中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择，本文主要内容关键词为：中国政府论文,法治论文,预算论文,进程论文,成就论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算管理改革的方向在于法治化
今年的3月22日，是新中国第一部《预算法》实施10周年纪念日。恰好在这一天，全国人大常委会预算工作委员会对外发布了《预算法》修订工作正式启动的消息。
为了让政府预算的意义真正凸现出来，这一次的预算法修订，显然要着眼于实现这样一个目标：最大限度地有利于人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算。也就是讲，实现政府预算管理的法治化，应当成为这一次预算法修订工作的基本目标。
二、10年来的基本成就
总结《预算法》实施10年来的基本成就，如下的几点显然应当纳入视野：
1.立法监督机构全面介入预算管理流程，加强了监督制衡机制的约束作用。
中国政府预算管理改革的进程，始终是与立法监督机构密不可分的。早在1995年，全国人大财经委就制定了《关于加强预决算审查及监督预算执行情况的意见》。紧接着，1998年12月成立了全国人大常委会预算工作委员会。1999年12月，作为对《预算法》的完善，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。它将有关预算审查方面的要求进一步具体化，对解决预算中的突出问题规定了有较强针对性和可操作性的办法（刘积斌，2004），并由此启动了中国新一轮政府预算管理改革的进程。这10年来，我们已经初步构建起了预算编制、执行、监督相互分离又相互制衡的、与中国具体国情相适应的预算管理监督制衡机制。
2.部门预算改革，大体完成了政府预算利益相关主体共同治理结构的组织准备。
部门预算的核心内容，是一个政府部门只编一本预算。通过部门预算改革，将原来分散于不同预算收支科目的同一资金使用者的支出项目，整合于一本预算。以此为基础，比较完整地体现各资金使用者的部门利益，并在一定程度上勾勒出预算资金分配体系中不同部门之间利益分配的竞争与合作格局。这为政府预算利益相关主体互动影响机制的进一步构建完成了组织结构上的准备，也为今后逐步实现从规则层面的改革转向调节利益相关主体动态博弈关系的改革提供了基础性制度平台。
3.人大代表对预算管理重视程度的提高，推动了中国财政的透明化进程。
随着我国社会主义民主法治的建设日臻成熟，按照“依法管好百姓钱”的客观要求，各级人大代表对政府预算管理更为关注。许多基层人大代表都在通过各种途径，提高预算报告的审议水平，以便更好地将广大人民的根本利益在政府财政收支中得到切实的反映。在注重预算管理法治化的同时，为了更好地推动中国“阳光财政”的进程，立法监督机构进一步提出了公开财政预算的要求。
4.地方政府结合自身实际，尝试开展了一系列的预算管理制度创新。
我国财政经济领域的诸多改革成就中，有许多源自地方政府开拓性的探索。当前的中国政府预算管理改革，是由以河北省为代表的地方政府率先推动的。地方政府预算管理制度创新的成功经验，构成了当代中国政府预算管理所特有的“中间扩散型”制度变迁方式（马蔡琛，2002a）。众多地方政府在示范效应的激励下，借鉴其他地区的成功经验，都先后开始探索适合本地特点的预算管理模式。
三、当前面临的主要问题
1.有关政府预算的立法调整，滞后于预算改革的具体实践。
中国政府预算管理改革，是在1994年《预算法》基本框架上层开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很多计划经济色彩，立法环境还没有完全市场化。因而，《预算法》的某些环节也未能摆脱旧体制、旧模式的影响（张弘力，2001）。鉴于法律规则的局限，当前的中国公共预算管理改革也未能完全突破《预算法》的基本框架，这在某种程度上制约了改革推进的步伐。
不仅《预算法》自身难以适应公共预算管理发展的要求，相关配套法律的立法与修订工作也相对滞后。历时近5年的中国公共预算管理改革，在经历了近4个年头之后，到2002年6月才催生了第一部新的正式相关立法——《中华人民共和国政府采购法》。至于其他许多重要的预算管理法律法规，或是迟迟难以出台，或是沿用计划经济时代的规章。相关配套立法改革的滞后，使得许多改革举措往往难以找到相应的法律依据。例如，国库管理制度改革的法规依据，沿用的仍是1985年通过的《中华人民共和国国家金库条例》，时隔近20年，其中关于国库的职能、权限以及业务处理的规范，与社会主义市场经济的要求相比，都存在相当大的差距。
2.每年呈交给人民代表大会的政府预算，仍不是一本完整统一的政府预算。
