第三产业，农业、服务业等薄弱环节由此得到加强。过去那种靠上项目、增加产值来增加财政收入的粗放型经营方式得到了一定的抑制，通过优化结构，提高经济效益来增加地方财政收入的思路和观念更加明确。新体制将占收入比重大、增长稳定的税种划为中央固定收入和中央与地方共享收入，分设国税和地税征收机构，改革了中央与地方“委托—代理”的征收关系，对保证中央支出和地方政府行使职能的需要，特别是对加强中央财政的宏观调控能力起到了积极作用。这几年无论是中央财政还是地方财政，都较好地坚持了适度从紧的财政政策。近两年财政支出增长一直低于收入增长的幅度，1995年为1.8个百分点，1996年为2.3个百分点。赤字数额逐年压减，中央财政1996年赤字610亿元，比上年压缩了52.6亿元， 1997年的预算安排赤字570亿元，比上年相应减少40亿元。 地方财政从总体上讲都做到了收支平衡，不少地方已大幅度地消化了一些历史挂帐和历年滚存赤字，有的还实现了财政收支县县平衡，对抑制通货膨胀做出了积极贡献。从1994年起，中央财政停止使用向中国人民银行透支或借款的办法来弥补赤字，由此而增加的赤字，通过增发国债来弥补，这对中央银行独立行使货币政策，以及强化中央财政的预算约束起到了促进作用。
国家财力的增强，有力地支持了国家重大改革措施的出台和重要方针政策的实施。近年来，国家取消了对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金，统一了各类企业的财会制度，将国有大中型企业所得税由55%降到33%，将国家应当收取的国有企业税后利润暂留企业用于生产发展；对“优化资本结构”试点城市的国有工业企业返还15%的所得税；提高企业固定资产折旧率； 允许企业长期贷款利息及汇兑损益进成本；允许企业技术开发费在成本费用中据实列支；允许企业奖金计入成本；允许企业扩大福利费和职工教育经费计提基数；1996年又出台了促进企业技术进步的四项政策，从而增加了企业的自主财力，对推进企业改革、技术进步和结构调整起到了积极作用。
党的十四大以来财政工作所以能够取得一定的成绩，有许多因素在起作用，但最重要的有两条：（1 ）以建立社会主义市场经济体制为目标的财税改革取得了重大突破，为财政的发展开辟了道路，改革是发展的动力。（2）宏观经济形势渐趋平稳，为财政发展奠定了基础。 经济决定财政，财政的健康发展必须植根于经济健康发展之上。通过回顾十四大以来国家财政的发展变化，我们会更清楚地认识到前几年党中央和国务院加强宏观调控的正确和果断，我们应更加珍惜当前来之不易的大好形势。国家财政是宏观调控的参与者，也是宏观经济形势稳定的受益者。在今后的财经工作中，要主动地、清醒地维护宏观经济形势的稳定，促进经济的健康发展，为国家财政的良性运行奠定更加坚实的基础。
二、当前财政工作中存在的主要问题
1994年实施的财税改革取得了很大成绩，这几年财政运行从总体上说也是好的，但由于新旧体制转轨时期某些方面的改革还不到位、不配套，财政运行中存在的一些深层次矛盾和问题并没有从根本上得到解决，这不仅影响着国家财政自身的发展，也是国民经济和社会发展的重要制约因素。
建国以来特别是改革开放以来，虽然国家财政不断发展壮大，但还远未达到小平同志所要求的标准，还存在着很大的困难。在国际上，通常将财政收入占国内生产总值的比重作为衡量一国政府财政实力和调控能力的重要指标。通俗地讲，所谓财政，就是有财才能行政。换句话说，财力的大小，决定着国家行政能力的强弱。1996年，我国国家财政收入占GDP的比重为10.9%， 如果加上预算外一些政府建立的基金和行政收费，这一比重可以达到15%左右。这个水平，无论是与市场经济比较发达的国家、新兴工业国家、还是和我们差不多的发展中国家相比，都是很低的。在美国、英国、法国、马来西亚和印度，财政收入占GDP 的比重分别为27.4%、42.8%、31.5%、30%和20.2%，我们与其最低水平还差近10个百分点。
目前国家财政的实力和后备力量薄弱，有其历史的原因。改革开放以来，为了着力解决传统体制集中过多、统得过死的弊端，财政改革基本上走的是放权让利的路子。因此，财政收入占GDP的比重从80 年代初30%左右的水平降下来，确实有一定的客观必然性。但是，下降的幅度如此之大，速度如此之快，而且进入90年代特别是新财税体制确立后还下滑，应当还有更深层的原因，主要是：（1 ）受粗放型经济增长方式的影响，投入产出率和经济效益较低。长期以来，在投资领域中，盲目投资、低水平重复建设等问题突出，产业结构趋同，调整缓慢，资源配置不够合理。许多企业包括大中型企业开工不足，生产能力闲置，有些企业投产即亏损。这些投资不仅不能形成财源，还造成了资金、资源的很大浪费。近几年来，国有企业成本、费用、亏损等指标节节攀升，直接减少了企业的所得额和增值额。