农村信用社改革的现实选择，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村信用社作为直接服务“三农”的农村金融的主力军，处在解决“三农”问题与农村金融改革的交集上。因此，如何深化农村信用社改革，使之更好地为“三农”服务，已成为人们关心的问题。
一、农村信用社不能离开农村
我国的农村信用社创建于上世纪五十年代建国初期，与农业合作社、供销合作社并称为三大经济合作组织。其间，农村信用社的管理体制、服务对象几经变化，曲折发展，直到1996年由中国人民银行托管后，经过一系列的改革整顿和管理，其贷款投向、贷款方式、经营机制才有了初步转变。此后，我国农村金融体系基本上形成了中国农业发展银行、农业银行和农村信用合作社等政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构，从形式和功能上初步形成了以农村信用社合作性金融为基础，农业银行商业性金融和农业发展银行政策性金融各司其职，三者间彼此分工合作、相互配合的农村金融体系。但是，由于经济体制改革的不断深化和经济发展形势的不断变革，原有的农村金融格局逐步打破，现在的客观情况是，农村离不开信用社，信用社也不能离开农村。
首先，金融体制改革的深化使农村信用社在农村的重要地位日益凸显。随着金融体制改革的不断深化，各商业银行的商业化进程逐步加快，为了增强市场竞争力，降低运营成本，追求利润最大化，国有商业银行调整经营战略和贷款投向，撤并农村和基层机构网点，上收贷款权限，对农业支持的选择性增强，这是商业化进程的必然选择。实际上，我们已经广泛地看到，农业银行的业务重心正在向非农方向转移，工作重点正在向城市和工业区域转移。农业发展银行作为国家唯一的支农政策性银行，其职能仅局限于支持粮棉流通，生产环节和非粮流通的支农作用受到较大限制；而且，由于国家粮棉流通体制市场化改革的深化，农业发展银行的政策性金融业务空间趋窄，与农民的直接联系逐步萎缩。于是，农村信用社在农村的重要性凸显。可以说，农村信用社承担着商业银行退出和政策性银行业务缩小后在支持农业和农村经济发展中不可或缺的替代作用。从现实的情况看，农信社承担了大部分的农村资金供应，特别是县以下农业生产环节的资金供给，逐步成为我国农村金融的主力军和联系广大农民的主要金融纽带。据统计资料显示，2001年末，全国农信社各项存款余额17,263亿元，贷款余额11,971亿元，其中农业贷款余额为4,417亿元，占所有金融机构农业贷款余额的77%。一年之后的2002年末，全国农信社各项存款余额19,620亿元，贷款余额13792亿元，其中农业贷款余额为5,564亿元，占所有金融机构农业贷款余额的82%。
其次，解决“三农”问题离不开农村信用社。目前，农业生产方式相对落后和农业结构不合理，农村基础设施和各项事业发展滞后，农民收入水平较低且增长缓慢，诸如此类的问题是新的历史阶段农民、农业和农村经济发展面临的突出矛盾。毫无疑问，有效解决这些问题的关键途径是增加对农民、农业和农村的支持和保护力度。多年来，国家采取了包括通过法定方式增加财政支农支出、实施农村税费改革等重大举措在内的一系列财政措施，不断加大对农民、农业和农村的支持力度，已经起到了很好的效果。但是，总体看，财政支农投入与农业基础地位、农村经济发展和农民增收的需要还不相适应。今后，国家财政支农支出仍将不断增加，但受各级政府财力所限，财政支农的增加幅度不会过快。更多的农村发展、农业增效和农民增收的资金支持还是需要金融机构特别是农村信用社来提供的。充分发挥农信社的职能作用，尽快填补国有商业银行退出过程中在支农领域形成的投融资空白担负起主导角色，促进农业和农村经济发展，支持农民不断增加收入，将是新时期赋予农信社的历史重任。
最后，农村信用社自身的发展也决定了它不能离开农村。农村信用社是伴随着农业、农村的不断发展和农民收入的不断增加而逐步发展壮大起来的。农村信用社自身的经营模式决定了它扎根于农村，了解农业，密切联系广大农民，在农村的发展具有得天独厚的优势。这也正是农村信用社的比较竞争优势。而且，多年的实践已经充分证明，农村信用社主要精力用于“三农”服务时，即是农信社发展的时期；否则，偏离了服务“三农”的方向，则会出现曲折、徘徊。最近一个时期以来，国家对“三农”的重视程度是前所未有的，这更是为农村信用社的迅速发展壮大提供了极好的机遇。农民收入的快速增长，为农信社吸纳存款和增强发展实力打下了坚实的基础，农业、农村、农民急剧膨胀的资金需求，又为农信社扩大贷款和提高收入提供了难得的发展平台。有充分的理由相信，农信社必将在服务“三农”的过程中不断的发展壮大。