我国目前的政府预算，所覆盖的只是政府收支的一部分。纳入预算的政府收支既然不是政府收支的全部，自然就不反映政府的全部活动，就不是有关政府活动的详细计划和记录。要了解我国政府将要做什么和已经做了什么，仅仅看政府预算是不够的。那些游离于预算之外的所谓预算外政府收支、制度外政府收支以及本属于政府消费系列但由企业或居民埋单的政府收支等，既然未在政府预算中反映出来，当然也就不在人民代表大会和广大人民群众的监督视野之内。通过以部门预算编制改革为核心的政府预算管理制度创新，虽然为构建完整统一的政府预算体系搭建了一个具有可操作性的制度平台，但距离最终完成这一改革目标，仍旧有一段较长的路要走。
3.年度预算法案的约束力不强，预算超收的现象大量存在。
自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。远远超出预测误差、加强税收征管、经济形势变化以及防止地方层层指标加码而适度低估等因素所许可的正常变动区间（参看下表）。
2000-2003年度预算增幅与实际增幅比较
年份
预算增幅(1) 实际增幅(2) 实际增幅比预算增幅(2)/(1)
备注
2000
8.4%16.9% 201.20%
2001 10.3%22.2% 215.53%
2002
7.7%15.4% 200.00%
已按可比口径调整
2003
8.4%14.7% 175.00%
资料来源：2000-2003年度，历次政府预算报告。
与此同时，由于预算安排的预测数据偏低，财政收支缺口增大，导致了更多的国债发行，促使较大份额的社会资源向公共部门转移，而公共部门使用资源的效率通常会低于市场微观个体，公共部门配置的资源过多，可能诱发社会资源的非效率使用。大量的预算超收收入，尽管需要报经全国人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用，往往容易脱离立法监督机构的审查和监督，加重政府财政行为的非规范化程度。
4.预算管理实践与预算法的原则规定，存在着某种制度性冲突。
尽管当前的中国政府预算改革是在现行《预算法》的制度框架下层开的，但在某些方面，改革的实践已经突破了《预算法》的规定与约束。这种制度创新所取得的“实体”性效率可能相当之高，但对于法律规则的程序性遵从的忽视，却可能诱使政府预算管理乃至整个政府治理结构偏离法治化这一任何经济体走向成熟所必须经历的成长过程。
例如，在《中华人民共和国预算法》及其实施条例中明文规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”；“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。然而，目前公开公布的我国复式预算编制情况的最新文献是，2000年3月第九届全国人大第三次会议审议通过的“关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算草案的报告”。在该报告中，就2000年我国中央财政预算按复式预算编制的情况，进行了相对详尽的说明。根据对公开文献的检索，有关复式预算的编制或执行情况，在此后的政府预算报告中始终没有出现（马蔡琛，2004b）。这就使得《预算法》中有关编制复式预算的法律规定形同虚设，在某种程度上损害了政府预算法律规定的权威性与严肃性。
在我国《预算法》中，同样明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是，根据对部分省份前几年政府预算报告的分析，我们发现还有很多地方存在着预算赤字。
具体到省以下级次财政的收支平衡状况，就更为复杂。部分县级财政本身包袱沉重，加上乡镇财政困难，财政运行比较艰难，部分地区拖欠工资和退休金的情况也时有发生。至于乡镇一级财政的收支状况就更为困难了。目前绝大部分乡镇财政的自给能力较差，不少乡镇甚至连政府工作人员的工资都难以保证（马蔡琛，2002b）。至于各种各样的以地方政府担保或地方政府出资组建公司等形式而产生的变相政府债务，更是多得难以具体统计了。
四、可以选择的改革路径
瞄准预算管理法治化的目标，由脚下的预算管理现实起步，在当前的预算法修订工作中，可以明确的几点选择是：
1.重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构的作用。
在我国社会经济转型时期，政府职能与公共财政的涵盖范围，固然比通常的市场经济国家还要宽泛，但与任何改革决策一样，具体预算原则的选择同样不应脱离中外预算管理环境差异的认识。政府预算在中国发展的历史相对较短，各利益相关主体的互动影响结构仍处于不断调整的动态过程之中。并且，我国政府预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系的建设还刚刚起步，政府预算部门的综合管理水平还有待于进一步提高。
