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一
《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）明确规定：各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。为此，必须界定预算外资金的内涵？
按现行预算外资金管理法规的规定，预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的、未纳入国家预算的各种财政性资金。它不纳入国家预算，而放在预算外，由地方、部门、企事业单位自收自支、单独核算和管理，是财政体系的补充环节，具有专用性、自主性和分散性的特点，其来源涉及面广，项目繁多，零星分散。在实际工作中，预算外资金又分为地方财政部门管理的预算外资金、行政事业单位管理的预算外资金和国有企业及其主管部门管理的预算外资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。
近年来，随着改革的深入发展和建立社会主义市场经济体制的要求，预算外资金的范围正在发生变化。首先，财政部门不再直接干预企业的预算外资金收支活动。一方面，有的专项资金企业不再预提，直接进入成本。另一方面企业预算外资金由企业自主支配，国家不再对企业税后留利核定专用资金的比例。因此，国有企业留用资金不再列入预算外资金管理，由企业自主安排使用。其次，当前一部分事业单位已经按照国家有关规定实行企业化管理或准企业化管理，对其不体现政府职能、依法从事有偿经营服务性的收入，也应按照企业资金的有关规定，不再列入预算外资金管理，由单位自主安排使用。所以，所谓预算外资金，实际上指行政事业单位和财政部门管理的不纳入国家财政预算的资金。随着财税体制改革的发展，财政部门的预算外资金的一部分已纳入预算管理，没有纳入的部分继续按照预算外资金管理办法加以管理，有的则要与预算内资金统筹安排使用。行政事业单位的预算外资金是管理的重点。加强预算外资金管理，实际上就是加强对行政事业单位预算外资金管理的力度。
需要指出的是，加强预算外资金管理，必须明确预算外资金的所有权归属问题。长期以来，关于预算外资金所有权问题，存在两种截然不同的观点。一种观点认为，预算外资金由各单位收取、使用，因而这部分资金属于单位所有，单位具有所有权。另一种观点认为，预算外资金是依据国家规定收取的，因而这部分资金属于国家所有，单位可以行使使用权。笔者赞成后一种观点，这是因为：（1）根据我国民事法律制度，我国的所有权只有国家财产所有权、劳动群众集体组织财产所有权和公民个人财产所有权三种形式，没有也不可能有国家行政事业单位财产所有权的规定。国家行政事业单位代表国家进行行政管理活动或者从事某种公益事业，可以行使国家财产的使用权，但不享有所有权。（2）从预算外资金的形成来看，具有国家财产所有权取得方式的特殊性。国家财产所有权的取得，除与集体或个人财产所有权取得有相同的方式外，还有特殊的取得方式，如罚没款、税收等，带有明显的国家强制性，因而只能是国家财产所有权的取得方式，集体或个人财产所有权的取得不能采用这些方式。预算外资金来源于国家行政权力，只能属国家所有。[①]
二
改革开放以来，随着生产的发展和经济体制改革的推进，预算外资金的规模越来越大，基本形成了与预算内资金不相上下、平分秋色的局面，有些地区的预算外收入甚至超过了预算内收入，已不再是预算内资金的补充。以湖北省为例，1994年省财政收入150亿元，其中地方财政收入77.5亿元，同年全省预算外收入上报统计数为37亿元，但实际收入绝不会低于地方财政预算内收入数。据审计署武汉特派员办事处审计，1994年湖北省仅40种专项基金的预算外收入就有47.7亿元。这里不仅不包括行政事业性收费，而且只是40种专项基金，不是专项基金的全部。另据调查，湖北省有一个县预算内资金只有4000多万元，预算外资金却高达1.2亿元；有两个省辖市，预算外资金就有30亿元。这是一笔很大的财力，管理的潜力相当大。但目前真正纳入财政统一管理的只占极少数。就省直部门来讲，1994年上报的预算外资金约15亿元，现纳入管理的却不到8000万元。[②]再以海南省为例，该省某市一个只有20多名干部的行政机关，1993年自收自支的行政性收费高达2000多万元，人均百万元之巨。[③]预算外资金的日益增长，在其使用和管理中产生的问题也越来越多，已成为一个带有普遍性的社会问题。
——目前各级财政预算外资金增势不减，已基本和预算内资金持平，使预算管理和预算外资金管理的整体格局被打乱，作为政府主要经济行为的财政收支活动被分割，削弱了财政管理的统一功能，破坏了公共财政的完整性和统一性。
——预算外资金规模的扩张，总体上说是“减税让利”和各级政府部门经济权限扩大的结果。由于受部门利益的驱动，有的单位在预算资金管理中，不按规定核算和管理，不使用专用发票、不存财政专户，坐收坐支；有的利用多头开户等手段，隐瞒预算外资金，逃避财政监督；有的甚至拖欠、截留财政收入，变预算内为预算外。大量应上缴财政统一管理的财政性资金，被部门和单位截留，导致国家财政资金分散和流失，分配秩序混乱，不符合社会主义市场经济对政府行为和经济行为规范和秩序化的要求。
——收费有余，收税不足，税后收费已成为超越经济的政治问题。据了解，湖南省1996年预算外资180亿元，地方财政收入为129.08亿元，上划中央“两税”（增值税、资源税）为105.89亿元，这两项收入总计234.97亿元。从单项税收来看，年高达180亿元的预算外资金显然远远超过国税收入或地税收入。[④]名目繁多的税后收费已成为改善投资环境、阻碍经济发展的绊脚石，进而成为超越经济问题的政治问题。