二、深化改革是农村信用社发展壮大的必然选择
首先，农信社股金构成不合理，造成产权主体虚置，所有者缺失，经营者控制。目前我国的农信社股金主要由社会自然人股、法人股、内部职工股的存款性股金构成。在“入股自愿，退股自由”的原则下，各股东变动频率频繁，每年都有较大的变动，其实收资本难以成为真正的法人资本金。而且，占股金80%以上比重的是作为农村信用社自然人股东的农民个人。由于农民自身知识水平和信息量的局限，他们大都没有行使监督管理权力的意识；每一个股东的股金有限，股本小，他们也没有监督管理的积极性，一般都不愿意参与对农村信用社的监督管理。与此同时，许多农信社也疏于为入股的社员创造有效的行使监督管理权力的机会。于是，就很容易造成农村信用社的产权主体虚置，也就是农信社的所有者现实缺位。
由于缺失真正意义上的所有权人，农村信用社的经营管理一直缺少来自于财产所有者的监督；同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社的盈亏状况；在此情况下，相当多的农村信用社经营者误认为农信社就是自己的，而经营者能否维护农信社利益则完全取决于其个人是否忠诚、廉洁、敬业，“经营者主权”至上在此背景下演化为“内部人控制”。由于法人治理中权利、义务、责任的严重失衡，引发了一系列侵害农信社利益的行为，如经营管理者滥用职权、擅自加重农民筹资成本、挪用挤占经营资金、人情贷款、腐败行为的产生等。即便有一些外部监督，也因农信社缺乏有效的内控机制，达不到预期效果；更有甚者，管理者与经营者产生合谋，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。
其次，农村信用社内外部管理体制存在诸多问题。从外部监管的角度来看，突出地存在两个明显的不顺：一是在行业管理方面。长期以来，我国农村信用社的监管和行业管理都由中国人民银行及其地方分支行、中国银监会及其地方监管局负责。这种监管模式，一方面导致监管当局独立性的丧失，在人民银行监管期间尤其明显；另一方面也增加了农信社对中央银行资金的依赖性；特别是由于地方政府监管权力和责任的缺失更带来了一系列的问题。二是在财务监管方面。一般而言，包括金融机构在内的各类经营机构的财务监管职能应该由各级政府的财政部门行使。但是，这种职能长期以来一直是由国家税务部门代行使的，而国税部门则更多地是关注其税收和与税收相关的问题，对其他财务问题很少涉及，致使财政财务监督长期缺位，对农信社的财务监督几乎处于空白状态。
由农村信用社的产权障碍决定了其自身的管理体制也存在许多的问题。突出地表现在两个方面：一是农村信用社的管理架构上存在缺陷。农信社本应是由社员民主管理的合作金融机构，但是现实中并没有所有者的权利体现。信用社及其联社一般都是设置了理事长和主任，这些负责人一般由上级或者监管部门任命，信用社法人地位和社员选举权事实上不受尊重。就平时的经营来看，理事长和主任们几乎大都独立行使经营管理权力，并且对机构的控制权经常是至高无上的，缺乏对经营者的行为进行监督和制衡的董事会、监事会等机构。二是内部管理薄弱。与国有和各股份制商业银行相比，农信社的人力资源整体素质低下，据有关资料显示，全国信用社员工中大专以上学历的尚不足三成。由于人员素质相对较差，导致了相当一部分农信社累积性的组织管理能力欠缺，市场分析技术、信息采集与处理能力不高，管理基础工作薄弱，信贷决策或信贷行为存在不适应性，风险控制力有欠缺。三是乡（镇）农村信用社和各县（市）联社各为独立法人，机构分散，且抗御风险能力较弱。县（市）联社作为农村信用社入股组成的联合组织，既行使对农村信用社的管理职能，自身又经营业务，实际上已成为农村信用社的基层管理机构。县（市）联社和农村信用社之间权责不清，矛盾较多。
