加拿大“以公民为中心”的行政改革及其启示，本文主要内容关键词为：加拿大论文,公民论文,启示论文,行政论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年以来，加拿大政府从公民的需求出发，推行了“以公民为中心”的涉及联邦政府、省政府和市政府等各个层面的政府公共行政改革。改革取得了很大的成功，得到了国际社会的广泛承认。并且，一些改革的经验和成果也成为了其他一些国家行政改革的标杆。① 本文对加拿大行政改革的战略选择、具体做法等方面进行分析和介绍，以期对中国行政体制改革提供一些启示。
一、加拿大行政改革的战略选择：“以公民为中心的公共服务”
一个国家行政改革的战略选择对这个国家行政改革的方向、具体做法和改革效果有着举足轻重的意义。加拿大行政改革寻找到的突破口是公民，从这个突破口来寻求公共行政改革的战略。加拿大政府选择了“以公民为中心的公共服务（Citizen-Centred Service）”作为主要战略，围绕公民的需求和方便公民接触政府来提高公共服务水平。
加拿大行政改革的战略强调以“公民”为中心，是以“公民”的需求作为行政改革的方向，而不是简单地以“顾客”为中心。加拿大政府这种特定的战略选择是在对英、美等国家的以“顾客”为中心的公共行政改革所带来的一系列问题进行反思和研究基础上产生和发展起来的。将顾客这个概念引入公共领域是英、美等国家的公共部门借鉴私人部门管理经验和成果的结果。但是，事实上公共部门管理和私人部门管理是有很大区别的，市场机制的作用并不完全适用于公共部门。同样，私人部门的“以顾客为中心”的服务原则也不能照搬到公共管理领域。这是因为：
第一，政府的“以顾客为中心”的战略违背了政府的基本性质。政府具有公共性，政府应当考虑公共利益，政府的公共政策过程应当是一个从公共利益出发并进行集体选择和努力的过程，但是“以顾客为中心”的原则往往是从顾客的利益（并且往往是顾客的眼前的、个人的利益）出发来制定和执行公共政策，这二者之间有时是矛盾的。只有以“公民”代替“顾客”才有可能使得这个过程的公共性得到真正体现。正如一些加拿大学者所认为的那样，以顾客为中心必然会导致公共部门的自愿奉献精神，和社会共同体的认同等这些有效政府的基石一起失去。②
第二，“公民”既有权利也有义务，而“顾客”在很大程度上只有权利没有义务，顾客比公民有更多的要求和更少的顺从。公民不仅仅是政府公共服务的对象，他们也是纳税人，是民主社会框架中权利和责任的承担者。而顾客常常认为自己对公共服务提出要求是理所当然的，不一定需要去平衡和考虑公共利益。公民的需求常常代表公共利益，他们常常有共同的目标，而顾客是独占的。
第三，在实践中，公共部门常常感到疑惑究竟谁是它们真正的“顾客”，他们困惑于自身的使命，甚至迷惘于自身的合法性基础。例如，加拿大监狱的工作人员困惑于究竟是被关押的犯人是他们的“顾客”还是监狱围墙之外的加拿大人；移民局的公务员不能确认他们的顾客是努力寻求进入加拿大的人还是现在的加拿大公民；中央政府机构公务员疑惑是不是他们的顾客就是中央各个部、内阁、内阁委员会等中央机构，如此等等，不一而足。③
第四，“顾客”这个概念是建立在将市场机制引入公共管理领域的基础上的，但是，应当看到“市场”也是有缺陷的。市场是迄今为止发现的最好的资源配置机制，但是这个概念如果不恰当地使用也会变得很危险。用市场来配置资源并不适用于许多社会公共资源。例如，对于一些公共资源如教育、卫生保障等不能仅仅以最高出价者作为服务的提供者，这里还需要考虑和平衡公共利益。④
第五，从“顾客”这个角度出发进行公共管理往往会导致重视眼前的、短期的利益，而相对忽视了长期的、整体的公共利益。掌握公共权力的人应当有他们的职业责任和道德责任去判断公民需要什么，怎样做才能从根本上有利于公民，才能保护少数人的利益免受多数人的暴政，才能有利于公民的整体利益而不是“顾客”的个别利益，才能有利于长期利益而不是仅仅着眼于眼前利益。
