论我国出口退税的问题及对策，本文主要内容关键词为：出口退税论文,对策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、出口退税的基本分析
目前，我国所说的“出口退税”是指对出口企业（由对外贸易经济合作部及其授权单位批准的有出口经营权的企业），其出口和代理出口的货物，除另有规定者外，可以在货物报关出口，并在财务上做销售后，凭有关凭证（即两票两单：在财务上作出口销售的发票、出口购货发票、盖有海关验讫章的出口报关单、银行部门出具的出口收汇核销单）按月报送税务机关批准退还或免征增值税和消费税。出口退税是指对出口产品征收的间接税金的返还，即从中央财政中退库的部分。可以说，出口退税是出口商品适用零税率的要求而产生的。
出口退税的产生与出口产品零税率密切相关。首先出口退税所退还的增值税和消费税属间接税的范畴，间接税是在生产和流通环节间接地对消费征收的一种税。各国普遍认为间接税的征收应适用由最终消费者所属国或地区征收，即间接税的属地主义原则，本国公民只承担本国的纳税义务，而没有承担其他国家税收的义务。然而，出口货物并不是在出口国消费，而是在国外消费。为此，各国普遍认为应将出口货物已征的间接税予以退还。而对于进口货物，尽管它是在国外生产，但它在进口国境内消费，其间接税必然由进口国的最终消费者承但。可见，出口产品零税率是各国普遍实施的间接税属地主义原则的具体表现。其次，出口产品零税率是公平、互惠的贸易原则的客观要求。由于各国政治、经济、文化、传统等方面的差异，各国的税收制度存在着较大差异，有的国家实行间接税制度，有的则没有实行，税率高低差异则更大。各国为消除由于税赋给本国出口商品造成的削弱竞争力的影响，便统一实行出口产品零税率，使出口商品在无税条件下进行竞争。这自然便迅速成为各国普遍实施的公平竞争的措施。同时，出口产品零税率也便于各国间公平税赋，避免了双重征税。最后，出口产品零税率是各国主权原则的表现，也是对其他国家主权的尊重。各国不仅可以自主地决定本国的税种、税率，更重要的是通过税收调整自身的产业政策、消费政策；但却不能将自身的政策强加于或转嫁于其他国家。由此可见，随着各国贸易交往和经济合作的发展，出口退税随出口产品零税率的产生而产生，并成为其表现形式和操作手段。
有必要澄清的一点是，出口退税不是优惠政策，也不是出口补贴。出口退税是各国普遍实施，而不仅仅是个别国家实行的一种政策；尽管客观上起到促进出口的作用，却并不是一种优惠政策，其目的在于维护公平竞争。出口退税只要不超过实际已征或应征的增值税、消费税就不是出口补贴。出口退税政策完全符合多边贸易体制和各国普遍实施的贸易惯例。
二、当前我国出口退税存在的问题及原因分析
（一）出口退税与进口环节征税相脱节
进口环节的增值税、消费税与关税存在同步减免的问题，国家对进口环节的征税难以实现，使中央财政对不断增长的出口退税无力承担，导致出口退税不能及时足额到位，退税缺口越来越大。
对进口产品征收与国内产品同等的增值税和消费税，对出口产品免征或退还在国内已缴纳的增值税和消费税，是进出口税制两个紧密相关的组成部分。进口环节征税和出口环节退税，它们共同发挥作用，可以避免两个国家对同一产品的双重征税。出口国对出口产品间接税实行零税率，进口国对进口产品征收与国内相同的全面的间接税，并以对进口产品征收的进口环节的间接税收来弥补出口退税造成的财政支出，是目前被世界各国所普遍接受和广泛采用的国际惯例。
