财税体制改革的回顾与展望，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1995年财税运转情况
1995年中央明确提出要“实行适度从紧的财政政策，以抑制通货膨胀的发展”，同时1995年又是财税体制改革的第二年，财税体制运行状况成为判断1995年财政形势的主要因素。
（一）新税制运转良好，各项税收收入稳定增长
1995年全国工商税收收入完成5384亿元，比年度计划超过274 亿元，继前两年税收收入比上年增收900多亿元后，1995年比1994年又增加831亿元，增长18.3%，其中，国内增值税、消费税两税收入全年完成3191亿元，比年度计划超收26亿元，比94年收入增加350亿元，增长12.3 %。由于税收的稳定增长，也带动了财政收入的较快增长。截止到11月份，全国财政收入（不含债务收入）增长达21.9%与去年同期相比提高了3个百分点，已完成全年财政收入计划的89.8%。其中， 中央财政收入增长15.1%，地方财政收入增幅达29.9%。中央财政收入增幅比地方财政收入增幅慢了14.8个百分点。
（二）分税制改革取得了顺利进展
经过两年的运行，目前已初步建立了分税制的体制框架，中央适度集中财力的目的基本实现，为进一步建立规范的转移支付制度创造了条件。分税制实施的具体成果集中体现在中央和地方的税收收入都在增长。而其在整个经济领域的成绩则突出表现在正确处理了两个关系，实现了两个转变。第一就是在处理政府与企业的关系上，正在试图打破原有的那种“等级分割”式的行政隶属关系，从而确立以经济利益为纽带，按照税种组织收入的经济关系。第二在处理中央与地方的关系上，以分税制取代预算包干制，达到保证中央财力和扩大中央财政调控力度的目的。
二、财税体制运转急需解决的几个问题
我国税制运行两年以来，方向和基本思路是正确的，新税制的运行状态良好，取得了初步成效。但是由于制度超前性与实现滞后性的矛盾，人们认识与客观实践的矛盾以及征纳税主体双方的矛盾等等，在新税制的运行过程中，也还存在一些问题。
在税制方面需要解决的问题是：
1、出口退税的巨额增长直接冲减中央财政收入。截止到目前， 出口退税增长势头进一步增强。1991 —1994 年出口退税执行数分别为：251.94亿元、260.39亿元、300.61亿元和450亿元， 占同期财政收入的比重分别为7.99%、7.47%、6.9%和8.68%。 这其中还不包括结转数，如果加上年度结转数，以1994年为例，出口退税数占同期财政收入的比重达13.8%。出口退税的超常增长，给当前财政运行增加了新困难。以去年上半年最为明显，1995年1—5月，全国财政收入1875.28亿元， 完成年度预算的32.9%，比上年同期增长287.07亿元，增长2.7%。 增长幅度低，主要是前5个月外贸企业出口退税307.33亿元， 比上年同期增长169.04亿元，减少了收入。如果扣除出口退税因素，中央财政收入将比上年同期增加27.4%。出口退税巨额增长，征管环节和税收机制不健全是其根本原因，退税管理不规范，出口骗税行为屡禁不止是其直接原因。1994年全国共发现148000多份假增值税发票，涉及款项247 多亿元人民币。逃税款项达42多亿元人民币。
2、关税水平下降。关税在上年1—11月进口增长16.3%和人民币贬值等有利于增收的条件下，1995年1—11 月关税收入比上年同期增加8.7%。随着应税一般贸易额占全部进口额的比重下降，目前已经偏低仅占全部进口额15%的关税税基还在继续萎缩，同时由于对三资企业、经济区域的减免税政策大量存在，使关税的名义税率与实际税负之间的差距还在进一步扩大。据有关部门估计， 目前的有效关税税率已降低到3%左右。
