浅论提高我国政府宏观经济调控能力的政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,能力论文,我国论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宏观经济调控中的“软政府”
如果说在计划经济条件下，政府的能力主要表现为行政计划能力的话，那么，在市场经济条件下，政府的能力则更多地表现为宏观调控能力即为培育市场体系、规范市场主体行为及对经济社会发展进行全面调节和控制。与旧体制下政府全面、直接干预经济不同的是，市场经济条件下政府对经济的调控是运用宏观政策工具进行间接调控，其中最主要的手段就是财政金融政策工具。可以说，中央政府宏观经济调控能力，主要体现在政府运用财政金融政策的能力上，包括中央政府的货币政策能力、财政收入能力、政府财政收入集中程度及政府金融决策与监控能力等。令人遗憾的是，我国政府近年来宏观调控力度不够，不能有效地履行其职能，主要表现为：
1.从政府财政调控能力来看，近年来，为实施“软着陆”的宏观调控，财政政策也发挥了相应的作用。但是，目前财政的宏观调控能力与社会主义市场经济体制的要求还有一定的距离，在整个宏观调控体系中，财政政策基本上处于被动和乏力状态。
①财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降。
资源来源：刘佐《关于中国税制改革发展趋势若干问题的思考》《管理世界》1997年第4期
从表中可见，财政收入占国民生产总值的比重由1978年的32.7%下降到1995年的14.1%（发达国家一般都在30%-50%），中央财政收入占全国财政收入的比重目前还不足30%（发达国家一般在60%以上，发展中国家则在70%以上）1994年，虽然实行了财政分税制改革，在一定程度上提高了中央集中收入的程度。但是中央从财政分税制所集中的绝大部分收入，仍要按照各省基数返还到原省，中央政府实际上可以用于宏观控制的财力并没有显著增加，这必然削弱政府宏观调控的物质基础，进而影响政府宏观调控的能力，不利于政府有效地组织公共产品供给和基础设施建设，不利于从国家全局利益出发，从整体上规划和协调经济布局等重大经济活动，维持经济总量平衡，也不利于调节收入和财富分配，防止两极分化。
②尚未建立起有效地调节收入分配的财税制度和政策法规体系。市场经济下政府调控收入分配主要依赖于：能够有效地调节收入差距的税制体系和政策；能够发挥转移支付作用的财政管理体制；完善的社会保障和社会救济制度。1994年财政体制的重大改革，使原有税制和财政预算管理体制向适应市场经济体制迈进了一大步。但是总的来看，这种体制仍属于转轨期的体制，与社会主义市场经济体制的要求还有较大距离：第一，1994年建立的税收体系，是以流转税（即间接税）为主体，增值税为主导。据1996年的统计，流转税三大税种占全部税收收入的53.3%，增值税占全部税收的40%，企业所得税和个人所得税的比例较低，合计占全部税收的17%，个人所得税虽然近年来增长速度较快，但也只占税收总额的2.70%。由于增值税属于中性税，对收入再分配基本不起调节作用。因此，这种税制体系难以强有力地调节收入的差距。第二，1994年建立的政府间“分税制”体制，在很多方面还保留着旧的包干体制痕迹，没有明显打破原有的地区间财力格局，因此只能实行十分有限的地区间财政转移支付。再者，社会保障和社会救济制度开始建立，还需要一段时间将其健全和完善。总之，由于财税制度尚未健全，财税政策对个人收入和地区收入的调节功能还十分弱。
③政府投融资体系处于财政和银行分割管理之下，难以统一发挥政府调节经济结构的作用。目前，农业周转金和财政信用在财政体系中，而政策性银行却在银行体系中，共同性质的政府投融资体系分而治之的结果是：一方面难以统一协调发挥对结构的调整，表现为财政政策对结构调整的力度不够；另一方面，银行系统中的政策性银行的融资成本过高，而且国有银行承担着很大部分粮食收购、发放安定团结工资贷款的财政性职能和政策性业务，这就潜伏下了巨大的政府债务窟窿。这个包袱将来仍可能会转化为政府财政赤字或通货膨胀，目前这部分政府财政包袱事实上转嫁给了国有银行，成为产生金融风险的重要因素。
2.从政府金融调控能力来看，随着改革的不断深入和财政功能的弱化，金融在国民经济中的地位不断上升，但至今未能建立起真正适应市场经济的金融体制，金融宏观调控制度存在严重缺陷，严重影响了中央政府金融调控能力，表现为：