但是，我国目前进口环节的增值税、消费税与关税同步减免的现象却十分普遍。据有关部门统计，1994年进口增值税的征税面只有15%，免税面为85%，其中加工贸易免税占40%，一般贸易免税占45%；1995年1～8月，进口增值税的征税面只有13.5%，免税面为86.5%，其中加工贸易免税占45%，一般贸易免税占41.5%。进口增值税、消费税与关税同步减免使国家每年损失的税款达数百亿元。
从中央财政收入来源结构分析，中央财政收入主要由税收和非税收组成，其中税收收入所占比例最大，发达国家一般在85～95%之间，发展中国家税收收入占80～85%。从税收收入构成分析，发达国家个人所得税和社会保障税比重较高，一般在55～78%；而发展中国家的流转税（或增值税）比重与发达国家接近，但公司所得税和关税收入却是税收收入的主要构成部分。而如上所述的太多太滥的进口税收优惠减免，使占相当比重的关税收入损失严重，以致于中央财政十分困难，不能留出数额如此巨大的预算安排用于出口退税。
（二）出口退税与国内征税环节相脱节 这一脱节主要表现为两个方面:
第一，由多种因素导致的少征多退现象。由于产品的征税过程中存在一些减免优惠措施以及企业欠税，从而使某些产品的实际税负要低于规定的税率，如果所有产品的出口退税都按照规定的税率计算退税，就会使某些产品出现少征多退的现象。根据有关资料测算，1994年由于征税过程中存在政策性减免、企业欠税等原因，使增值税的实际入库数比应缴数少大约538亿元，由于实际税负与名义税负的不一致而导致在出口退税中多退税约168亿元。另外，增值税的推行不可能一步到位，出口退税操作中最大的困难在于没法准确界定一票出口货物已实际交纳的增值税额。同时，由于出口货物从生产到最终出口往往要经过若干个生产、流通环节，在这些环节中，如果一个环节的增值税征收不合理，便直接影响该商品出口时的增值税额的确定。而我国出口企业形式又多种多样，有的是生产自营出口企业，有的是无任何实体的纯外贸公司，有的是物资流通业中有外贸经营权的企业，也有很多挂靠有出口经营权企业的私营企业、承包户等。这自然极容易导致增值税的链条被人为地割裂，造成实际纳税与发票税金不一致的现象存在，客观上起到了国家实际征收的增值税额与要求退还的增值税额间较大的差额。
第二，国内征税与退税管理相互脱节，出口退税机制形成目前“征归征、退归退、征退不见面”的局面。图1大致反映了目前征退管理的流程。
图1
从图1中可以看出，由于生产企业与出口企业往往不在同一地区，负责国内征税的征税机关与负责出口退税的退税机关往往也是不同地区的不同机构，在目前，它们相互之间缺乏先进、快捷、严密的联系网络来传递信息，你征你的，我退我的，税务行政管理机构无法对这条游离于国库、税务机关、不同的企业之间的资金流进行有效的监控。可以说，是这一根本性缺陷使退税机制存在漏洞，骗税现象才日益为甚。如果不改掉这一根本性缺陷，堵死漏洞，骗税将难以根除。
（三）超额退税现象普遍存在
理论上，国家原定的出口退税盘子应该说是比较客观的，事实上，应退税的出口额所对应的增值税也就那么多。但外贸出口应退的增值税不能都用出口额乘上退税率来计算，因为这里面起码有几部分是不应该退的。一是出口企业应得到的退税款应是它的进项税额即平均进货价乘以退税率，而不是以出口价乘以税率；也就是说进货价以外的费用和利润是没有交税的，当然也不应该退税。二是进货价格也并非都含有增值税，对于某些原料成分（如免税农产品和收购的废旧品，可以按进价的10%抵扣）未交增值税，也不应该退还增值税，如果要退还这些原料产品所含的其它间接税，也不应该包括在增值税的盘子里来退。三是对于某些必不可少的辅料和原料、低值易耗品，如在生产某些机械产品时所用的洗涤剂、除锈剂和尚有部分使用价值的钢材废料，它们并没有随出口产品一起出口，也就是并非出口产品的实际投入品，对这部分价值也不应退税。否则多退的部分容易被视为出口补贴，而被其他国家征收反补贴税，或进行反补贴措施威胁。