3、作为主体税种的增值税并未充分发挥出其应有的功能， 主要表现在：“两税”的收入进度偏慢，如到上年9月份，集体、 私营企业的所得税已经完成了年度收入计划，外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、车船使用税等几个税种的收入已完成计划的90%左右，但国内增值税和消费税的收入进度，仅达到69.5%和66.5%，比计划进度慢了5个百分点以上。
流转税改革是税制改革的重点，增值税改革是税制改革的核心。这是因为以流转税（最主要的是增值税）为主体的税制结构较适于在速度型经济增长模式下组织税收收入。这样，增值税可以在对经济运行中呈中性影响的前提下，发挥其组织收入的功能。但在新税制运行过程中，增值税制度也存在一些问题。主要表现在：第一，增值税专用发票管理上的漏洞，造成税收流失。新的增值税制度实行专用发票注明税款抵扣进项税额办法，这可以说专用发票是增值税的链条，链条中断，整个税制必然受阻。更为重要的是，空白专用发票是一种无价证券，其价值高于尚未填开的银行支票，专用发票的误填和滥用，都将造成不可估量的税收流失。第二，增值税的征收面较窄，只涉及到工业及商业批发零售业等领域，与物质生产领域直接相关的交通运输、邮电通讯、建筑业以及娱乐业、服务业都不在其征收范围之内，影响了增值税普遍征收这一中性作用的发挥。第三，小规模纳税人管理缺乏规范性，由于小规模纳税人不能开具增值税专用发票，在一定程度上影响小规模纳税人生产经营，最终造成征6%而开17%，造成税款流失， 或是影响购买方高征低扣。
4、素有“自动稳定器”之称的所得税没有发挥其应有的作用。 其一，我国所得税主要包括企业所得税和个人所得税。现阶段，企业所得税是所得税的主体，但它却具有明显的过渡色彩。如1994年出台的方案中，企业所得税仍按隶属关系划分；其二，内外有别的两套企业所得税制，在运行中暴露出诸多问题；其三是各种经济特区、开发区的企业在执行新的所得税方面仍保留着一个缓冲期。而在个人所得税方面，国外发达国家的经验和中国的现实告诉我们，个人所得税是一个具有广阔发展前景的税种，它将成为所得税的主体税种。但是从目前来看，尽管个人所得税收入有很大增加，但个人所得税占所得税总额的比重过低状况并无多大改变。另外，1994年出台的个人所得税采用的是分项征收法，在扣除项目方面采取一次性扣除800元或按应征税额扣除20%的费用， 没有考虑到纳税对象实际情况的差异性，进而使同等收入的不同纳税人之间实际税负水平不相同，有悖于公平税负的原则。
5.巨额欠税的存在，严重影响今年收支平衡，影响税制改革的顺利进行和深化。到去年10月底，据税务部门统计，全国工商税收欠税余额达230亿元，比上年初增加129亿元，其中“两税”占80%。据财政部快报统计，仅工业企业9月底欠缴的“两税”就远不止226亿元，其中1995年新增部分就有二、三百亿元。据人民银行总行组织的三省六市联合调查组对86户工业企业的欠税情况进行的调查表明，欠税总量逐年递增，高利税行业（烟、酒等行业）的企业欠税问题突出。分税种看，欠交增值税所占份额最多（占51.14%），其它依次为消费税、所得税、 城建税和营业税。分企业结构看，重工业欠税增长快于轻工业。分规模看，大型企业欠税增长高于中型企业欠税的增长。那么，新税制的实施，为什么会有欠税总量递增势头，究其原因，企业经济效益不佳，流动资金紧张是欠税的根本原因，此外，新税制的实施，企业的税负有增有减，但增多、减少，整体呈上升态势。从税种看，税改后流转税税负增加，企业所得税是下降的，这与各税种欠税的规模是一致的。这样看来，整体税负加重，伴随的仍是企业纳税意识淡薄以及税务部门的征管不力执法不严的现实，所以，企业欠税一直困扰着税务部门及时足额组织收入。
在分税制方面面临的矛盾是：目前的分税制与规范、彻底的分税制相差很大。主要原因是其脱胎于“包干”体制，1994年基本上未打破现有利益格局，它较多地保留着“包干”体制的胎记，如部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业来源关系征收所得税，保留原有分税制的税种划分原则和补贴办法等。这种初步的分税制是新旧体制的“双轨制”，带有明显的过渡色彩。