①中央银行货币政策操作向间接调控迈出了较大步伐，但离完善的间接调控机制还存在一定的距离。1997年以来中央银行货币政策操作采取了一系列宏观调控措施。但是，目前中央银行货币政策面临着前所未有的、来自经济和金融两方面的严峻挑战，经济中长期存在的农业基础薄弱、结构不合理、国家财力有限等问题依然严重，日趋突出的失业及下岗问题，经济略有下滑的状况，更是令人担忧；同时，适应资本市场和直接融资等改革，都将逐渐弱化中央银行直接调控的体制基础，取消信贷规模管理等举措，进一步加大了中央银行调控货币供应量的难度，而有效的、完善的间接调控机制却尚未建立。
②金融体制改革的非均衡性加大了金融风险，主要表现为：第一，金融资产数量与质量的非均衡，即在金融资产数量迅速增长的同时，金融资产质量的提高却十分缓慢，甚至下降；第二，金融市场发展与市场机制建设的非均衡，即在金融市场迅速发展的同时，市场机制和市场监管制度的建设却明显滞后；金融市场主体违规经营现象时有发生，如：商业银行通过同业拆借业务等借出资金给非银行金融机构申购新股或炒作股票，减少了信贷资金的供给；企业挪用生产资金以及募集的资本金投入股市等进行投机交易。市场参与主体的不合规交易表明，在现行经济体制格局下，中央银行间接调控货币供应量的功能，具有一定的局限性。第三，金融对外开放与内部体制转变的非均衡，即在金融对外开放不断扩大和深化的同时，国内金融体制改革却相对缓慢。
③尚未建立起财政政策与货币政策有效配合的制度和机制。目前，财政政策与货币政策基本上处于“各自为战”的状态，在有些方面两者还存在明显的不协调、不配合。例如：针对经济过热，中央银行采取紧缩银根、减少货币供应量的政策，这就需要财政政策对经济进行结构性调节，但由于我国财政政策在这方面的调节能力很差，使得我们在总量得到控制的情况下，结构性问题反而更加突出。在从紧货币政策下，财政信用规模扩大，或得不到统一控制，使得货币政策目标受到影响。从根本上看，政府协调运用财政政策和货币政策必须要有一定的制度框架，而目前恰恰缺乏经常化和规范化的协调制度，中央银行和财政部在宏观调控上缺乏明确的分工和协作关系。因此，在政策工具的运用和协调上，一事一议地交由国务院进行“仲裁”和决策，这种状况对政府有效实施宏观调控十分不利。由于我国政府在财政、金融调控能力方面是低下的，因此，我国目前的政府是“软政府”。
二、提高政府宏观调控能力的政策建议
1.深化财税改革，强化财税政策对收入调节的功能，增强中央政府的经济实力。针对国家财力严重不足，财政对宏观经济协调能力减弱的情况，必须深化财税改革，健全财政职能，加强税收管理，规范中央与地方财政分配关系，调整财政收入增量分配关系，逐步改善中央财政状况，适当提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央财政调控经济能力。同时，为了保证地方政府的财政与事权相适应，必须尽快建立比较规范的中央对地方政府的财政资金转移支付制度。
2.建立起财政政策和货币政策相互配合的制度和机制。第一，根据社会主义市场经济要求，对财政政策和货币政策的宏观调节功能的侧重点要进行合理分工。货币政策着重调节宏观经济总量，保持币值稳定，财政政策着重调节宏观经济结构，贯彻国家产业政策。为此，政策性金融应与财政信用活动统一起来，作为政府的投融资体系进行运作。第二，建立财政政策与货币政策协调机制。如：对国债利率与银行利率的确立，国债发行量，政府投融资规模与银行信贷规模的控制等问题进行事前的协商，达成共识，统一步调。
3.必须加快金融体制改革，建成与社会主义市场经济体制相适应的新型金融体制。这一新型金融体制主要由三大系统所组成：第一，金融调控监管体系。要求建立完善而强有力的金融调控体系，也就是要建立以间接调控为主的金融调控体系，运用货币政策工具调控货币供应量，强化中央银行的地位和作用，依法维持金融秩序。同时，加大中央银行对金融机构的监管力度，健全金融法制，规范金融机构行为，形成完善的风险防范机制和消化机制，为金融机构的发展创造出一个公平竞争的金融环境，确保货币政策的有效性。第二，金融机构体系。要求建立和健全具有自我发展和自我约束机制的各种金融机构，构造充分竞争和充满活力的金融机构体系。这是一个具有较强稳定性的金融组织体系。深化金融组织体系改革要以产权制度创新为主，内部经营管理相配套，规范商业银行行为，各类金融机构有较为健全的治理结构，金融工具全面创新，金融机构具有较强的参与市场有序竞争的能力；同时，金融机构的信贷结构合理，不良资产基本得到消化，优化资金配置，提高资金的安全性、流动性和盈利性，实现从粗放经营向集约经营增长方式的转变。第三，金融市场体系。要求建立一个金融工具多样化，依法管理，有序竞争的金融市场体系，以提高资金的配置效率。深化金融市场体系改革，包括银行同业拆借市场、商业票据市场、国债市场、股票市场、期货市场等，完善利率、汇率形成机制，通过利率等措施，更好地控制货币供求总量，信贷投资规模和进出口总量，并进而影响企业的微观行为。
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