企业重组、政府作用与市场秩序——对近年来国内几个钢企并购案的分析，本文主要内容关键词为：几个论文,市场秩序论文,作用论文,政府论文,并购案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府和市场的关系问题是国家产生后人类关注的永恒问题之一。在经济全球化和金融危机的冲击下，构成国民经济支柱的钢铁企业在产能过剩、利润下降的情景下，不失时机地淘汰落后、重组钢企、推进产业结构调整，有助于优化国民经济整体结构，也有助于国内经济从危机中快速恢复活力。在国内钢企重组，尤其是国有钢企并购民营钢企的过程中，一些地方政府频频向国有钢企注资，给予各种优惠政策等等，而在项目审批、信贷、生产要素等各方面对民营钢企进行限制和施压，以行政方式主导重组，强势推进国有钢企并购民营钢企，既违背了市场规则，扰乱了国家宏观经济形势，阻碍了市场秩序的恢复，又破坏了改革开放三十年中国政治改革的成果，影响了中国国际竞争力的提升。
本文旨在从政府治理转型的视角，考察国内钢企重组尤其是国有钢企并购民营钢企的过程中政府与市场的关系，以及作为钢企重组和并购的主要推动力量的地方政府的行为、动因、后果，并提出推进钢企重组的战略选择。研究发现，国内钢企重组以及产业结构调整的根本性问题是社会主义市场经济转型中政府治理模式和政府角色的适时转型问题，这一问题的核心就是市场秩序的问题；重组钢企以及经济结构转型的根本途径是推动政府治理模式的转型重建和恢复市场秩序。
一、两种秩序：政府与市场
政府与市场的关系问题是政治史和学术史上一个永恒的普适性问题。近代国家产生以来，政府与市场的关系主要有三种类型：第二次世界大战以前的自由放任和古典自由主义的守夜人政府；第二次世界大战之后到20世纪70年代的凯恩斯主义和福利国家；以及20世纪70年代以后的国有企业的私有化和国家从经济领域中退出的后福利国家与新古典自由主义。政治史和学术史中对政府与市场关系实践和思考的本质问题是秩序的问题，即如何组织经济和政治生活以提高人类的福祉。政府和市场两种秩序是一个连续谱，经济和社会的组织同时需要这两种秩序。
经济全球化除了将各个经济体联系起来形成一个世界市场体系外，更为重要的是交易规则的建立、扩展和演进的过程以及在此过程中集体行动塑造秩序的问题。在全球化过程中，国家是经济发展的关键，它既可以推动经济的增长，也可以阻碍经济的增长，因此，政府与市场的关系才更具有现实和理论意义[1]。经济全球化对政府提出了更高的要求，要求政府为市场经济的运行提供公正、透明的市场规则，公平、正义的法治环境，产权明晰的产权制度，并为市场的统一、开放、竞争提供各种制度基础[2]。
在经济全球化过程中，市场秩序的建立和扩展离不开现代政府。现代政府是有限政府、法治政府、民主政府、责任政府和公共服务型政府。处于向现代政府转型的发展中国家应以此为目标，推动转变政府职能，理顺政府与市场的关系，提高政府效率和推动政府治理转型；在政府与市场关系上，强调政府活动的有限性，在解决资源配置过程中市场的优先性，通过设计多元化的制度，在市场能够发挥作用和优势并能保证外部效应内在化的领域，首先由市场来完成[3]；当市场出现失灵时，政府不应完全取代市场，而应强化政府对市场的监管，提供公正的市场规则，及时恢复市场秩序。在金融危机背景下，中国国内钢铁企业的重组与并购无疑为重新思考政府与市场的关系提供了一个切入口。
二、国内钢铁企业的重组：过程与动因