最后，由于种种原因导致了农村信用社存在着不容忽视的经营困境。主要表现在：一是信贷资产质量低下，“一逾两呆”贷款率高，蕴藏着较大的金融风险。二是相当一部分信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在相当多的地区，普遍存在的问题还有农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款。根据农业部相关资料中披露的数据，至2001年底，全国农信社不良贷款比重达到44%，呆滞、呆账贷款分别达到31%（3,713亿元）和8%（981亿元）；46%的信用社亏损，58%的信用社已经资不抵债；历年亏损挂账则为1,232亿元。该报告还指出，2001年底，全国农信社所有者权益966亿元，历年挂账亏损1,249亿元，在不计不良资产因素的情况下已经资不抵债。按此口径，全国约有53%的省份信用社净资产为负数，其中严重资不抵债的信用社有1万个，占总数的27%。农村信用社的经营困难已严重影响了其自身的健康发展和为“三农”服务的能力。
农村、农业的发展和农民增收离不开农村信用社，但是，我们也能够看到，农村信用社不改革就难以担此大任。毫无疑问，唯有改革，才能使农村信用社解决历史上沉淀下的包袱和问题，才能使自身不断发展壮大，才能真正为有效地解决“三农”做出贡献。
三、农村信用社改革的现实选择
基于上述的讨论和分析，我们不难看出，农村信用社改革的关键是要解决产权制度、管理体制和发展中的困难三个问题。这是确保农村信用社发展壮大的必然选择。
首先，理顺产权制度是农村信用社改革的首选之举。农村信用社产权制度改革，就是要以法人为单位，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，解决农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的问题，使其真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。鉴于我国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，因此，要根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类改革。
一是发达地区的农村信用社可以实行股份制改造，组建农村商业银行。股份制商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性。在我国经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，“三农”的概念已发生很大变化，农业比重很低，作为农村信用社服务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养耕作为主的农业生产和劳动，对支农服务的要求较少，这类地区农村信用社的资产规模相对较大，大多数实际上也已经实行商业化经营。因此，对这些地区的农村信用社，适宜实行股份制改造，组建农村商业银行。组建农村商业银行，其原有的经营理念、用人机制、业务范围及服务方式要加以转变，鼓励本地区有规模的企业八股、参股，也可允许其他机构对其进行战略投资，提高经营者的持股比例。在明晰产权的基础上，不断拓展业务，开展贷款营销，提高资金使用效率，优化资产结构，提高经营效益。
以山东为例，山东省的首家农村合作银行，已于2003年9月在东营广饶县诞生。从农信社到银行，不仅是名称的改变，经营范围也随之扩大。在贷款方面，农村合作银行可以发放包括短、中及长期贷款在内的各种期限贷款；此外还可以发行金融债券，买卖、代理买卖外汇，参与货币市场交易，从事同业拆借等等。这样，在业务方面，农村合作银行已基本跟其他商业银行站在了同一起跑线上，不仅展业能力和社会认可程度大幅度提高，对农业、农民和农村经济的金融服务也会有显著改善。农村合作银行这一不同于股份制又有别于合作制的新型银行组织形式的出现，标志着农村信用社改革实现了新突破。
同时值得注意的是，将农村信用社改制为商业银行，要妥善处理好商业化经营与服务“三农”的关系，不能因农村信用社改制而造成对农村金融服务的冲击。农信社与“三农”存在着互生的内在联系，因此，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。
