探视高教管理新走向——高教管理法制化研究若干问题，本文主要内容关键词为：高教论文,法制化论文,若干问题论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究意义
随着社会主义市场经济体制的确立，高教管理也由过去高度集权向分级管理、分工负责的原则转变。由此形成高教管理活动中各种主体错综复杂的关系。高教管理从主要依靠行政命令、下达指令性计划和任务的直接管理模式，改为通过法律以及政策指导、信息服务、规划、拨款等必要的行政、经济手段进行间接管理为主的模式。体现新模式的高教管理法制化对我国高教管理方式、方法和手段的根本性变革，大大减少政府对高校的行政干预和直接管理；同时又强化对高等教育的宏观调控和法律监督，既防止行政权力的随意性和权力滥用，又不是放任自流，撒手不管，而是管而有序，治而不乱。因此高教管理法制化研究对于我国高教管理从主要依靠政策转移到主要依靠法律法规，确认高等教育改革成果，保障高等教育稳定发展，实现高等教育目标，实施科教兴国战略，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、国内外研究概况、水平和发展趋势
（一）国内外研究概况
70年代初以后，随着一系列教育问题及其带来的社会问题的出现，“文凭病”、“教育过度”、“教育浪费”、“大学毕业生失业”等困扰着包括发达国家在内的不少国家。人们开始对教育发展与经济发展和社会发展正相关的观点产生怀疑。一些经济学家通过各种方法计量的结果表明：高等教育扩展对经济增长的贡献远不及基础教育。还有人通过各国之间经济发展与高等教育发展的比较，批评了所谓高等教育发展越快，经济增长率必然越高的观点。80年代初担任国际教育规划研究所所长的米歇尔·德博韦指出：“到70年代初，把教育看作是发展的一种灵丹妙药的信念已经进入了被怀疑的时期。”
80年代初以来，世界高等教育虽然仍在持续发展，但重心已从数量的增长转到质量的提高。高等学校专业人才的数量与规模不可能超过中等教育的规模。如果不顾中等教育规模而片面扩大高等学校专业人才培养的规模，高等学校会因生源质量而降低教育质量，最终影响向社会输出的专业人才质量。我国50年代末的高等教育“大跃进”，印度70年代高等教育的大发展都有这方面教训。
高教管理立法是现代国家高等教育发展的一个重要特征。在发达国家，可以看到许多重视高等教育立法的例子。在20世纪40年代和90年代掀起了两次世界性高等教育立法浪潮。美、日、英、德等国家都纷纷颁布新的高等教育法规或改革法案。当高等教育问题关系到国家的根本利益时，它们都无一例外地求诸法律，法律已成为保证、巩固、促进和发展高等教育的基本措施。这些国家重视高教管理研究和立法，全面实行以法治教，根据法律、法规处理高教管理事务。每个国家在不同的发展阶段，由于政治、经济条件不同，高等教育和科技发展程度不一样，因此都有不同的高等教育法应运而生。
我国的国情决定了高教管理研究和立法，既要借鉴国外经验，又不能简单摹仿发达国家，盲目追求高等教育发展的规模、速度和层次。我国高教管理法制化研究主流，着眼现实，从现状入手，通过调查统计和分析，使政府有关部门、高等教育决策了解高教管理方面现存的问题及性质，做到解决问题有方向性和针对性，从而加强高教管理立法，实现依法治教，促进高等教育发展。
（二）国内外研究水平
我国高等教育工作走上依法治教是从十一届三中全会后《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《教师法》等教育法，《普通高等学校设置暂行条例》、《高等教育自学考试暂行条例》等16项教育行政法规和200 多件行政规章相继制定实施使高等教育工作从长期以来主要依据政策文件开始转入法律法规的轨道。但是，我国高教管理法制建设还滞后于社会主义市场经济体制的要求，还满足不了中国高等教育改革与发展的需要；在立法、执法、司法及法律监督、法律研究与宣传方面都存在很多不足，还不能象国外发达国家那样处处有法可依；还远不能满足“依法治教”的需求，还需大量的单项法和地方法规加以补充和完善。同时，真正做到依法治教，必须有完备的监督机制。通过严格的监督、强化高等教育法规职能和执法力度，对于保障高等教育事业发展，非常必要。
（三）发展趋势
党的十一届三中全会以来，我国高等教育发展很快。共培养研究生、本科毕业生1800万人，其中研究生18万人。高等教育总体规模迅速扩大，结构改善，初步形成了多种层次、多种形式、学科门类基本齐全的高等教育体系。高教管理体制改革取得较大发展，已有600 多所高校按共建、调整、合作、合并等形式进行了管理体制改革。长期存在的“条块分割”、重复设置、自我封闭、服务面向单一的状况有所改善。各项教育教学改革也在不断深入，1994年国家启动并实施了《面向21世纪教学内容和课程体系改革计划》，高教管理法制化研究和立法对高等教育改革和发展产生积极推力，进而使之与社会发展协调一致。
三、高教管理法制化研究关键问题
（一）高等教育贯彻教育方针的法律研究