金融危机发生以后，中国钢铁企业进行了大规模的重组和并购活动，其中以省内国有钢企重组为主，而民营钢企越来越多地成为国有钢企并购的对象。在钢企重组和并购中，地方政府尤其是各省市政府为在GDP的竞争中取得优势，强势推动重组，是重组和并购的最主要推动者。
（一）从重组国企到重组民企：以山钢重组为例
2006—2009年，山东省政府对山东省钢铁企业进行了两次大规模的重组：一是重组济钢、莱钢和山东省冶金工业总公司，成立山东钢铁集团（简称山钢）。2006年6月，山东省国资委酝酿济钢、莱钢和山东省冶金工业总公司三大国有钢铁集团的整合方案，整合后的钢铁集团年产量可达3000万吨，将成为全国第三大钢铁企业。2008年3月，山东钢铁集团成立[4]。二是在山东省政府的推动下，山钢重组民营钢企日照钢铁集团（简称日钢）。2008年底，山钢开始准备收购日钢。2009年6月，山东省政府表示要严格整改日钢、控制日钢在山东多家银行的信贷业务；9月，山钢与日钢最终签订重组协议，日钢成为山钢的一个子公司。
（二）国内钢铁业的重组
山钢的重组只是国内钢铁行业重组的一个切面。近年来国内钢铁行业已经进行了多次大规模的重组与并购（表1）。
为了进一步提高钢铁产业的集中度，国务院于2009年3月出台了《钢铁产业调整与振兴规划》，该规划明确表示：要进一步发挥宝钢、鞍本、武钢等大型企业集团的带动作用，推动鞍本集团、广东钢铁集团、广西钢铁集团、河北钢铁集团和山东钢铁集团完成集团内产供销、人财物统一管理的实质性重组；推进鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与省内钢铁企业等区域内的重组。力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000万—3000万吨级的大型钢铁企业[5]。
从近年来国内钢铁行业的重组可见，省内重组和国有钢企的重组是国内钢企重组的两个主要特征。譬如山钢的重组，辽宁、河北、江西、陕西、天津、广西等省市自治区也正在或准备重组本省市内的国有钢企。必须指出，民营钢企由于数量多、规模小、产能低，已越来越成为国有钢企并购的对象。
（三）国内钢企重组的动因：从产业转型到地方政府的行政推动
近年来，国内钢铁业的频频重组，除了国内钢铁业大量投资、重复建设导致的产能过剩、利润下降，以及国际金融危机的冲击等原因外，还与钢铁行业转型中政府的行政推动密切相关，尤其是地方（省市）政府强势推动国有钢企重组民营钢企。具体而言，国内钢企重组的动因主要有以下三方面：
第一，产业转型滞后、产能过剩、利润下降。2002年前后，国内钢铁产业结构规模小、集群程度低、低端产品生产过剩、高端产品依赖进口的弊端日益暴露，于是国家开始着手推进钢企的产业转型。但2003年后，随着国际和国内经济的快速稳定增长，对钢铁需求的增加和利润的提高，大量民营资本投入到钢铁行业中，国家由此放缓重组钢铁行业的速度。随后，国内钢铁产能越来越高，产品积压越来越多，利润也越来越低。2002年，国内的粗钢产量只有1.8亿吨，到2008年，市场需要约5亿吨，产能却达到了6.6亿吨左右，出现1.6亿吨过剩。六年中，国内钢铁增量的三分之二来源于民营钢铁企业。如今产能过剩面临整合，民营企业更是首当其冲。此外，民营企业由于资金和技术的限制，也是政府淘汰的重点。2009年，民营钢铁企业产能过剩已经形成却无法释放，投资收益率逐年下降。当然，钢铁行业大量民营企业被国有钢企重组，除了因民营钢企的规模较小、经营不善外，也有一些技术实力较强、经营状况较好的民营钢企在地方政府的行政压力下被迫重组，如日钢[6]。