二是对暂时不具备股份制改革条件的农村信用社，可实行股份合作制改革，建立农村合作银行。所谓股份合作制，既不是传统意义上的合作制，也不是现代意义上的股份制，而是合作制与股份制的有机结合。合作制的特点是“社员入股、一人一票、服务社员”，适合于分散、弱小的个体劳动者的经济互助，是一种劳动的联合。与农村商业银行不同，农村合作银行是在遵循合作制原则基础上，吸收股份制的原则和做法而构建的一种新的银行组织形式，是实行股份合作制的社区性地方金融机构，把合作制的互助与股份制的现代企业制度进行“嫁接”。股份合作制的优势在于，广泛地吸收入股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；由其内部机制决定了，股份合作制可以兼顾农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数小股东的意志，从而在股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对农业发展带来的负面影响。这种劳动联合和资本联合、“三农”服务功能和商业功能相结合的产权制度，对我国“二元经济结构”比较明显的广大农村地区的农村信用社产权改革来说，是一种比较适合的产权组织形式。
三是经济欠发达地区的农村信用社，可在继续保留合作制的基础上对法人治理结构加以完善。在经济欠发达地区和传统农业产区，农村信用社可以选择继续保留合作制，条件成熟的地方可以将县以下农村信用社统一为县一级法人，以增强抗风险能力。农村信用社实行县一级法人体制，有助于发挥资金规模优势、增强信用社抵御风险的能力。2000年以来，江苏省农村信用社就以乡镇农村信用社与县联社各为法人合并为一个法人进行了改革试点；山东省也广泛地采取了这种做法。实践证明，这种做法有利于明晰产权关系，有利于减少管理环节、降低管理成本、提高管理效率，有利于扩大经营规模，提高抗御风险能力。
特别需要指出的是，在股份合作制和完善合作制形式的改革中，应着重以县为单位改革农村信用社产权制度，应大力吸收有一定资本并对农村信用社的金融服务有强烈需求的种养业大户、各类专业户、个体工商户和农村中小企业多入股、入大股。农村信用社要通过改进对社员的金融服务吸引社员自愿入股，从而达到明晰产权关系，充实资本金，同时形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”机制的目的。
其次，农村信用社改革必须以理顺管理体制作为突破口。理顺农村信用社的管理体制，必须既要注重外部体制的理顺，也要注重内部体制的理顺。
理顺农村信用社的管理体制，必须强化地方政府的监管作用。农村信用社是农村经济的重要组成部分，同时也是地方性金融机构，服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标是为了促进农村经济发展和社会稳定，因此，农村信用社的改革与发展不能割裂与地方政府的关系，地方政府和政府职能部门有责任加强对农村信用社的领导、管理和支持。随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已逐步具备了管理地方性金融机构的能力，交由省级政府管理，有利于明确管理责任，也有利于创造好的环境。当然，地方政府的监管要按照政企分开的要求实施，地方政府对金融企业的管理只能是间接的、宏观的管理，而不能直接干预农村信用社的业务经营活动。而且，历史的教训表明，地方政府不能对金融机构的业务行为过度介入，由省级政府负责对农村信用社管理，但省级政府不宜把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。农村信用社由省级政府管理，省级政府应本着精简、高效的原则，明确一个专门的机构来统筹全省农村信用社的行业管理。比如，省级政府可以成立一个专门的金融监管机构，也可以成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖区内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，促进农村信用社能更好地发挥作用。