（四）出口退税管理不完善，管理体制的法制化建设落后
由于增值税发票管理存在严重漏洞，存在增值税链条被切断的可能，加之，全国的电子数据交换系统还没有建立起来，技术手段跟不上；目前我国出口骗税现象严重，骗税形式多样、花样翻新，利用虚假增值税票、出口报关单、收汇单证骗税的案件屡禁不止，并有愈演愈烈之势。
配套法律没有跟上，骗税的问题、集团犯罪以及地方政府机关犯罪的刑事责任问题、发票犯罪的问题，虽然大都已经在《外贸法》、《税收征管法》中有所规定，但还需要更加严格和完善，特别是骗税的量刑应该重于偷税，因为前者在犯罪的主观方面和客观方面，都比后者要严重得多。税收法制意识宣传不够，许多地方官员和企业在骗税时没有犯罪感，反而有成就感。
目前，我国出口产品能否获得退税资格、是否能获得退税，必须要看是否有出口计划和出口退税指标而定，而且超计划出口退税由地方政府掌握，完不成计划的出口企业在今后退税指标的分配上要受到限制等。这与建立社会主义市场经济的要求不符，外贸体制不能沿袭过去计划管理的方法，必须严格法规的稳定性、严肃性、强制性，真正纳入法制化的轨道。
（五）中央财政为了缓解出口退税的压力，采取了以下措施：一是降低最高退税率。1995年7月1日起最高退税率由17%调低到14%，1996年1月1日起又调低到9%。二是规定年退税额指标来控制每年的退税额，超过指标的部分，结转到下一年度退税，依此类推。这些措施虽然在一定程度上减轻了财政的压力，但也给我国的对外贸易造成了一些不利影响。首先，采取一刀切统一压低最高退税率的办法即便在总量上可以达到这一收支平衡的目的，但从结构上看也必然是很不平衡、很不合理的。因为，虽然我国由于国内征税过程中存在一些减免优惠措施和企业欠税等情况，而使得某些产品的实际税负低于名义税负，但是，不可否认，不少产品还是按17%或14%的税率缴纳了国内增值税的，而且，这些实际税负与名义税负相一致的产品，往往是技术含量高、附加值高的机电产品，或者是效益比较好、能按时依法缴税的企业的产品。如果一刀切地降低最高出口退税率，显然会使这些技术先进、合法经营、照章纳税的企业吃亏，而生产粗加工产品、投机骗税的企业占了便宜。更为重要的是，以不规范的一刀切的制度去对付不规范的行为，势必会加剧不规范的现象，客观上起到打击先进、鼓励后进、鼓励企业投机取巧的效果。而且，最高退税率的一再降低，也有损于我国经济政策稳定的形象。其次，出口退税计划指标管理与出口增长的需要越来越不相适应。由于出口退税指标的安排，主要是依据当年的财政状况来决定的，由于我国目前财政状况十分困难，安排用于出口退税的财力明显不足，因此势必造成每年拖欠外贸企业的退税款愈积愈多，给外贸企业的资金流动造成不利影响，挫伤企业出口的积极性，严重影响了我国外贸出口的扩展。由于指标限额之外由地方财政全部负担，各地区对出口退税货源原则上要求应该是本地区生产或供应，使很多企业本来可以从其他地区购入产品用于扩大出口，但由于征税发生在外地，退税却由本地财政负担，政府禁止外购产品出口，这样既制约了出口的增长，也有可能形成新的地区经济封锁。
三、加强我国出口退税管理的对策建议
（一）改革出口退税办法应坚持的原则