第二，国外钢铁行业大规模产业集群和重组以及金融危机和经济全球化的冲击。2005年以来，钢铁行业的合作才真正跨越国界，进入完全的国际化阶段。安赛乐收购多法斯科、米塔尔并购安赛乐及塔塔钢铁与巴西CSN竞购Corus，则是钢铁行业完全意义上的超国界。这些并购均属跨国企业的高市值、高产能合并，钢铁行业合并的意义在于扩大规模，米塔尔与安赛乐合并后，钢年产量达到1.27亿吨，占世界粗钢产量近11％，这种规模前所未有[7]。国际钢企的并购形成了真正意义上的钢铁业的全球化，产业高度集群，规模急剧增长，如美国三大板材生产商占国内板材市场68％的份额，拉美五大钢铁企业占当地总计产量的78％，日本五大钢铁企业产量占国内总计产量的75％，俄罗斯五大钢铁企业产量占国内总计产量的78％，韩国浦项钢铁公司产量占韩国总计产量的62％。2008年次贷危机冲击了整个世界经济，为期五年的钢铁景气周期结束。铁矿石、焦炭等原材料价格飞涨，再加上金融危机的冲击，民营钢企资金紧张不堪重负，许多中小型企业被迫停产、减产，处于亏损的边缘。由此，国内钢企面临的困境不单单是金融危机的冲击，更为重要的是经济全球化对中国钢企的冲击。而民营钢企不仅仅受到经济全球化的冲击，还受到国有钢企重组的压力。
第三，地方政府的竞争与地方政府的强势推动。国内钢企的重组除了上述因素外，更为重要的是地方政府间的竞争导致地方政府强势推动重组①，尤其是收购民营企业。全国现有粗钢生产企业超过500家，平均规模不足100万吨，排名前五位企业的钢产量仅占全国总产量的28.5％[8]。钢铁行业的这种布局是地方政府竞争GDP的结果，因为按照1吨钢铁平均价格3000元计算，每100万吨产能就是30亿元的产出。因此，在钢企项目的审批、企业的重组中，地方政府的行政推动起着重要作用。尤其是在国务院出台《钢铁产业振兴和调整规划》后，中央政府从战略布局出发，力图优化全国钢企产业布局和结构，但是中央政府考核地方政府以及地方政府之间的根本激励机制并没有改变，为保住本省的钢企尤其是规模小、产能低的民营钢企，地方政府不惜牺牲民营钢企的利益，强势重组民企，防止本省钢企被其他省的钢企重组，这也是目前全国钢企重组中以省内重组为主和重组民营钢企的重要原因。
必须指出的是，尽管中央政府制定了钢企产业规划，但由于地方政府间的竞争机制没有改变，地方政府仍主要考虑如何提高工业产值、增加地方税收财政等自身的短期利益，而较少考虑围家总体长远的钢铁产业规划、结构转型以及民营钢企的利益。地方政府强势推进钢企重组，增加相对竞争优势的做法极有可能导致新的地方市场分割、地方保护主义、国进民退，提高国企的预算软约束程度，乃至重蹈政企不分的覆辙、破坏改革开放的成果，从而降低国家竞争力。
三、钢企重组中地方政府行为分析
国内钢企重组，尤其是在国有钢企收购民营钢企过程中，地方政府向国有企业的大量注资将重新导致对国企预算的软约束，而预算的软约束正是这次金融危机的根源。地方政府以行政方式推动国企重组民企的方式应对危机，非但不能解决危机，反而将加重危机；尤为重要的是，地方政府盲目保护国企、替代市场，不仅减损企业的效率、扰乱市场秩序，而且还将导致逆向选择、降低中国国际竞争力。
（一）钢企重组中的地方政府行为
在国有钢企重组或收购民营钢企过程中，地方政府起着直接推动作用。在山钢重组日钢、宝钢重组宁钢的谈判中，相关政府部门及其国资委都是主导性参与者，正在准备重组的陕西钢铁、山西钢铁及江西钢铁，各省的国资委也都是主导的参与者。地方政府主要通过控制民营钢企的项目审批、信贷和资金以及工业生产必需的生产要素，给予国有钢企大量注资和政策优惠等措施，直接或间接地推动钢企的重组和收购。