此外，1994年所建立的分税制，还主要是在中央与省两级，省以下政府之间的财政分配体制仍沿用旧体制，没有建立完整的分税分级财政体制，用发展的眼光看，只有省以下政府也采取分税制来规范、调整财政分配关系，分税制的优势才能充分发挥出来。
三、进一步完善我国的财税体制
（一）继续完善税制 建立和健全税收制度，是实行分税制的前提和基础，税制的改建与完善，本身就是一个随经济发展持续不息的动态过程。而在目前的体制过渡时期，完善税制的任务尤为重大。具体有：
1.完善增值税。主要包括：第一，适时扩大增值税征收范围，先将交通运输、邮电通讯等与物质生产领域直接相关的产业纳入征收范围；然后逐步将建筑业、娱乐业、服务业也纳入增值税的征收范围。第二，加强增值税发票的管理，在强化原有的管理制度的基础上，加快增值税征管现代化建设，尽快在全国大中型和有条件的企业统一推行增值税专用发票开票机，使用计算机开票和联网交叉稽核，加强经常性的税务稽查工作，提高征收管理的水平。同时简化纳税人申报纳税的程序。从今年1月1日起， 在全国范围实行百万元版增值税专用发票的计算机开票 ，进行防伪系统的应用试点。同时，扩大对其他专用发票的交叉稽核范围。第三、尽量划小小规模纳税人范围，对小规模纳税人应严格执行税法规定6%的征收率，开列税金。
2.调整出口退税率，改革出口退税制度。1994年税改前，出口退税因应不同的产品，出口退税率加权平均约为7%—11%，1994 年税改后因实行增值税提高到17%，这等于政府提供了变相补贴，所以普通货物的出口退税率经过1995年7月1日和1996年1月1日两次调整后，从今年起，正式执行9%的退税率，这将对解决目前的应退未退税款， 缓解当前的财政困难起到很好的效果。
目前出口退税混乱的局面，其根本原因在于“三个分离”，即征税地与退税地的分离，纳税人生产企业与享受退税人（外贸公司）相分离，以及中央财政与地方财政相分离，这样使得沉重的退税负担都压给了中央财政。为了避免三个分离，必须改革出口退税制度，即保留几百家大的外贸公司，其它小公司一律实行代理制，不实行退税，所有进出口权必须放给生产企业。
3.大力发展个人所得税。在五中全会的文件中都多次提到个人所得税，江泽民同志在讲话中提出：“要把调整个人收入分配，防止两极分化，作为全局性的大事来抓。”文件多处指出，通过税收调节过高收入，“是市场经济条件下政府的一项重要职能”。所以当前改进和加强个人所得税的征管已刻不容缓。而“建立法人对支付个人收入的申报制、个人收入申报制和储蓄存款实名制”是首要前提。1995年总局制定下发了《个人所得税代扣代缴暂行办法》、《个人所得税自行申报纳税暂行办法》。国家税务总局将于近期颁发《扣缴义务人申报支付个人收入明细表制度》，同时将颁发《演出市场个人所得税征收管理办法》等。其次，我们应修订个人所得税法，从目前分类所得税制过渡到分项预扣、年终申报纳税的综合所得税制上，调整生计费扣除标准和减免税项目等。最后，税改时把个人所得税列为地方税种，也有失欠缺。这是因为：第一，个人所得税具有较强的调节收入分配功能，作为地方税种时，个人所得税很难发挥其宏观经济调控功能。第二，由于个人所得税征管难度大、技术处理要求高，地方政府实际上很难操作，这也是个人所得税收入少的一个重要原因，所以在完成个人所得税立法程序时，可以把个人所得税列为中央税种，由国税局征收。
