“政府应做的，就是财政要干的”——关于市场经济条件下国家财政职能的几点思考，本文主要内容关键词为：财政论文,条件下论文,市场经济论文,要干论文,职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
讨论财政职能问题，实质上就是要搞清楚“财政到底要干些什么”。
“财政到底要干些什么”，我们至今没有一个明确的认识，或者说上上下下认识不一致。尽管我们的财政改革在不断深化，财政管理也在不断加强，但是，与整个经济发展形势不相适应的是，国家财政却一步步陷入困境之中，以致国家财政风险日增。这与我们自改革以来对市场经济条件下财政职能缺乏战略定位是有直接关系的。
财政乃庶政之母。在现代社会，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。比如，理论界经常争论的所谓“政府干预经济”与“政府不要干预经济”、“最高纲领派政府”与“最低纲领派政府”以及“市场失灵”与“政府失灵”等问题，讨论的是政府职能定位，实质上它们无不通过政府财政收支参数来反映。实质上，“政府应做的，就是财政要干的”。如果财政职能与政府职能出现不协调、不相适应的情况，说明政府职能在改革中被肢解，对政府来说是极其危险的。明确这一点，是讨论中国社会主义市场经济条件下财政职能的前提。
一、 市场经济对政府财政的基本要求及其变化趋势：由弥补“市场失灵”到“功能财政”
市场经济就是使市场在国家宏观调控下起到资源配置的基础性作用。国家对整个社会经济，都要按照价值规律办事，运用市场机制对资源进行有效配置，凡市场能自发调节的事情政府不干预，政府要管的就是按国家的远景规划所定的战略目标制导市场和弥补“市场失灵”。
当代西方财政理论都是从分析“市场失灵”开始的。与传统经济理论认为自由竞争条件下，市场经济能在运行过程中依靠自身力量实现社会经济资源有效配置不同的是，现代经济理论认为，在自由放任的经济中，由于存在自发性必然带来的盲目性，市场竞争出现无序。因而，社会资源配置出现结构性失调和经济运行效率降低，市场机制难以达到帕累托最佳。而这些障碍使得市场在其运行中自发产生的各种矛盾和弊端，就是市场失灵，包括所谓“公共品”、“外在性”、“信息不足”、“不完全市场”等等。这一切市场失灵现象，由自由放任的私人经济无法克服的。需要作为社会代表的国家政府运用法权进行干预，即政府财政介入，并以一种非自由价格机制的方式来指导和纠正。可见，现代市场经济条件下政府财政的职能，正是由政府的基本职能——为解放生产力、发展生产力的国民经济总体服务和弥补市场失灵所决定的。
如果说传统西方财政理论把筹集财政资金、保证资金充分供应作为政府财政主要职能的话，本世纪三十年代以来在凯恩斯主义基础上形成的现代财政理论否定了传统的“健全财政”理财方针，在强化政府作用的同时，强调财政在资源配置、收入分配和经济稳定这三个方面的基本职能。西方发达市场经济国家的财政实践，正是遵循以“功能财政”为基础的现代政府理财方针运作，以期达到弥补市场失灵的目标，实现公平与效率的统一。
政府职能作用问题一直为世界各国所重视，政治家和理论家们一刻也没有停止过对这一问题的争论。1997年世界银行发展报告即以《变革世界中的政府》为题，专门讨论了当今各国政府在经济改革和发展中的职能和作用变化问题。尽管在理论界一直有“政府不干预经济”与“政府要管理经济”之争，但西方国家在政府财政实践中仍客观地表现出一种明显的管理经济职能的强化趋势：随着社会经济发展，政府财政的职能不是缩小，而是呈扩大趋势。在过去一个世纪中，政府职能范围逐步扩大，发达国家尤为明显。如OECD国家政府总支出占GDP 比重，本世纪初为10%，三十年代20%左右，八十年代以后达40%以上，1995年为48%。发展中国家也由六十年代15%上升到目前20—30%。这是西方各国政府强化对市场制导作用、全面实施福利国家政策，以及发展中国家普遍性采纳政府主导型发展战略的必然结果。
另外，从国外无论是发达国家还是发展中国家来看，其政府财政并非纯粹的消费性财政，而是不同程度具有建设性。其中，发展中国家政府支出中经济建设性支出明显高于发达国家。据世界银行统计，1991—1995年中央政府支出中资本支出比重，下中等收入国家平均为18.2%，上中等收入国家平均为13.7%，高收入国家平均为7%。 以为“公共财政”就是“吃饭财政”，完全是一种误解。
二、 社会主义初级阶段对我国财政的特殊要求：满足政府完成“四个现代化”和“市场化”历史重任的需要
我国正处于社会主义初级阶段，与成熟市场经济国家比，中国政府承担着领导国家四个现代化、实现经济结构调整及完成经济体制转轨的历史重任。这一切要求政府拥有坚实的财政基础，具有雄厚的财政实力。