教育方针是教育的根本制度，是体现一个国家教育性质、目的，约束面最大的规范。教育体制、学制、教育政策、法律、法规等教育基本制度，是教育根本制度，主要指一个国家的教育方针，在各方面的主要表现；其他如教学管理制度、考试制度、评价制度等各种具体的教育行为规范，办事程序和运行机制是教育具体制度。在一个国家教育制度的这3个不同层次中，教育方针起决定作用。因此， 高等教育贯彻教育方针的法律研究，对高等教育在人、财、资源不变的前提下，优化资源配置，大幅度地提高高等教育效能至关重要。
（二）高等教育过程的法律研究
由于计划经济为特征的大一统高等教育体制存在，在对待学生上，教师总是处于主体地位，而学生一直处于被动地位。学生们的个性往往被泯灭，志趣被抹杀，选择权被剥夺，使得相当多数的大学毕业生难以适应技术与经济创新需要。高等教育，必须把培养创造性人才放在首位，实施创造教育；创造性人才，需要创造性教师培养。由于教育过程中所包含的条件之多和某些因素的不可控制性，例如，教师在教学过程中是否给家庭背景、智力水平、教养程度不同的学生以平等对待等等，高等教育过程法律规范的重要性是显而易见的。
（三）高等教育投入的法律研究
由于教育投入不足，形成“一穷”、“二流”局面，依靠法制才能根本扭转。党中央国务院1993年2月23 日颁发的《中国教育改革和发展纲要》中规定，本世纪末全国教育的投入要达到国民生产总值（CDP）4%，1997年实际投入只占2.49%。由于高等教育投入不足，高等教育经费筹措不落实，一些高校存在经费困难，教师工资拖欠，教师住房难，看病难，待遇不能保证；教学仪器、图书欠缺，办学条件差以及乱收费、学生负担过重等问题。
高等教育是非义务教育，学生承担学习费用是应该的，这符合国际惯例。但考虑到目前我国国民的经济承受能力，在实行自费制度时，还要完善与收费制度和人才培养计划相配套的奖学金、贷学金制度，使贫困生不因费用而失去受高等教育的机会。法律是高等教育投入和学生学业成功机会均等的保障。例如，韩国在经济发展阶段曾面临高等教育发展与经费不足以及地区差距问题，依法采取了逐步加大投入和对贫困生学杂费分地区减免措施，促进高等教育发展。
（四）高校教师管理体制法律研究
高教的发展，迫切需要我们在教师管理体制上加大改革力度，构建新的教师队伍管理体制和运行机制。打破“铁饭碗”，实行教师岗位能上能下，人员能进能出，竞争上岗；学校按照核定的编制标准择优聘用教职工，促进教职工合理流动。打破“吃大锅饭”的分配形式，实行教师待遇能高能低、多劳多得的新机制。在教师中，完善结构工资制度，适当拉开收入档次，奖优罚劣，公平竞争，等等，都离不开法律确认、巩固和保障。
（五）高教行政部门职能法律研究
各级高等教育行政部门转变职能，既要有所为，也要有所不为：①有所不为。要简政放权，还权于高校，让高校在法律和政策规定的范围内有办学自主权和对教师的自主管理权。要明确高校的法人地位和法人资格，让高校依照法律和党的方针政策进行教育教学活动，独立行使民事权利、承担民事责任。②有所为。要强化以下宏观调控职能：教育供求总量的平衡；宏观层面教育结构和高校布局调整；教育教学质量监测等；强化各种调控手段：如教育规划、教育拨款、教育政策、教育评估与督导；控制教育的规模和速度，为学校与学校之间创造公平竞争条件；注意高等教育与社会经济、文化、科技等其它领域协调发展；③依靠行政、经济、法律手段综合管理，改变单一的管理方式。
（六）高教管理法制化进程法律研究
主要有以下方面：
1、选择切入点。高教管理法制化，从发生机制来看， 它必须是在高教管理活动中选择对整个高教管理法制建构有重大意义的“切入点”，才能从点到面，事半功倍。那就必须深入高教里层，在与纷繁复杂的社会紧密联系的高教结构中去寻找法制依托，例如，对于高等教育管理体制，人们普遍认为条块分割是我国高等教育管理中的最大弊端。但实际上，就高等教育管理体制改革的内涵而论，摆在我们面前最为重要的，是如何明确政府与高等学校的关系，使高等学校具有相对的办学自主权。
2、选择“作业面”。高教管理法制化是一项长期宏大的工程。 具体建构应该根据社会的现实条件和法制建设能力，选择恰当的“作业面”。根据中国国情，高教管理法制化的建构应该选择国家教育行政部门宏观“作业面”和地方高等院校微观“作业面”。宏观“作业面”重在规划高教管理法制化蓝图，确立目标，拟定总体方案，把握高教管理法制化方向等。微观“作业面”主要是在国家高教管理法制化的总方向、总目标、总原则指导下，根据各地方高等教育实际状况，制订具体法制化计划、行动方案、具体措施，并逐步付诸实施。
3、把握“进度”。高教管理法制化是一个循序渐进过程， 为了防止高教管理法制建构脱离社会和高等教育实际，违背其发展规律，把握高教管理法制化进程的进度不容忽视。高教管理法制化的建构必须分步骤、分阶段，并且确定每一步骤、每一阶段的中心和难点，适当控制建构速度，是取得普遍良好效果的保证。
4、转变观念。我国缺乏法制的传统， 又无生长法制的广泛社会基础。高教管理法制化，当前及今后相当长一段时间内靠国家大力推进。唯有国家高教管理行政官员转变观念，切实认识到高教管理法制化的利弊及其艰巨复杂性，才会以务实态度、坚定信心去执行，才会有高教管理法制化的光辉未来。