4.统一税法，公平税负，尽快缩乔税收政策的差异。首先坚决杜绝开税收优惠的新口子。有关政策已规定，改革和调整进口税收政策，较大幅度地降低我国进口关税总水平，使我国进口关税总水平降至23%。对进口设备和原材料等一律按法定税率征收关税和进口环节税，中国将不再以新优惠政策，设立开放城市及增加新保税区。关税减免也将取消，国务院最近决定，除专用车外，其他进口车辆不分资金来源和用途，一律取消关税减免，钢材、木材、建材、农药和化肥等目前仍享受关税减免，但只延长到1995年底，1996年1月1日起，所有进口货物的关税都不再减免，其次，对原有的优惠政策进行重新界定，分类排队，制定一个时间表。逐步取消过渡性的政策规定和管理办法，争取全部恢复征税。另外，在所得税的管理上，目前应尽快把内外资企业所得税合并为统一的企业所得税，以平衡内外资企业的所得税负担。
5.下大力量抓好清理企业欠税工作，否则，欠税会同“三角债”一样对正常的财政职能和管理机制产生负面影响。在清理欠税工作中，一方面我们要摸清欠税底数，以便制定清欠计划。各地税务机关要对欠税大户进行重点督察管理，继续推行建立税款过渡帐户，以便保证税款及时足额入库。另一方面，要转变观念，加大执法力度，严格按照《税收征管法》的规定，对欠税企业依法加收滞纳金，从根本上消除企业欠税有利的思想，必要时，可采取强制执行措施。此外，要把清理欠税与期初存货已征税款抵扣、出口退税和税收返还等结合起来，凡是有欠税的企业，一律不得抵扣、退税和返还。另外，从长期看，为从根本上避免欠税，应加快企业改革，提高企业经济效益。完善税制改革，适当调整有关税率，扩大税源基础。
（二）进一步深化分税制改革
进一步深化财税体制改革就应加快向单一分税制过渡，其具体步骤主要包括：
1.积极而稳妥地减少体制的过渡色彩，使现时安排与财政政策长远目标相衔接。随着分税制的运转，取消现行的逐级“递增上交”（县对市地、市地对省、省对中央）已不成问题，而中央对地方的“补助递减”也应积极考虑逐步纳入较规范的转移支付轨道。此外，还应尽快革除企业所得税仍按隶属关系划分这一旧体制的尾巴。
2.加快政府职能的转变。在重新界定政府的职能范围过程中，其关键在于投资权的划分，中央政府的事权应主要集中于那些大型、长周期、跨地区的重点生产建设项目（如全国性交通、邮电、能源、原材料等行业），而地方政府则也应退出一般竞争性、盈利性项目的投资领域，侧重于地方的区域性交通、邮电、文教科研、城镇住宅以及公用事业等领域，这样，在各级政府合理划分事权的基础上，才能更科学、合理地分割财权。
3.完善地方税体系，建立健全省以下的分税制。推行省以下的分税制是彻底完善分税制的关键，而建立健全省以下的分税制，必须要求有完善的地方税体系，以逐步使市（地）级和县级都拥有自己的税种和相对稳定的税源。而具体到乡级的情况，因各地差距悬殊，如东部的乡财政甚至比西部县财政情况都好，只能依据因地制宜的原则，由各地通过探索，各自先搭体制架子，再逐步寻求规范。
当前我们必须进一步改革和完善地方税制，构建一个税种适量、结构合理、制度严密、征管高效、调控力强的地方税收体系。这主要包括：第一，合理划分地方税管理权。根据我国国情，应采取中央地方兼顾型，赋予省级人大、政府必要的地方税管理权。根据具体税种的功能，影响范围的不同，赋予地方不同的管理权限。第二，优化地方税制结构。在合理确定地方税种量限的基础上，培植地方税的主体税种。税种设置多少在很大程度上取决于国家经济发展水平和国家管理水平，根据经济发展的需要，在完善现行地方税种的基础上，还应开征社会保障税和遗产赠与税，并将其列入地方税体系。这样，在税种适量的地方税体系内，培植营业税、所得税和社会保障税等作为主体税种，就更利于地方财权与事权的统一。
4.推行因素法，改进、完善转移支付制度。这里最主要的是以因素法取代基数法来决定资金分配额，消除基数法造成的“苦乐不均”的弊端，加强客观性与科学性。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素，核定地方“标准支出”和“理论收入”作为体制基数。确立因素法，可以为规范的转移支付制度奠定基础，所以我们必须从现在着手进行。
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