论程序监督，本文主要内容关键词为：程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，腐败问题受到了全社会的关注。党中央对反腐败的高度重视和坚强决心，广大人民群众对腐败的深恶痛绝和根除腐败的强烈愿望，一些大案不断曝光无可争辩地展示出巨大反腐败成果。所有这些与屡禁不止、且不断升级的腐败案件形成了巨大的反差。这不能不促使我们对影响反腐败效果的原因及其对策进行深入地思考。
一、不该忽视却被长期忽视的现象
腐败屡禁不止的原因主要是监督机制软化，这差不多已是一个不争的事实。但是，是什么原因导致监督机制软化呢？对此，却缺乏进一步深入的探讨。首先可以肯定的一点是，绝不是因为监督机构不健全。尽管个别单位、部门可能存在这方面的问题，但绝大多数都设有纪委、监察等专门监督机构，另外，还有负监督领导责任的党委会，企业还设有拥有监督职权的监事会、董事会、职代会等。那么，导致监督机制软化的真正原因到底是什么呢？
笔者曾经用了两年多时间，对90年代以来我国发生的数百起厂长经理贪污受贿案件进行了调查分析，最后，发现了一些耐人寻味的现象。
现象之一，规章制度成摆设，决策办事程序规定没有约束力，权力过于集中是导致企业经营者，特别是企业的厂长经理经济犯罪的直接原因。现代企业因其规模较大，业务复杂，加之所有权与经营权分离的结果，企业管理上的分权和监督制约实际上成为必不可少。因此，各国公司制度无例外地根据分权原理规定了企业的机构设置，并通过公司章程、内部管理细则、董事会议事规则等各种规章制度对企业的经营决策等活动从程序上加以规范。出现经营者经济犯罪的企业并不是没有分权机构，而且除了部分企业缺乏规章制度或规章制度不健全外，绝大多数企业都制定有各种各样的规章制度。问题是尽管建立了规章制度，这些企业中的绝大多数却只是将规章制度写在纸上，实际上并没有真正去执行，从而导致企业经营者独断专行。
现象之二，调查表明，许多国企经营者的腐败行为，在其最终走向贪污、受贿、挪用公款，触犯刑律的地步之前，首先就有一个违反办事程序的过程。被调查案件中，有明显程序违规情节的占73.1%。可以说，程序违规是实体违法的前奏，不按照程序办事与实施犯罪行为有直接的因果关系。然而，直到这些董事长、总经理的贪污受贿等犯罪行为给企业造成了不可挽回的损失，上述程序制度方面的违规行为也没有引起人们应有的重视，更没有哪个负有监督职责的组织或个人提出监督意见。可以说，当认为程序上出点问题不大时，就已经为经营者贪污受贿等打开了绿灯。
现象之三，绝大部分案件，都有监督者玩忽职守情节，但除了个别案件中，监督者直接参与了犯罪外，不论给国家造成多大损失，都没有任何负有监督责任者被追究法律责任。
现象之四，绝大多数监督机构不仅未进行程序监督，实际上在许多监督人员心目中根本就没有程序监督的概念，监督职能成了简单地查案、办案。这一问题在党政纪检部门中尤为突出。
从上述现象中不难发现，忽视程序监督是整个监督机制软化的最主要原因。
二、导致程序监督被忽视的原因
导致程序监督被忽视的原因比较复杂，但大体上可从文化观念和法律制度两个层面进行分析。
就文化观念上来说，我国传统文化侧重对实质完善（结果）的颂扬和追求，缺少对程序的价值认可与制度设计。传统法制文化用以评判罪与非罪的行为规范中，充满了复杂且抽象的道德评判标准，至于如何办案则完全是由断案者个人的素质和习惯所决定。尽管这种重实体，轻程序的传统文化观念，随着时代的进步已远不似已往那样强烈，但其消极影响仍不可低估。今天，程序规范得不到重视，仍然是一个普遍的现象，而对违反程序规范行为的宽容，也几乎在所有的我国现行法规中都可切实地感受到。“违反有关规定，造成严重后果的，依法追究有关人员的法律责任”，几乎成了某种固定的法规条文表述方式。显而易见，在这里，被追究的是“造成后果”，而非“违反规定”。
就法律制度上来说，许多法规对程序规定得不具体，可操作性差，特别是对于违反程序规定的行为的效力，往往不作规定，更罕见违反程序规定要承担责任的要求。试看一下，在我们国家，有哪个人单纯因为违反了程序法的规定而承担了法律责任？根据中央政法委的统一部署，1998年上半年全国法院开展了执法大检查。据15个高级人民法院统计，截止1998年6月20日，共查出裁判有错误的案件10340件，其中属于超审限、违反管辖规定等程序性错误的，约占84%。与企业的决策办事程序相比，司法程序无疑严格得多；法院的情况尚且如此，程序方面的规定在企业和其他部门得不到尊重和遵守，就不难理解了。
三、程序监督的意义与反腐价值
如果我们认可前面的分析，那么，要增强反腐败工作的成效，就必须首先在强化程序监督上下功夫。所谓程序监督，是指对被监督对象遵守程序行为规范的全过程的监督，以及监督活动的程序制度化。