1、中国仍是一个生产力相对落后的国家， 工业化任务十分艰巨。一方面是中国现代化建设的起点低，负担重，另一方面是当今世界科学技术革命的飞速发展。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的投入，要在不太长的时期内完成国家工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。
2、中国还处于向市场经济转轨过程中， 政府面临着建立市场经济宏观环境的重任。要保证经济转轨的顺利进行，必须强调转轨过程的有序性。这种有序性体现在政府始终是转轨的领导者，是市场体系的制导者，是市场经济法制建设的组织者，是社会保障制度的建设者。中国政府一贯奉行“渐进式”转轨方针，避免了转轨过程中的自发性、盲目性以及激进改革带来的资源浪费和社会动荡。政府本身在转轨过程中不可替代的作用对财政提出了特殊要求。
3、在世界各国经济结构大调整时期， 政府对经济生活干预的程度和作用大大提高。中国长期经济结构不合理的矛盾不断尖锐化，给政府提出了新的课题，客观上要求政府加大投入力度，引导、扶植高科技及其它支柱产业发展，使民族经济顺利迈入未来知识经济时代。
4、中国政府面临着地区间发展差距悬殊的突出矛盾， 如何进一步通过中央政府的有效调节，保证各地区协调发展，任务艰巨。
5、 世界经济全球化形势下保证中国这一发展中大国经济安全的特殊要求。在世界经济走向全球化的今天，一国经济的任何变化都有可能影响到其它国家，甚至引起全球反映。全球化意味着世界各国经济的相互依赖性增强，它加强了劳动的国际分工和更有效的资源配置。然而，世界政治经济发展的历史和现实告诉我们，世界经济全球化对发达国家和发展中国家来说是不对等的。发达国家的全球化只不过是其控制全球经济的新手段。发展中国家既要抓住加速自身发展的机遇，又要注重反利用和反控制，始终保持民族经济的相对独立性，保证国家经济安全。这对于中国这样的发展中大国尤其重要。它要求政府有相应的财政实力作后盾，否则，一旦发生外部冲击，政府将束手无策。
三、 改革以来我国财政职能的调整变化：从打破“统收统支”到一步步被肢解而走向危机
在改革传统的高度集中经济体制的过程中，我国财政针对过去与高度集中的计划管理相适应的统收统支体制弊端，逐步按市场经济要求，对财政体制和财政政策进行了全面改革和调整。这是正确的，但在改革中财政职能被肢解而走向危机，也应正视。
自1978年起，对企业采取了一系列放权让利措施，先后实施了企业基金、利润留成、利改税、各种形式的经营承包以及税利分流等，逐步扩大企业自主权，打破了统收统支局面，为企业成为市场主体创造了条件。
从八十年代开始对预算制度进行多次改革，从“分灶吃饭”到分税制的全面实施，扩大了地方政府资源配置权限，财政管理权逐步下放。
实行灵活的资金分配方式。一方面突破了过去生产建设和事业发展都由国家包揽下来的办法，启动了各方资金，形成了财政、信用、集资和利用外资相结合的多元资金来源格局；另一方面突破了过去单一的国家无偿拨款方式，实行有偿与无偿相结合的多种灵活方式。特别是扩大了国家银行在企业资金供应中的作用。
依据“效率优先、兼顾公平”的原则，逐步加大了对社会收入分配的调节。
总之，财政为适应政府职能变化，为改革、发展和稳定付出了代价，这无疑是必要的。然而，应当引起我们反思的是，由于财政在改革中缺乏整体思路，对国家财政在经济转轨时期的职能一直没有战略定位，加上整个改革过程的复杂性和不配套，使得国家财政职能不断被肢解，以致到了无法适应政府履行其应有职能的地步。特别是在改革理论上和行动上自觉不自觉地把财政当作计划经济的代表来“改革”，似乎否定计划经济就要否定国家财政，避开财政照样可以靠银行、靠基金来发展社会经济。特别是在强调企业经营自主权时，政府的职能部门也提出了要有自主权，以致政府部门也竞相自立门户，自立规章收费自给，以致在国家预算之外产生了庞大的预算外资金。这样，既肢解了财政职能，也肢解了政府的职能，造成我国财政收入占GDP的比重低， 这在全世界都是少见的。
连年巨额预算赤字和债务增长额迅速扩大，已造成中央财政债务依存度上升，基本靠借债吃饭；地方财政苦乐不均，一部分县级财政已无法保持政府正常运转。面对改革以来国家财政一步步退却、收缩，长期陷入困境之中，以及政府权力分割，财力分散的状况，各界无不表示担忧。党的十四届五中全会和十五大文件，连续提出了“振兴财政”的任务。然而，由于对实现国家职能的财政职能缺乏统一认识，效果尚不明显，振兴财政仍然只是一句口号
四、财政历来是为党和政府中心工作服务的， 强化财政职能刻不容缓