1.项目审批。在国内钢企重组的压力下，各省市政府纷纷制定钢铁重组计划和钢铁产业发展规划，严格控制民营钢企项目的选址、立项、审批等，尤其是金融危机之后，各省政府纷纷紧急叫停民营钢企先开工建设后审批的项目。
2.信贷和资金。在产能过剩、利润下降、资金短缺的条件下，各省市政府又控制了民营钢企的信贷，这对民营钢企的生存无疑是致命的。如前述山东省政府严格控制日钢在山东多家银行的信贷业务，并向国有钢企大量注资，使国企渡过难关，并乘机并购处于困境中的民营钢企。
3.生产要素。地方政府还控制着钢企必需的土地、电力等生产要素。民营钢企在建立之初都得到过地方政府的支持，尤其是比较大的民营钢企，当初建立时选址、土地、贷款等各个环节都得到了政府的优惠政策。如果没有这些支持，民营钢企根本不可能建立起来。归根结底，各个民营钢企的背后都少不了地方政府的支持[9]。在钢企重组的压力下，地方政府通过控制民营钢企的土地审批、电力供应等方面，迫使民营钢企接受收购和重组。
另外，在产业政策、公共政策方面，地方政府也没有平等地对待国企和民企。土地、选址等问题靠特别批示，国有钢企特别是央企容易解决存在的政策问题[10]，而民企往往是政策的规制对象。
应该指出，在钢企的并购过程中，地方政府的行为，尤其是在项目审批上倾向于国企，在信贷和资金上向国有钢企的大量注资和对民营钢企信贷的控制，极有可能导致对国有钢企预算的软约束，甚至是国进民退、重演政企不分的旧体制，而这正是经济全球化背景下金融危机的根源之一。
（二）预算软约束
预算软约束是由雅诺什·科尔奈最初提出的用来解释社会主义企业行为的概念，是指当国有企业一旦发生亏损或破产时，政府常常追加投资、增加贷款、减少税收并提供财政补贴，以保证它生存下去[11]。在此之后，作为一个有效的分析概念，预算软约束研究为许多研究者所重视并进一步推进，其中Qian和Roland分析了财政分权与货币集权对预算软约束的影响，即地方政府的效用是所辖地区社会福利最大化，而不是整个国家福利的最大化，从而导致社会总福利的损失[12]；Bai和Wang认为，资本所有权的集中及随之而来的以代理人监督资本投向的问题导致了预算软约束，即会让一些未经批准的项目开工，一些不赢利的项目完工[13]。
在金融危机背景下，国内钢企重组尤其是国有钢企并购民营钢企的过程中，向国有钢企的注资、提供优惠政策，对民营企业信贷、土地等的控制，使得一些赢利的民营钢企被并购，重组和上马一些未经批准的项目等。如果地方政府以国家整体效率和福利的减损为代价来最大化辖区效率的反市场化行为得不到及时有效的抑制，那么，与钢铁产业集中度的提高并存的将是国有钢企预算软约束的提高。而国有企业的预算软约束是社会主义计划经济向社会主义市场经济转型的主要障碍。20世纪80年代以来，中国政府采取的政企分开、国企改制、财政税收体制改革等措施（如财税体制与金融体系逐渐从高度一体化的形式中分开），使金融由行政控制并与地方财税相结合转向垂直管理并与地方财税相分离，都旨在迫使国有企业遵循市场规则，提高国有企业的预算约束程度。与此同时，这一时期正是中国钢企成长最快、产能快速提升以及国有钢企与民营钢企合作发展的最佳时期，也是钢铁行业市场秩序相对较好的阶段。在金融危机背景下，如果以提高国有钢企预算软约束程度为代价来重组国内钢企、提高产业集中度，那么，在缺乏由民营钢企构成的充分市场竞争的情景下，是否重新导致政企不分姑且不论，起码与各级政府提高国企的治理质量和经营水平、GDP的规模和速度的初衷是背道而驰的，从而将导致国有资本的大量进入、无效率的产业集中和国有钢企预算软约束的大大提高。