首先必须坚持和贯彻出口金额退税的原则，应把调下来的出口退税率政策当成是一种过渡期临时政策，待出口产品零税率政策所需的客观条件具备和成熟后，最终实现出口产品零税率。其次，改革出口退税办法必须坚持规范化原则，有关出口退税的退税率、退税范围、退税的程序等方面的规定都应通过规范化的法律文件加以规定，不能因财力不足而随意加以更改，应逐步将出口退税工作纳入符合国际规范的一体化轨道。最后，改革出口退税办法，应着眼于机制的转变，努力建立起一种科学、严密的出口退税管理机制，从根本上解决由于国内对出口产品征税与出口退税管理相脱节而形成的漏洞。
（二）改革财税制度，增加财政收入，尤其是中央财政收入是实现出口产品零税率的重要保障
目前可考虑调高所得税在税收收入中的比重，从以征收流转税为主过渡到流转税与所得税双主体并重的税制结构，最终向所得税为主体发展。要适当调高我国目前的个人所得税和消费税税率，并加强税收征管。
尽快改变我国目前进口环节增值税、消费税与关税同步减免的做法，对进口产品普遍征收增值税、消费税，并严格控制减免，实现以进养出，大体自求平衡，形成进出口贸易的良性循环。
（三）从长远看，应着力于机制的转变
应改革目前国内征税管理与出口退税管理相脱节的状况，建立一种把国内征税与出口退税的管理有机结合、统一起来的一体化管理模式，从制度上堵住骗税的漏洞。
初步的模式是，外贸出口企业在出口产品时，实行“税价分流、收购缴税、专设机构、征退统一”的模式，即外贸出口企业向生产企业支付不含税价款，同时向在外贸出口企业所在地的税务部门的专设机构缴纳相应的增值税，待出口后再向该机构申请退税。专设机构既负责出口产品的国内征税，又负责出口退税管理，该机构出具的增值税收据，既是外贸出口企业日后退税的凭证，也是生产企业用于抵扣进项税的依据。可以用图2来大致反映这一设想：
图2
将图2与前面的图1相比较，可以看出，由于出口产品国内增值税由生产企业缴纳改为由外贸出口企业收购时缴纳，同时，由设在外贸出口企业所在地的专门机构统一负责出口产品的国内征税与出口退税的管理，实现了出口产品的国内征税与出口退税的一体化管理，克服了原先征退脱节的漏洞，基本上可以做到“先征后退，征多少退多少，谁征谁退，谁缴纳就退给谁”。
（四）尽快完善出口产品零税率制度，加快出口产品零税率制度的法制化建设
第一，加快实施“金关”工程，尽快健全全国性严密、快捷、高效的税收征收管理计算机网络，提高工作效率和管理水平，强化制约机制，从根本上杜绝利用虚假增值税票骗税的可能。在计算机网络尚未建立之前，应花大力气加强增值税专用发票的管理，严格增值税专用发票的发行和检查，对出口产品可以考虑使用特种专用纳税凭证。加强出口产品的海关报关查验工作和出口结汇管理，明确企业申报退税时必须附外汇管理部门出具的结汇凭证，并统一格式和管理。建立提前申请审核和专家审核制度，避免企业虚报价格或数量。第二，严惩出口退税的骗税行为。在法律上，要对骗取出口退税的犯罪分子实行严厉的惩罚，在加大打击力度的同时，更需修改刑法的规定，将骗取出口退税及增值税中的犯罪以侵吞国家财产罪、投机倒把罪、贪污罪论处，加重处罚。第三，鉴于出口产品实行零税率政策要长期坚持下去，建议尽快拟定这方面的单项、专项的法规或条例；或在现行税收征管方面的法规、条例基础上，健全出口产品零税率管理的法律规定。从而用法制管理出口产品零税率而不是目前的计划管理，这样可使“出口退税”操作纳入法制化轨道。此外，还要加强宣传，强化全民的纳税意识，增强税收法制化的观念。
综上所述，出口退税工作是一项较复杂的系统工程，需要各方面的通力合作与支持。我们可以借鉴国外的经验，成立税务、海关、经贸、财政、外汇管理、司法等部门组成的联合工作组，经常交流有关情况，共同研究，联合打击和防范出口骗税，共同努力把我国出口退税工作推上良性循环的轨道。
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