（2 ）现行税制尚未覆盖整个经济活动，财政收入结构与经济结构不相适应，税收对非国有经济和收入再分配领域的调节手段和力度不够，非国有经济享受税收优惠政策较多。改革开放以来，个人收入占国内生产总值的比重大幅度提高，1996年已达到70%，比1978年上升了20个百分点，但税收对个人收入分配的调节力度不够，个人所得税收入虽有较大增长，但税收征收面过窄，总额偏小，对遗产、赠与等所得尚未征税。（3）纳税意识薄弱，随意减免税， 偷、骗、逃、抗税现象时有发生，加上征管不严，税收流失严重。财经秩序混乱，大量的假帐、帐外帐，增加了税收征管难度。税收征管手段和征管权限划分不适应新的形势，国家税收在许多方面还没有硬起来。（4）财政分配秩序不规范，预算外收入侵蚀税基现象严重。
目前国家财政困难，除收入方面的原因外，支出的过快增长也是一个重要因素。1996年全国财政支出比1991年增加4613.8亿元，以财税改革基期1993年为界，前两年增加不足500亿元，而后四年共增加了4195.8亿元，平均每年增加1000亿元，但财政支出仍然处于紧张状态。
财政支出增长过猛，有些是客观因素造成的，也有些是由于管理不严造成的。一是国家推行工资制度改革，大幅度增加了人员工资支出；二是受物价上涨的影响，需要增加经费开支，但支出增长幅度比物价上涨幅度更大；三是在国家财政早已打破统收局面的情况下，一些应按市场经济原则管理的事业单位，没有彻底推向市场，财政仍然包揽了一部分支出。更重要的是，由于政策上、体制上和社会风气等方面的一些原因，使财政支出失去了严格约束力。（1）机构人员膨胀。 机构改革虽然对机构人员编制做了一定比例的压缩，但财政供给人员不仅没有减下来，反而保持了一定幅度的增长。（2）各部门、 各地区自行发放的各种津贴、补贴失控；（3）会议、专控商品等专项开支居高不下。（4）公款吃喝，挥霍浪费惊人，与国家财政困难形成强烈反差。行政事业单位这些开支来自不同渠道，除预算拨款外，还有预算外收入或“小金库”，但都属于财政性资金。
国家财政存在的上述困难和问题，早已引起了党中央和国务院的重视，并在前几年逐步采取了一些缓解财政困难的政策和措施。但是，要使财政状况根本好转，则需要有明确的目标、较长的时间和更加强有力的措施。因此，在党的十四届五中全会上，中央明确提出要振兴国家财政，其目的就是要把财政放在经常的、稳固的、可靠的基础之上，使国家财政有力量承担起新时期赋予的使命。
三、振兴国家财政的奋斗目标和政策措施
振兴国家财政是党和国家跨世纪的重大决策，它既是深化财政改革、克服财政困难的需要，也是实现国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的重要条件。今后较长一个时期，国家财政都要以它为主线开展工作。
根据中共中央的《建议》和全国人大通过的《纲要》要求，振兴国家财政总的奋斗目标是，建立比较完善的适应社会主义市场经济发展要求的财税体制和运行机制，实现生财有道、聚财有方、用财有效、平衡发展的良性循环。振兴国家财政的主要目的是增强政府的宏观调控能力。为此，应将财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，提高到适应社会主义市场经济条件下国民经济和社会发展需要的水平。我国是世界上最大的发展中国家，地区发展很不平衡，在正常情况下，根据我国经济和社会发展现状及趋势，借鉴市场经济比较发达国家的经验，我国财政收入占国内生产总值的比重应逐步达到20%左右；中央财政收入占全国财政总收入的比重应达到60%左右。
振兴国家财政涉及到财经生活的各个方面，既有紧迫性，又有艰巨性，必须分阶段有步骤地实施。按照已经编成的财政“九五”计划，“九五”时期振兴财政的主要奋斗目标是：继续深化财政体制、税收制度和预算管理制度等方面的改革，到2000年初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的财税管理体制和运行机制。基本消除财政赤字，合理控制债务规模。在经济发展的基础上，确保国家财政收入年均增长10%以上，财政支出要低于收入增幅1—2个百分点，继续压缩赤字，将当年发债规模控制在GDP的3%以内，并注意保持合理的债务结构。理顺分配关系，健全财政职能。抑制财政收入占国内生产总值逐年下降的态势，并争取有所提高。国家预算要体现完整性和统一性。
现在“九五”财政计划已经执行近两年，总的情况是好的，许多指标都在我们预期的范围之内，但压缩财政赤字的任务还很艰巨，需要在今后几年内付出更大的努力。为实现“九五”时期振兴财政的目标，在今后的工作中应当在以下方面采取措施，加大工作力度。