预算软约束是金融危机的主要根源之一。雅诺什·科尔奈认为，在过去一二十年里，尽管各国政府对企业的改革表面上让企业管理者承受了巨大的盈利压力，但实际上，世界各国对陷入困境的企业频频施以援手，既然企业不会破产，企业管理者也就没有必要压缩成本或积极创新了。财务状况并未对企业的支出、贷款或是扩张形成真正的约束力，这就是国家层面的预算软约束综合征。预算软约束滋长了不负责任的行为以及对风险的熟视无睹，反过来导致金融困境频发、援助需求旺盛，换句话说，也就是使预算约束不断软化，形成一个不断自我激励、自我加强的过程[14]。可见，1997年爆发的亚洲金融危机和2008年爆发的金融危机是此前的政府救援导致的预算软约束的结果。从中不难看出，预算软约束在各国普遍存在，这与政府天然的反市场趋向直接相关。单就改革开放之后的中国而言，预算软约束是各级政府以GDP作为干部主要考核指标的考核机制直接推动的结果，这一考核机制进一步加剧了地方政府的短期行为。因此，国内钢铁行业的并购过程中，通过行政推动人为制造“优胜劣汰”的秩序取代市场秩序，非但不能促进市场失灵导致的混乱市场秩序的及时恢复，反而是对市场秩序更为深远的损害。
（三）“国进民退”与政府取代市场
在资源配置上讨论政府与市场孰优孰劣，需要特定的情景和特定的产业。在后金融危机时代钢企行业的重组过程中，帕累托改进对于克服钢铁企业市场周期性波动产生的消极影响无疑是有积极意义的。作为一般性竞争行业，地方政府和钢铁企业（尤其是国有钢铁企业）都应该遵循市场规则。而且从长期看，金融危机期间出于地方政府的短期行为导致对国有钢企的预算软约束提高，由此所造成的后遗症对金融危机后钢企行业整体效率的影响无疑是深远的。因此，即使金融危机期间，地方政府也要自我克制，保持市场调节的优先性，并在此基础上发挥各级政府在产业布局和宏观规划中的积极推动作用。
从国内钢企重组的过程看，“国进民退”、人为制造“优胜劣汰”的秩序取代市场对资源的配置功能、政府取代市场等现象正在重演，这是行政干预和国有垄断强化的结果。在过去三十年的市场化改革中，国家进行了产权制度、公司治理体制、财政税收金融体制以及人事制度等方面的改革，取得的最大成果就是政府退出市场，实现“国退民进”。而在金融危机的影响和国家增长的政策目标之下，国家大规模投资流向了地方政府和国有企业，一些地方政府则展开了对民企的大规模并购，从而导致“国进民退”的局面。
“国进民退”和政府取代市场，将对经济恢复后的民企发展产生许多负面影响。在应对金融危机过程中，地方政府通过重组国企、并购民企的方式将国企的风险转嫁给民企和全体人民。经济衰退不单单源于民企的盲目扩张，更为重要的是政府监管的无力。而且国有垄断企业的利益并不自然也不自动地等同于人民的利益，一旦政府对拥有巨大的政治优势、控制着国家经济命脉的国有企业监管失效，将对国家经济安全造成巨大威胁，力拓间谍案就是最明显的例子，而牺牲最大的将是全体国民的福祉。因此，以市场的名义去市场化，属于明显的旧体制复归，更可能蜕变为特殊利益集团追逐利益的过程，从而加深中国经济的权贵化、寡头化趋势[15]。
必须指出，中国经济的可持续发展需要放开政府管制，减少行政干预，打破国有垄断，构建一个成熟的市场经济体系。但在保增长的目标下，地方政府显然更偏好强化其主导下的固定投资以及对上游行业的控制，一些地区以提高产业集中度、维护经济安全的名义对民营资本进行排挤和不公平竞争，尽管可能较为容易实现保增长的目标，但却不利于就业和市场秩序的恢复等长远目标的实现[16]。