因此，在中国政府预算管理的法治化改革进程中，不应盲目追求现代预算原则所倡导的行政部门自主权。重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构对预算过程的控制，以最终实现“涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”这一长远发展目标，似乎更能体现构建中国政府预算利益相关方共同治理结构的基本方向，也必将有助于实现人民群众参政议政和当家理财的理想与追求。
2.下大气力，加快构建完整统一的公共预算体系。
随着我国市场经济体制的完善和依法治国进程的加快，一部分政府收支游离于预算之外的状况，决不会继续下去。在规范的社会主义市场经济条件下，全部政府收支纳入预算统一管理是勿庸质疑的，自然也不允许有不受监督、游离子预算之外的政府性收支。虽然由于历史原因，大量的预算外（乃至制度外）政府性收入作为一种过渡现象仍然存在。但在部门预算管理改革中，以综合预算的形式，统筹考虑预算资金使用者的各项资金，预算内拨款、财政专项核拨资金和其他收入统一作为资金使用者的预算收入；在支出序列上，首先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。通过5年来的政府预算管理改革，已为逐步取消预算外政府收支，实现政府预算的完整统一奠定了基础。随着改革的进一步深化与时机的日趋成熟，我国将逐步完成向公共预算涵盖全部政府收支的过渡。
所以，应当下大力气，把建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算体系。
3.推进政府预算管理立法的修订与完善，最终实现依法理财的改革目标。
经中央批准，预算法的修改已列入十届全国人大立法规划。就政府预算管理的立法修订与完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我国社会主义初级阶段的基本国情和完善社会主义市场经济体制的客观需要，吸取国际上的成功经验，深入开展调查研究，广泛听取各方面意见。在预算管理原则、预算年度、预算组织形式、绩效评价等方面，进一步完善预算管理的立法规范，针对现实中已然大量存在的地方政府债务问题也要尽可能在预算法修订中加以斟酌考虑，以最终实现将全部政府公共经济活动一律纳入政府预算管理这一依法理财的改革目标。
4.按照“分步走”模式，提升立法监督机构的预算管理法治化水平。
第一步，全面推广人大代表政府预算报告解读的知识普及。今后可以考虑的思路是，由各级立法监督机构组织政府预算部门与有关专家学者，对各级人大代表与自愿旁听公民开展政府预算管理知识讲座，推动政府预算审查与预算报告解读的普及读物的出版，以全面提高各级人大代表和社会公众的预算审查能力与预算管理知识，从而真正实现人民群众当家理财的改革目标。
第二步，在人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构。即使人大代表对政府预算问题有一些了解，也还是不大可能拿出大量的时间去钻研每一年的财政预算报告。在典型市场经济国家，其议员也并非是预算管理的专家。但是，在其立法监督机构序列中，专门有一些研究公共预算的智囊机构。当议员需要了解预算法案的时候，可以从专家库中聘请专家进行系统阐释。这种做法对于我国的政府预算管理也是颇有启迪的。
因此，很有必要在立法监督机构中，以各级人大常委会预算工作委员会为基础，吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士，作为预算工委审议政府预算的参谋助手，尝试建立政府预算管理研究的专家咨询机构。这个专家库应该包括财政预算部门的专业人士，但主要还应由来自大专院校、科研院所等非官方色彩的专家组成，以避免带有过多的部门色彩，由这些专家学者协助预算工委来监督和管理政府预算。
第三步，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分项表决制度。目前人大代表对预算的审查，采用的是总体表决的模式。这往往容易导致预算审议流于形式。在典型市场经济国家，较多的是采用结构性预算审议。我们现在实行的部门预算改革，已经具备了分项表决的技术前提（马蔡琛，1003）。因而，可以实行人大代表听证会层面上对政府预算报告修正案的分项表决制度，就某一项预算支出加以专门审议，逐项表决通过。循着从整体审议到结构审议、分项表决的预算管理改革路径，中国公共财政乃至整个政府公共治理结构，将会逐步完成提升政府诚信水平、打造透明财政的变革历程。
有理由相信，当中国政府预算管理的法治化进程推进到预算报告结构性审议与分项表决的时候，中国政府预算管理改革目标的最终实现乃至整个政府治理结构的重塑与整合，将不是一件十分遥远的事情。
标签：政府预算论文; 预算管理论文; 预算法论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 立法原则论文; 法治政府论文; 财政制度论文; 法治国家论文; 时政论文; 财政学论文; 全面预算论文; 预算法实施条例论文;