因此，加拿大政府认为，公共部门的服务提供应该是“以公民为中心”的。公共服务机构的每一次行动都是塑造政府形象的过程，通过这些行动，公民可以形成对公共机构的有效性和民主政府的潜在能力的积极的或是消极的印象，这既是对公共服务部门的挑战，也是公共服务部门的光荣。它提醒公务员，他们的服务对象是公民，公民对自身权利的自豪感和民主信念能够通过公务员的公共服务活动来得到加强或者削弱，从而激发公务员内心最深处的动力。⑤
二、加拿大政府对公民满意度、需求和期望的研究：“公民优先”系列调查
由于选择和强调“以公民为中心的公共服务”的行政改革战略，因此，加拿大政府首先需要了解公民对政府公共服务现状的满意程度、公民对公共服务的期望等问题。为此，加拿大政府组织了一系列的调查研究，具体说，主要有三次大的调查，分别是1998年到2000年的“公民优先”（Citizen First），2000年到2003年的“公民优先2000”（Citizen First2000）和2003年开始的“公民优先3”（Citizen First3）。加拿大政府在这些调查的基础上进行了行动导向的系列研究，并用这一系列的研究成果来指导行政改革，为行政改革提供理论基础。
（一）“公民优先”调查研究
1998年，由加拿大财政部和安大略省、曼尼托巴省、新布威斯克省和加拿大邮政支持，加拿大政府开展了“公民优先”全国性公民满意度调查。⑥
“公民优先”是到1998年为止加拿大历史上最复杂、最详细的一次对公共服务状况的信件调查。
此次调查内容包括公民对公共服务和私人服务的满意程度如何？影响公民满意度的最重要因素是哪些？公民期望的公共服务标准是什么？公民需要什么样的公共服务？公民希望优先改进的公共服务有哪些？调查的结果打破了一些一直存在的普遍而持久的神话，给加拿大公共服务部门和公务员开展工作带来了信心。具体地说，调查的结果主要有以下几个方面：
1、打破了私人部门在提供服务方面必然优于公共部门的神话
长期以来，人们相信私人部门在提供公共服务方面必然优越于私人部门，但是“公民优先”调查的结果却使人大吃一惊。公民满意度排名最高的一、二位都是公共服务部门，它们是消防部门和图书馆。它们超过了超市这个私人部门排名最好的部门。另外，养老金机构、公园和警察等公共机构在服务满意度方面击败了电话公司、保险公司、出租车公司和银行等私人机构。
根据“公民优先”调查的结果，加拿大公民对七个私人部门服务的平均满意度是62分，与此相对应，他们对联邦政府公共部门服务的平均满意度是60分，对省政府公共部门的平均满意度是62分，对市政府公共部门服务的平均满意度是64分。
“公民优先”调查报告也分析了这次调查的结果与原来传统的调查结果相差如此之大的原因，他们认为，传统的调查往往选择错了比较的对象。他们常常将超市和银行这样的特别的私人部门服务和整体的“政府服务”进行比较，这会导致政府服务这个概念过于笼统而没有意义，并且会激发起公民头脑中固有的对政府服务的否定性认识。事实上，公民对一些公共部门服务的满意程度和一些私人部门服务的满意程度是差不多的。
2、影响公民对公共服务满意与否的重要因素
通过30多种测试显示，无论在联邦政府、州政府还是在市政府层面，有五个指标对公民满意度影响最大，这5个指标是“及时性”、“公平性”、“公共服务人员的能力以及是否胜任”、“公共服务的礼貌程度和公共服务结果的满意程度”。当对上述5个因素的满意度都高的时候，公民对这个公共部门服务的满意度就会在85分以上。然而，只要上述5个因素中只要有1个比较低，公民的总体满意度就会降到60分。这5项指标中最重要的是及时性这个指标，当及时性这个指标不高，这个部门或机构的公民满意度不高的可能性就会在60％以上。
3、公共服务的及时性——公共部门提高满意度最需要优先考虑的因素
对许多作为个体的公共部门而言，提高及时性是提高公民满意度需要优先考虑的、第一位的因素。公民对服务提供的及时性上有什么要求呢？“公民优先”调查结果显示，加拿大人期望公共部门在提供服务及时性上能够达到如下标准：