（四）逆向选择、政府治理转型的困境与国际竞争力的降低
从国内钢企重组看，国有企业在地方政府的支持下正在采取强势推进低效率的国有钢企重组高效率的民营钢企的逆向选择行为。逆向选择是一种不合理经济制度下所造成的市场配置资源扭曲效率的现象[17]，逆向选择不仅与信息不对称和制度约束紧密相关，还与制度，尤其是政府治理方式紧密相关[18]。逆向选择将导致劣品驱逐优品，低效率生产方式取代高效率的生产方式，减少市场交易，从而诱发强迫交易，最终破坏市场秩序、损害制度信誉。国内钢企重组案中的逆向选择表明：当前中国政府治理转型陷入了困境，政府治理改革可能存在反向运动。改革开放三十年，中国不仅在经济上取得了奇迹，而且在政府治理模式和政府管理体制改革等方面也取得了显著成就。而金融危机的来临使政府主动进入市场领域并取代市场秩序，这不仅可能引发预算软约束的提高、国进民退，而且也可能带来政府改革的停滞、反向改革运动以及对政府秩序本身的损害。
逆向选择行为和政府治理转型的困境也将导致政府信誉和国际竞争力的降低。逆向选择行为的增加表明地方政府对无效率的国有企业“实行高度保护和补贴政策，这些产业处于不受外来竞争的垄断地位，反而失去了技术创新的动力和改善经营管理的激励，结果效率非常低下”[19]90。金融危机中，国内国有钢企重组民企，对民营企业和外资企业而言，是政府对其产权地位的漠视，这无疑将损害政府信誉，外商投资也将随之减少；对中国经济而言，在经历金融危机之后，中国经济将重新复苏，逆向选择和逆向淘汰的后遗症必将长期存在，成为中国钢企乃至中国整体经济在经济全球化过程中提高国际竞争力的长期隐患之一。
总之，从国内钢企的重组过程中地方政府的行为来看，产业结构的调整和经济转型的根本问题在于政府自身的转型和政府作用的正常发挥。
四、推进政府治理转型，转变政府职能，完善市场秩序
在发展中国家，经济转型与政府转型息息相关。国内钢企重组和产业结构调整的根本性问题是社会主义市场经济转型中政府治理模式和政府角色的适时转型，这一问题的核心就是以政府治理转型推动市场秩序的建立和恢复。在经济全球化和金融危机背景中，中国钢铁行业的规划与重组必须建立公平、正义的规则和秩序，实行依法行政和行政问责制，加强政府对宏观经济运行的调控和监管，实现政府从直接经营领域中退出，打破国有企业的垄断，给民营企业以一定的发展空间，恢复市场秩序，构建一个成熟的市场经济体系。具体做法如下：
第一，建立公平、正义的规则和秩序，建立有限政府、责任政府、法治政府和公共服务型政府。市场秩序的建立或恢复需要有规范集体行动的规则，这些规则除了习惯、内生规则、习俗和礼貌等非正式规则外，还需要公正、公平的制度性规则。违反这些规则将由第三方强制执行惩罚，政府或独立机构承担第三方的角色；如果违规而又缺乏第三方的强制执行，就可能导致集体行动的混乱，从而降低集体的福祉。作为制定和实施集体行动制度性规则的第三方，政府在市场经济中的主要功能应该是制定公平、正义、平等规则和创造法治环境，政府转型应该以有限政府、责任政府、法治政府和公共服务型政府的建设带动政府职能转变和各项行政管理体制的改革。[20]从而为经济的增长和转型创立公正规则和制度基础。