1.继续深化财税改革。在流转税方面，要逐步改进和完善增值税，并进一步拓宽消费税征收范围，研究调整某些产品消费税税率和纳税环节；在所得税方面，要合并内外两套所得税制，实行统一的企业所得税法；重新修订出台新的个人所得税法，建立起覆盖全部个人收入的综合与分类相结合的个人所得税制，并根据我国实际情况择机开征遗产税。认真清理各类过渡性税收优惠政策及各种区域性税收政策，到期的要坚决恢复征税。逐步使税收的调节领域覆盖到整个经济活动，使财政收入结构适应经济结构和所有制结构的变化。在财政管理体制方面，要进一步理顺中央和地方的财政关系。（1 ）在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央财政负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；（2 ）适当调整中央与地方财政的收入范围。例如，将企业所得税实行中央和地方分率共享或比例分享，以克服按隶属关系划分企业所得税收入的局限性；（3 ）逐步建立规范的转移支付制度，协调区域经济发展。按照“先动增量，后动存量，先小规模，后大范围”的原则，在考虑中央财力状况、兼顾公平与效率的基础上，选择一些客观性、政策性因素实施过渡性转移支付办法，重点缓解民族地区和困难地区财政运行中的突出矛盾和问题。同时根据事权划分，调整和清理各种专款，将其纳入转移支付制度范围。
2.提高财政管理质量。财政管理是贯穿财政运行始终的经常性工作，它在很大程度上影响着改革积极效应的发挥，影响着振兴财政各项目标的实现。可以说提高财政管理质量是在发展社会主义市场经济条件下的兴财之道。今后一个时期财政管理工作的重点，是继续坚持适度从紧的财政政策，努力增收节支，压缩赤字，控制债务，我们应下更大的决心，采取更得力的措施，坚定信心，克服困难，排除阻力，确保到本世纪末基本消除财政赤字。目前，加强财政管理工作应围绕以下五个方面展开：（1）加强财政收入管理， 特别是主体税种和具有增收潜力的税种管理，进一步完善税收政策，着力解决越权减免税、企业欠税、偷逃骗税以及截留国家财政收入等问题；（2 ）加强财政支出特别是非生产性支出管理，对人、车、会、话以及某些专项支出要进行重点管理，禁止挥霍公款和奢侈浪费行为；（3）加强预算外资金管理， 严格杜绝将预算内资金转作预算外，抓好财政专户建设，解决部门和单位坐收坐支等问题，逐步将符合条件的预算外资金项目纳入预算管理；（4 ）按照政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，加强国有资产管理，建立权责明确的国有资产管理监督机制，逐步用法律形式规范国有资产运营中的突出问题；（5）加强对财会工作的指导和监督， 推动基层单位不断完善基础工作和内部管理制度。
3.健全财政职能。健全财政职能的关键是按照社会主义市场经济体制对财政职能的要求，解决财政职能被肢解和错位的问题，逐步强化国家财政对经济运行的宏观调控职能，建立健全间接调控手段和财政杠杆体系，减少某些直接管理或具体事务的审批事项。财政部门要结合政府职能的转换，对自身职能进行进一步的调整。凡是体现政府职能的财政资金，都要尽可能通过复式预算反映出来。要按预定目标，严格控制债务规模，制定合理的债务政策，统一管理政府内外债务。逐步建立企业外部财务监督和内部财务约束，建立组织健全、权责分明的国有资产管理体系，促进国有资产的合理流动，防止国有资产流失。在社会保障方面，要逐步推进城镇职工医疗保险、城镇企业职工养老保险和失业保险制度改革，抓紧制定相关的财会管理制度，积极推进住房及土地使用制度改革。
在完成上述工作任务的过程中，要特别注意加强财政监督和进一步整顿财经秩序，以维护正常的改革和发展秩序。当前，财经秩序混乱的状况还没有大的改观，有的还相当严重。许多企业搞“两本帐”，编造假报表、假决算、假销售、假验资、假评估，原始凭证和记帐凭证不合要求的现象也比较严重。预算外收入侵蚀税基以及行政性收费和政府基金分流应缴财政收入的情况在一些地方还比较普遍，全国省以上批准的行政事业性收费项目有上千项，各种基金有600 多项（包括越权设置的），每年收费、基金收入达几千亿元。税收征管和财政支出管理中也存在大量问题，不仅偷漏骗税时有发生，企业欠税数额居高不下，一些地方还存在越权减免和截留应上交中央收入问题。财政支出缺乏严格约束，资金紧张与损失浪费并存，管理体制与管理制度尚未形成有效的制约机制。深入整顿财经秩序，是各级政府管理经济的一项重要任务。从近年经验看，要使整顿工作取得明显成效，必须加大监督检查打击、惩治力度，特别是对违法违纪责任人的处理不能手软，要根据新的形势建立健全日常监督管理机制，大力加强法制建设，逐步规范管理工作。
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