理顺农村信用社的管理体制，必须理顺银行监管机构对农村信用社的监管职能。农村信用社是为农村社区服务的金融组织，虽然是作为独立的金融企业法人存在，但其自我约束和自我发展的能力还不强，客观上也还需要对它进行相应的管理，尤其是风险的防范和违法、违纪、违规案件的及时查处等等。因此，银行监管机构对农村信用社依法实施业务监管是非常必要的，或者说承担着重要的监管职责。当然，这种监管不是承揽对农村信用社具体业务的审批事宜。银行监管机构要立足于监管农村信用社的法人治理结构，制定农村信用社经营管理体制的规范性文件，建立健全有关法规制度，为农村信用社经营发展提供法律保障，并切实对农村信用社法人治理中制衡与协调机制的建设情况加强监管；与此同时，银行监管机构应该对农村信用社的业务开展进行必要的监管，严格按照国家宏观调控的要求实施存贷管理，同时，切实避免金融风险。当然，监管的方式可以是以农村信用社为整体进行，也可以从对理事会、监事会和法人代表的资质要求上分别进行，以便从多个角度促进农村信用社各个组织机构的规范运行。
理顺农村信用社的管理体制，还必须从信用社自身的管理体制上下大功夫。从目前的实际情况来看，关键在于，一是要切实保障社员的民主管理权。农村信用社的所有权属于社员，要充分发挥社员及其代表的作用，要保证社员及其代表有权以适当方式行使对农村信用社的监管，并为社员行使权力提供所有可能的服务。二是信用社必须设立董事会和监事会，保证有对农信社日常经营活动进行决策和监督的常设机构；而且，必须切实发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用，由社员代表大会选举组成董事会和监事会，审查批准年度工作计划和计划执行情况，对农村信用社的工作方针、重点和措施进行把关，对董事会、监事会成员和主任就业务工作、工作人员的作风和道德纪律问题提出质询。三是进一步明确理事长和主任的工作职责。理事长要把握农信社改革与发展方向，协调各方面关系，组织理事会的决策，要对主任做出的重大的特别是可能承担民事责任的经营决定进行审查，必要时可以行使否决权；主任要按照理事会的授权和决策，认真负责地组织联社的经营管理工作，在授权范围内自主决策，同时按照规定向理事长、监事长、理事、监事、社员代表通报工作进展情况。
最后，改革作为农村信用社发展过程中一个重要的契机，必须切实解决发展中的各种困难问题。一是对历史上形成的包袱妥善加以解决。多年以来，由于种种原因，农村信用社形成了一些历史性的包袱。这些包袱不解决，农村信用社就难以轻装上阵。当前较为突出的问题是，农村信用社由于历史原因形成的各种不良贷款和各种陈欠必须加以清收，以便切实降低不良贷款比率。这项工作单纯依靠农村信用社自身可能难以有效地解决，真正做到这一点，各级地方政府必须给予大力支持。实际上，这也是利用好中央专项借款政策的必由之路。二是国家必须给予农村信用社必要适当的扶持政策。为了扶持农村信用社的发展，国家对实行试点的农村信用社给予营业税和所得税减免的优惠政策，实践已经证明这种政策的客观效应。笔者认为，不仅仅是试点的农村信用社，所有信用社都应该给予类似的政策，而且，鉴于农村信用社面向农村的特点，特别是农村业务存在工作量大、金额小和成本高的特点，这种政策应该再有一个比较适宜的期限而不仅仅是三年的时间。三是地方政府可以根据具体情况给予必要的扶持政策和措施。长期以来，一些方面基于资金安全考虑对农村信用社形成了一些歧视性的政策，比如某些存款和结算业务不允许农村信用社参与。支持农村信用社的发展，必须首先对农村信用社要按照一视同仁的原则给予同其他金融机构同样的待遇，在此基础上，各级政府还应该充分发挥农村信用社处于农村第一线，在农村点多面广的优势，在政府涉农资金业务办理上给予更多的倾斜。伴随着政府对农村最低生活保障、农村新型合作医疗、农村计划生育奖励政策、对种粮农民直接补贴、重要的农业机械购置补贴等各级政府通过财政手段实施支农的一系列具体政策的实施，农村信用社必将能够更好地发挥其支持“三农”的作用，而且，在支持“三农”的同时，农村信用社也必将会得到更好的发展。
标签：三农论文; 农村信用社改革论文; 农村信用社贷款政策论文; 农村信用社论文; 农村改革论文; 农村金融机构论文; 农业发展论文; 金融论文; 业务管理论文; 政府服务论文; 法人股东论文;