唯物辩证法认为，任何事物的发展都有一个由量变到质变，由渐变到突变的过程，任何结果都孕育于一定的过程之中，腐败的恶果也不例外。如果我们能在被监督者的行为过程中加以有效监督，就可以起到预防作用，避免发生不可挽回的严重的后果。此外，事物在发展过程中的最终目标的指向性，具有一定的不确定性或者说是可变向性。在行为过程中进行监督，可阻止其向坏的结果发展，并予以良性导向，使其朝着希望的方向进行。再就是当某种行为还在发展过程中，尚未造成严重后果时，也易于矫正。
在制度体系中，程序制度占有重要的地位，它是组织活动的规则，运行的依据。因此，有效的监督制约，必然是以严格的程序监督为基础。在严格的程序监督条件下，即使被监督对象仍然实施了违法行为，问题也容易查清，容易采取补救措施和追究责任。
程序监督的价值还体现在其具有理性的权威。程序设计是为了普遍适用而非特别针对某人，程序监督也可以避免结果监督因利害关系特定化而受到利害因素、感情因素的干扰。由于程序不是为一人一事设计，其稳定性也是显而易见的，由此决定了程序监督标准具有一致性和稳定性。加之程序监督以被监督者的全程参与，以及公众的参与为要件，程序监督的客观性、公正性更能赢得普遍的认同，最大限度地消除被监督者和社会公众可能产生的不满情绪。此外，程序监督并不排斥结果监督；相反地，程序监督将结果监督视为自己的一个组成部分，只是相对于单纯的结果监督是静态的、打击的和事后的监督来说，程序监督中的结果监督，是动态的和相互联系的监督系统活动的一个组成部分，是以预防的、事前的监督为前提的。总之，加强程序监督，对于增强反腐败效果，具有低成本且事半功倍的效果。可以说，只要程序监督得不到重视，建立不起应有的制度权威，有效的监督制约就永远难以实现。
四、强化程序监督的途径
为了强化程序监督，首先必须强化程序意识，转变重实体，轻程序，重打击，轻监督的陈旧观念，并克服监督部门只是查案办案的不正确认识。
为了强化程序意识，必须克服不正确的监督道德价值观。一般人认为，进行监督的目的是为了防止侵犯国家财产等利益以及受监督者获取非法利益等，在没有造成损失受监督者也没有实际获取非法利益的情况下，却要追究有关受监督者的责任，道理上说不过去，感情上也不容易接受。这实际上是忽视了程序规范的独立价值和正义性，没有看到一时一事对程序的忽视，可能会付出损害规章制度的权威性的沉重代价，为被监督者今后违法犯罪打开了绿灯。实际上，任何一种制度（不仅仅只是法律制度），其权威性首先是由一定的程序规定的权威性来保证的。
为了强化程序意识，还必须克服将程序监督与效率对立起来的观念。有人担心过分强调按程序办事，会影响办事效率。实际上，程序与效率是不矛盾的，科学制定的程序，是为了保证工作效率而制定的。忽视程序制度，无序的管理，不按照程序办，即使一时一事上产生所谓的“效率”，但那样的“效率”是局部而非整体的，是暂时而非长远的。如果因此造成损失，则更是欲速则不达，最终必将牺牲企业或政府的效率。诚然，处理得不好，程序与效率会表现出一定的矛盾性。但处理好程序与效率的关系，最大限度地避免不当程序对效率带来的消极影响，应该是设计程序制度时加以考虑，并认真加以解决的问题。在目前全社会普遍的程序意识淡漠的情况下，强调程序监督的独立价值与法律强制性尤为重要。
有效的程序监督必须满足以下要求。
1、明确性。 无论是被监督者的行为程序规范还是监督的程序要求都要明确具体。2、可操作性。 被监督者的行为规范和监督程序都要具有可操作性，便于遵守和实施。3、公开性。 程序规范和监督程序要为被监督者和监督者所熟悉，还要尽可能对社会公开，以使被监督者的决策等程序和监督者的监督活动，置于社会公众的监督之下。4、 普适性。程序规范应对所有受监督者普遍适用。5、参与性。在程序监督中， 受监督者不是被动的监督客体，不应仅是受查处的对象，应该在行为过程中，随时与监督者进行信息相互交换，根据监督者的要求，及时调整自己的行为方式，体现程序监督中的主体性和主动性。另外，在程序监督中除了专职监督外，还要加强新闻舆论和社会公众参与监督。6、 强制性。应体现在：（1）违反程序即违规违法， 必须承担相应的违纪违法责任，并要求加以纠正。（2）监督者忽视对程序的监督， 即构成玩忽职守，应追究其法律责任，不以实体法上造成后果为要件。（3 ）被监督者违法犯罪，监督者有玩忽职守情节时，应追究其相应的法律责任。监督者承担监督责任的可能性越大，进行监督的自觉越强；反之，进行监督的自觉性越差。有效的监督制约体系，应以有效的法律责任制度为保障，没有不可逃避的法律制裁作后盾的制度不能称为制度。没有有效的法律责任制度，无论监督制约体系设计得多么好，都是无济于事，只能导致有法不依，助长轻法现象。只有这样，才能从制度上保证受监督者遵守程序规范和监督者切实认真履行程序监督职责。