——部门和单位自主安排的财力增大，部分财政性资金成为一些部门和单位扩大基本建设规模、扩大消费基金的源头，加剧了固定资产投资和消费基金的膨胀，干扰了国家宏观调控措施的落实。
——乱收乱支屡禁不止，乱支乱用的现象日益严重。有的单位擅自设立收费项目，提高收费标准，扩大收费范围，造成“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）欠治不愈；有的单位私设“小金库”、“小钱柜”，将大部分收费用于买车买房和接待、奖金发放等消费性支出。这样既增加了纳税人的负担，助长不正之风，影响政府形象，又造成各行政事业单位在资金使用上的苦乐不均。
因此，由于我国幅员辽阔，人口众多，国民经济的发展在地区、行业上极不平衡，为了调动地方、部门在中央统一领导下筹集财政资金的积极性，并根据各自的具体情况因地制宜地发展各项事业，而把那些面广、繁多、零星分散、不易纳入也不必纳入国家预算的资金放在预算之外，由地方、部门收取、专款专用、调剂余缺是必要的，对促进经济建设和各项事业的发展，缓解基础设施和重点建设资金不足，发挥了积极作用。但对其存在的问题必须予以高度重视，并加强管理。
三
加强预算外资金管理，要在宏观上进行严密的控制和管理，保证预算外资金依法收支，防止国家资金的流失，充分发挥预算外资金的效益。具体地说要按财政体制规定的项目和标准征收，按规定的范围和用途使用，并将收入与开支费用相联系，从而使之在预算之外，又在计划之内使用；自主使用，而又不能自由使用。从目前的实际情况来看，各级政府应控制预算外资金的源头，使之规模适度；控制投资方向，使其流向合乎宏观要求。这是加强预算外资金管理的两个重要方面和根本措施。在实际操作中要做好以下工作：
首先，要加强收费、基金管理，严格审批制度。各项预算外资金的收取，必须依照法律、法规和有法律效力的规章制度所规定的项目、范围、标准和程序执行。行政事业性收费严格执行中央、省两级审批的管理制度。收费项目的确定和调整按隶属关系分别报国务院和省级人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；重要的收费项目和标准制定及调整应报国务院或省级人民政府批准。省级人民政府批准的行政性收费项目和收费标准应报财政部、国家计委备案。省级以下各级人民政府（包括计划单列城市）及其部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。
其次，要建立和健全行之有效的管理制度。对预算外资金必须实行专户储存、计划管理、财政审批的管理办法。（1）实行专户储存、收支两条线管理，改自收自支为收支分开，变各家开票、各家收款为“各家开票、一家收款”，使财政部门随时掌握预算外资金的总量及其动态。（2）实行计划管理，使财政部门对预算外资金的收支总量及其来源和流向能够全面掌握，便于搞好综合平衡。（3）坚持财政审批，财政部门对预算外资金支出用款计划进行严格审批，在资金的用途、标准等方面严加控制，保障正确、有效地发挥预算外资金的作用。
此外，还要根据市场经济条件下商业银行的特点，对银行也应当作相应约束：一是未经财政行政部门批准，开户银行不得支付存入财政专户的资金；二是对财政部门批准支出的款项，银行应及时支付，不得借故压票。
第三，要明确职责，理顺关系，加强监督和管理，各级人民政府应当根据《预算法》和国务院《关于加强预算外资金管理的决定》的基本精神，加强对预算外资金管理工作的领导。各级财政部门是预算外资金的主管部门，应切实履行职责：（1）贯彻实施有关预算外资金管理的法律、法规；（2）监督检查预算外资金收支活动；（3）依法查处违反预算外资金管理法律、法规的行为。各级审计、物价、计划、税务等行政管理部门应当按照各自的职责，依法做好预算外资金的监督、管理工作。行政事业单位应当依法组织预算外资金收入，合理安排预算外资金支出，将预算外资金纳入本单位财务统一管理。各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会应当听取和审议同级人民政府关于预算外资金收支和管理情况的报告，监督同级人民政府及有关部门贯彻执行预算外资金管理的法律、行政法规。
实行分税制以来，不少地方政府加强了对预算外资金管理的力度，[⑤]提出了预算外资金所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的思路，改变了预算外资金所有权和使用权不变的老观念，实行收支两条线管理，建立综合财政预算，取得了很好的成效：不仅对拓宽理财领域，缓解财政困难，强化各级财政分配职能和政府宏观调控能力有着重要作用，而且对规范政府分配秩序，健全国家财政分配职能，加强财政管理监督，制止乱收费、取缔“小金库”，消除社会不正之风，促进廉政建设有着重要的意义。所以，只有将预算外资金纳入财政管理，与预算内资金结合使用，才能保障政府职能的履行和促进经济事业的健康发展。加强对预算外资金管理既是经济体制改革的重要任务，也是深化财政管理体制改革、整顿财政秩序、深入开展反腐败斗争的重要举措，更是分税制条件下各级地方政府实现财政自给、确保财政收支平衡的有力保障。
注释：
①参见拙著：《国家职能与财税法》第93页，湖北人民出版社1996年版。
②资料来源：《学习·研究·参考》1996年第1期，第25页。
③资料来源：《光明日报》1996年10月2日。
④资料来源：《中国税务报》1997年1月22日。
⑤如广西壮族自治区、山西省、洛阳市等地在1994年颁布了《预算外资金管理条例》，通过地方立法规范本地区预算资金管理。
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