76％的公民认为在致电公共部门时等待1分钟是不能接受的；97％的公民认为30秒的等待是能接受的；86％的公民认为，第2天回复留言是不可以接受的；75％的认为4个小时之内回复留言是满意的；74％的公民认为，在政府办公室排队等待10分钟和以上是不能接受的；65％的人认为，5分钟是可以接受的，如果等待时间不多于2分钟，那么98％的公民满意。⑦ 如果公共部门能够达到上述的标准，那么对公共部门的总体满意度会显著提高。
4、公民在接触公共部门时常常会遇到的一些问题
加拿大公民获取公共服务的渠道主要有电话、邮递、面见和网络四种，其中电话这个渠道是最普遍使用，也是人们最乐意使用的渠道，但同时也是加拿大公民对政府服务提供最不满意的方面。25％的被调查者不知道在哪里可以找到他们需要的公共服务电话，并且电话黄页常常在解决这类问题时不是很有效；即使知道是哪些公共服务机构提供他所需要的服务电话，并且也知道这些服务机构的地址，60％的公民在与这些服务机构联系时，还是存在别的实际困难和问题，例如，政府电话的忙音、令人讨厌的电话留言、被服务人员“踢皮球”相互推诿、或者收到不准确甚至相互冲突的信息等等。
报告还显示，加拿大公民需要的服务常常需要由几个不同的政府部门来提供，政府部门之间存在的空白地带需要公民自己来弥补。例如，为了从外交事务和国际贸易部的护照部门获得一份旅游护照，公民首先需要从加拿大公民事务和移民部获得加拿大公民身份证明，而为了获得公民身份证明又需要从省政府获得出生证明。大约有16％的服务需要从不同的部门获取，公民自己需要弥补部门之间存在的那些空白地带，这很令人沮丧。公民们认为公共部门自身应当通过（电子的或者柜面的）“一站式服务”（One-Stop Shopping）开展工作，而不是让公民去协调和弥补这些空白地带。
（二）“公民优先2000”调查研究
2000年，加拿大政府进一步开展“公民优先2000”的研究，这是基于全国6000多名公民的反馈基础上的一项调查和研究。“公民优先2000”调查发现：
1、与传统的观念相反，公民认为许多政府服务的质量和水平和私人部门一样高，甚至比私人部门还高。
2、公民认识到政府需要在公共利益中进行平衡，因而政府提供公共服务时的困难很多。然而，公民们仍然希望政府公共服务的质量和私人部门一样高，甚至高于私人部门。
3、许多公民并不清楚自己获取政府公共服务的可能途径。当使用电话来接触政府时总会遇到很多的问题，遇到最多的问题是政府服务电话总是占线，政府公务员之间相互“踢皮球”。
4、对政府服务满意度起决定作用的影响因素主要有5个：及时性，工作人员的知识和能力，服务态度和礼貌程度，是否得到公平地对待以及结果。如果公民对上述5个方面都满意，那么，服务满意度就会达到89分（满分100分），如果上述5个方面都不满意，满意度就下降到22分。
5、对政府网站的满意程度由多种因素所决定。这些因素包括：是否便于找到所需内容，网站界面是否吸引人，公民所需要的各种公共信息是否齐全，网页下载速度等。
6、政府服务的“及时性”是有便于公民衡量的量化指标。
7、当从事一项活动（例如建立一个小型企业）需要得到不同政府部门的服务时，许多公民希望只要打一个电话就可以得到所需要的全部信息。
（三）“公民优先3”调查研究
2003年，加拿大政府又组织了“公民优先3”（Citizen First3）的调查研究，调查研究是基于对每一个省或者领地的9000名加拿大公民的问卷调查基础之上的。“公民优先3”调查研究显示：
1、加拿大服务质量满意度不断增长。“公民优先3”研究结果显示，推行以公民为中心的公共服务改革结出了丰硕成果。从1998年的“公民优先”调查研究开始，加拿大各层次政府的声誉得到提高。相关报告的数据显示，与加拿大相比较，美国政府的顾客满意度同期没有显著的增长。从总体上说，顾客满意度的最重要的5个方面仍然是：及时性、知识和能力、员工服务态度礼貌程度、公平性、是否得到需要的结果。