第二，转变政府职能，继续推进政府从一般性市场竞争领域中退出，克服行政垄断和地方保护主义。在金融危机和钢铁行业重组中，中国经济存在的本质问题是过多的行政管制和干预造成民间部门缺乏活力，转型的基础就是破除政府对要素市场的管制以及对某些行业的国有垄断[21]。为此，应加强政府的监管力度，努力恢复和建立市场秩序，而不是政府直接管制，更不应以人为的“优胜劣汰”的秩序完全取代市场秩序；避免和克服行政行为对市场秩序和市场规则的破坏，打破行政垄断和地方保护主义，使国有企业从一般竞争性行业中退出，在一些完全市场竞争的领域严格限制国有企业的准入，通过技术创新和制度创新而不单单是政策优惠和政府信贷支持等方式提高国有企业的市场竞争力，使其真正自负盈亏，硬化对国企的预算约束，避免向计划经济体制回归。
第三，规范和完善产权制度和现代企业制度，培育多样化的市场主体。国内钢企重组中出现的地方政府强势推进的现象，源于中国计划经济基础上设计的集中单一的产权制度和企业管理制度。对处于经济转型和政府转型的中国政府而言，制度建设的一项重要内容是界定和保护产权，建立一种与社会主义市场经济相适应的产权制度。实践证明，建立在适应计划经济体制基础上的产权制度已不适应市场经济发展的内在要求，市场经济要求的产权制度是建立在分散、多元产权主体的基础上的[22]。在公司制度上，应规范和完善公司法，建立合理的人事制度、科学的质量管理制度、严格的内部审计和监督管理制度等现代公司制度；尊重民营企业的市场主体地位，在社会主义市场经济体制中，建立统一、开放、竞争、有序的市场秩序，确保经济又好又快地平稳增长。
第四，建立政府投资项目责任追究制，控制决策失误造成的行政成本。对于钢企重组和政府投资项目的失误，应建立和完善政府投资项目责任追究制度。雅诺什·科尔奈指出，社会主义体制中存在的一个突出问题是，负责经济的精英们的职业生涯与业绩无关，而与他们的关系网和政治权益息息相关。我们不应坐视这一显而易见的缺陷在市场经济中进一步蔓延。法律诉讼、立法以及政府官员个人和国家调控机构的干预行为都应该确保企业决策者的成败与其经济成就密切挂钩。虽然这不能杜绝预算约束的软化，却能有效降低其副作用的伤害性[14]。为此，针对政府投资项目的责任主体模糊、缺位或管辖区域的限制，应建立以项目申请单位为责任主体，明确项目从立项、申报、审批、决策、监管等各环节的责任范围和对责任主体的追究，建立有相互制约关系部门之间的追究制度，加大公众和媒体的监督力度，对失误或造成不良影响的投资项目，除追究直接责任者和领导干部的责任外，必须追究行政主管部门主要领导的责任。
注释：
① “地方政府竞争”是市场经济中各区域经济体的政府围绕吸引流动性要素、增强各区域经济体自身的竞争优势的竞争；由于地方政府本身构成参与市场的一个重要主体，同时它的行为通过影响要素流动及相关的市场主体的行为介入市场活动，所以，地方政府的竞争行为必然构成市场秩序的一部分（参见周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，载《中国社会科学》2004年第1期，第56－65页），目前，地方政府只有在以GDP和财政收入的规模、增长速度等因素构成的经济竞争中获得优势，才能在政治锦标赛竞争中胜出。因此，地方政府之间围绕GDP展开的竞争构成地方政府竞争的基础。参见周业安、宋紫峰：《中国地方政府竞争30年》，载《教学与研究》2009年第11期，第28－36页；张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，（上海）格致出版社2008年版；周黎安，《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期，第36－50页。
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