2、如何才能方便公民接触公共服务部门，仍然是提高政府服务质量的一个重要挑战，即使在公民可以通过电子网络、电子信件、和电子亭等多种渠道来获取公共服务的情况下仍然是如此。在公共服务质量得分普遍增长的同时，方便公民接触公共服务方面的得分与1998年比没有明显的提高。加拿大公民对通过电话来接触政府时遇到的困难感到特别不满。对许多加拿大公民而言，电话仍然是许多加拿大公民的首选渠道，但是也是最让公民感到失望的渠道。⑧
三、加拿大行政改革的战略步骤：水平方向、垂直方向和电子化方向
加拿大各级政府并没有将“公民优先”系列研究的成果束之高阁，而是用它来指导改革，努力提高政府公共服务的质量和水平。事实上，加拿大的各级政府，如联邦政府、安大略省政府、曼尼托巴省政府和新布威斯克省政府等的行政改革都是基于“公民优先”报告来制定的。以公民需求为核心的“公民优先”系列研究使得加拿大公共服务部门的水平和质量显著提高，并且使得政府提高公共服务质量和水平从一门艺术转变为一门科学。
根据“公民优先”调查，加拿大学者将公民希望政府优先考虑和提高的公共服务方面概括为ART。
A--Access improvement，即接触政府方面的进步和提高。主要包括：使公民更加方便地获取信息；建立“一站式”服务中心；延长服务时间；通过互联网提供公共服务。
R--Red Tap reduction，即减少繁文缛节。主要包括：减少繁文缛节；简化形式和减少文件；减少纯粹的纸上工作；让员工有更多的决策权。
T--Timely and courteous service，即及时、礼貌地提供公共服务。主要包括：减少公民排队等待和等待电话的时间；提高员工提供公共服务时的礼貌程度。⑨
在此基础上，加拿大政府主要选择在水平方向、垂直方向和电子化方向上进行改革，努力使公民更方便地接触政府、为公民提供无缝隙的公共服务，提高公共服务的水平和质量。
（一）水平方向
1、通过“加拿大服务创新运动”（Ser vice Canada Initiative）来方便公民接触政府。⑩
为了方便公民接触政府，加拿大政府于1999年发动了“加拿大服务创新运动”。它的主要使命和目标是建立和发展一个全新的“一站式”（One-Stop Shopping）服务，让公民在多个政府部门和多种政府服务的迷宫中很快地找到所需的服务，最终做到能够让加拿大公民在一个地点获取几乎所有服务，为此，加拿大政府主要着力于建立一个三方面整合的“一站式”服务体系，这三个方面是指一个全加拿大的1-800-OCANANA的呼叫中心，一个新的加拿大公共服务网站——包括加拿大政府网入口以及相关的链接，一个遍步加拿大全国的提供面对面服务的服务中心网络（到2000年，加拿大全国已经建立了120个这样的服务中心）。
1-800-OCANADA提供给加拿大公民关于如何获取以及哪里获取他们所需政府服务的信息。新的加拿大公共服务网站是按照一组一组的公共服务，而不是按照政府部门结构来设计的。公共信息和公共服务是围绕加拿大公民最关注的问题来组织和设计的。一些公共服务甚至是按照实际“生活事件”来设计和组织的。例如，你可以点击“钱包丢失”服务群就可以知道到哪里可以重新办理你所丢失的各种证件；你也可以通过“热门链接”到达其他省，以通过网络来预约定制出身证明等证件。
2、联邦政府通过“提高公共服务质量和水平创新运动”（Service Improvement Initiative）来有效地提高公共服务质量和水平。（11）
联邦政府在提高公共服务质量和水平方面确定了富有野心的目标。2000年5月，财政部通过“提高公共服务质量和水平创新运动”方案，要求所有的联邦政府部门制定提高公民满意度的目标。它要求，到2005年，每个部门至少提高10％的公民满意度。每年年初，由联邦政府各部门中负责公共服务提供的副部长会同财政部的服务和创新部门一起来制订公共服务提高的政策，年末向国会汇报实施情况。迄今为止，这是所有发达国家采取的最具有野心的公共服务提高方面的政策。为了确保公民满意度的提高程度用统一的方法来衡量，联邦政府各部门被要求使用财政部统一设计的“共同的衡量工具”（Common Measurements Tool）。
（二）垂直方向
在垂直方向上，各个政府机构也加快了整合步伐，以满足公民要求无缝隙的、更方便的公共服务的需求。这方面的例子很多，如建立加拿大商业服务中心，这种公共服务中心整合了两个或三个层次的政府机构。在这些服务中心，加拿大公民可以获取不同层次政府部门合作提供的“一窗式”电话信息服务，或者可以享受到不同层次、不同部门的政府公务员在同一办公地点为他们提供涉及多个部门的公共服务。
（三）电子化方向
公共服务的电子化是以公民为中心的公共服务改革的发展方向。通过因特网来提供公共服务有两个好处，一是公民可以在家中或者是办公室直接获取公共服务；二是电子化的服务提供网络为公共部门无缝隙、整合的公共服务创造了良好的技术条件。
60％的加拿大公民使用INTERNET。网络的力量使公民可以更方便地得到他们所需的公共服务。越来越多的证据显示，合理设计的网上渠道可以显著地提高公民满意度。美国的税务部门发现，通过INTERNET收到税单与通过邮寄方式收到税单相比较，前种方式可以使公民的满意度提高20个百分点。“公民优先2000”调查显示政府网站的点击率高于私人部门网站的点击率。更为重要的是，45％的公民已经在通过电子渠道来获取表格、订阅出版物、填写申请等多种形式的公共服务。
加拿大政府重视电子政府建设。加拿大被公认为在电子政府建设，在使用网络来方便公民接触政府和提高服务绩效方面是世界领先的。至2004年，大量关键性的加拿大政府服务是通过网络来提供。2001年，加拿大政府宣布2001-2002年度增加1.2亿加元的预算，共投入2.8亿加元用来发展电子政府。这些增加的资金被用来建设公共的技术性基础设施，使公民可以获得包括雇佣保险，税务申报、商业登记、电子申请、公民资格申请等一些关键性的网上服务。
四、加拿大行政改革的借鉴和启示
加拿大行政改革呈现出一些与其他国家行政改革不同的特点，具体地说，主要有，加拿大行政改革是基于一个全面的加拿大公民对政府公共服务满意度、期望政府优先改变等方面进行调查研究的基础上进行的；加拿大行政改革是全面的，既关注如何方便公民接触政府，也包括如何提高公共服务绩效；改革强调畅通公共服务的渠道，关注21世纪提高公共服务的两个关键渠道——网络和电话，并且注重对各种公共服务渠道的整合；改革不仅仅强调手段和工具，也注重结果和目标；改革制定了公民满意度提高的目标，并且信任管理者可以实现这些目标。从加拿大行政改革的理论和实践，我们可以得到一些启示和借鉴。
首先，必须正确选择改革的战略。加拿大的行政改革选择了“以公民为中心”这个战略，行政改革的目标、重点、方案、工具等都是在这个战略选择的基础上进行设计的。这个战略选择的正确与否对改革能否取得成功，能否在世界公共服务提供方面取得世界领先地位有着十分重要的作用。
其次，必须以科学而规范的理论研究作为行政改革的先导。加拿大行政改革是建立在“公民优先”的一系列研究基础之上的，这一系列研究打破了私人部门提供服务天然优于公共部门这个神话，增强了公共部门的信心，使公共部门改革找到了自身的准确定位，找到了改革的问题和关键，并且为政府改革提供了理论支撑。这种研究是多层次的，既包括定性研究，也包括定量研究；既包括理论层面研究，也包括具体做法层面的研究；既包括操作方法的研究，也包括结果衡量和评价方面的研究。
再次，必须寻找到行政改革的合理程序。政府公共服务的提供应当设计成为一个“外部——内部”的过程，而不应当仅仅把行政改革看作是行政机构自身“自上而下”推进的程序。政府公共服务的对象不应当被视为私人部门中的顾客，他们不仅仅是政府公共服务的对象，他们常常也是纳税人和公民，是民主社会框架中权利和责任的承担者。作为纳税人和民主社会的成员，公民是公共服务提供机构的主人，拥有公共服务机构，也有超越于作为个体需要的公共服务之上的公共利益。因此，只有从公民的利益和要求出发才能真正寻找到行政改革的持续动力，才能形成真正的“外部——内部”程序，行政改革才不会偏离正确的方向，最终才能保证行政改革的公平性、公正性。
最后，必须是全面的改革。改革是多方面的，既包括使用“一门式”、“一窗式”、“一站式”等多种公共管理方法和手段，也包括使用网络、电话等多种渠道，同时又关注改革的目标和结果；改革是多层次的，既包括横向的水平方向上的改革，也包括纵向的垂直方向上的整合。总之，必须整合跨层次、跨部门的政府工作，为公民提供无缝隙的、整合的公共服务，努力使公民从公共部门组织和服务的迷宫中解脱出来，满足他们日益复杂的公共需求。
注释：
①Charles Vincent and Brian Marson.Citizen-Centred Service:From Research to Results,Canada Government Executive,2003,Issue2,page26.
②James Hutton.Citizens,not Customers,Canadian government executive December 2005- January 2006,page 22-24.
③Laurent Dobuzinskis,Michael Howlett,David Laycock,Policy Studies in Canada:The State of The Art,University of Toronto Press,1996,page 136-137.
④James Hutton,Citizens,not Customers,Canadian government executive December 2005-January 2006,page 22-24.
⑤Ralph Heintzman,Toward Citizen-Centred Service:The Government of Canada' s Service Improvement Strategy,Canada Government Executive 2001,Issue4.
⑥Geoff Dinsdale and Brian Marson,Citizen-Centred Service Network Win Prestigious International Award,Canada Government Executive,2001,issue1,page28,
⑦Geoff Dinsdale and Brian Marson,Citizen-Centred Service Network Win Prestigious International Award,Canada Government Executive 2001,is sue1,page28.
⑧Charles Vincent and Brian Marson,Citizen-Centred Service:From Research to Results,Canada Government Executive,2003,Issue2,page26.
⑨Brian Marson The ART of Citizen-Centred Ser vice,Canada Government Executive,1999,Issue1.
⑩Ralph Heintzmani,Toward Citizen-Centred Service:The Government of Canada' s Service Improvement Strategy,Canada Government Executive,2001,Issue4.
（11）Ralph Heintzmani,Toward Citizen-Centred Service:The Government of Canada' s Service Improvement Strategy,Canada Government Executive,2001,Issue4.