受命于世纪之交的新一届中国政府，面临着前所未有的历史重任。为党的中心工作服务，为政府分忧，是国家财政的神圣使命。正是从这一认识高度出发，通过理论和现实的分析，我们可以得出如下启示和建议：
1、对于国家财政的职能定位，政府应当有一个明确的方针。 这不同于其它一些具体的经济管理体制改革，可以“摸着石头过河”，或“凭着感觉走”。因为，财权是政权的基础。正如不能把政府作为计划经济的代表“改革”掉一样，我们决不能把为政府履行职能服务的国家财政搞垮。古今中外的事实证明，国家财政长期陷入困境是危险的，财政危机的结果必然是政府垮台。我国财政职能不但满足不了处于社会主义初级阶段的中国政府的特殊要求，实际上连一般市场经济条件下政府财政职能要求都达不到。这应当引起我们对改革措施的反思。
2、国家财权分割、财力分散，从政治上看是治国之大忌； 从经济上看是政府理财观念之大误。财权分割、财力分散是“诸侯经济”和“王爷经济”的基础和结果，它不仅严重影响政府（尤其是中央政府）的政治权威性，而且影响到政府对宏观经济的调控能力。从现实看，几乎每一个部门都在行使政府财政职能，都在组织收入和安排各类支出，这只能使国家财政的宏观调控能力进一步弱化。这不仅谈不上任何宏观经济效率，反而成为国家财政危机的巨大隐患。国家银行大量的不良资产、国有企业巨额的投资亏损，最终依然要由国家财政承担损失，使得处于困境中的国家财政危机四伏。
3、“吃饭财政”是与一个无所作为的政府相适应的财政。 正如世界银行行长沃尔芬森针对所谓“最低纲领派政府”观点所说的，“这种政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来”。中国政府决不是一个无所作为的政府，而是一个对历史负责的政府，是一个带领中国人民迈向21世纪的政府。所以，“吃饭财政”无论如何都是与社会主义市场经济不相适应的，与中国政府的历史责任不相适应的。
4、要对货币主义政策进行反思。在现代市场经济中， 政府宏调控的两个重要工具——财政政策和货币政策既有分工，又有协调配合。二者在政策传递过程上、在政策调整时滞以及政策调节侧重点上各有所长。不顾国情地过份强调、甚至依赖某个方面，都被国内外实践证明是要出问题的。国外也在对盛极一时的货币主义进行反思。无论东南亚国家还是其它一些国家宏观经济调控的实践表明，近年来频发的地区性、国际性金融危机在一定程度上是与一些国家过份强调货币政策作用有关的。其实，货币主义发挥作用有一定的条件。在一些西方国家采取货币主义主张并取得成效，是有其政治经济背景的，包括有强大的政府财政作为后盾。货币主义政策并非对所有国家都适用，特别是在没有实力强大的政府财政作后盾的情况下，一些发展中国家一味追求发展速度和盲目“向国际接轨”，滥用货币政策，一旦失效，最易滑向泡沫经济并引发金融危机。事实证明，在政府财政虚弱的情况下，面对金融危机束手无策，是这次东南亚国家金融危机迅速蔓延的重要原因之一。而香港等地区在这次金融危机中所受冲击不大，其中一条重要经验就是他们除了拥有成熟的金融监管体系以外，还建立了完善的财税体制，长期实施审慎的财政政策，在保持高额外汇储备的同时拥有充足的财政储备。日本反危机的有效措施也是以其强大的政府财政实力为依托的。东南亚金融危机爆发后，东盟5国在接受国际货币基金组织援助时， 都不同程度地接受了要求改革财税体制、保证健康的财政收支的条件。反观我国在目前国家银行系统风险因素大增、宏观调控能力有限、货币政策作用余地不大的情况下，国家财政又处于困境之中。而新一届政府面临如此沉重的社会经济负担，既要保证国内的稳定和发展，又要对付外来的国际政治经济压力。这一切应当引起我们高度重视。
五、转轨时期财政职能的逐步到位
统一、强化被肢解了的国家财政职能，不可能一步到位，需要根据整个改革的完善和配套而逐步实现。我们特别要注意在转轨时期适时把握机会，保证国家财政职能逐步到位。
首先，要注意与目前正在进行的机构改革结合起来。事实上，机构改革与统一政府财政、规范政府收入分配制度是相互促进的。转变政府职能，精简、调整机构设置，压缩“吃皇粮”人数，既有利于减轻财政支出压力，又可以通过撤销那些“靠收费过日子”的机构，为清理预算外资金、有步骤地实施“费改税”创造条件。反过来，规范政府收入分配制度，实现“费改税”，又可以进一步规范政府职能范围。
其次，政府的中心工作是经济建设，是经济结构调整。财政职能恢复要从这方面入手。在目前银行货币政策调节力度有限的形势下，要积极发挥国家财政在投资领域的引导作用。例如通过财政贴息、特殊国债等措施和手段，加大对经济结构的调整，这也是确保政府实现今年经济增长8%任务的需要。
标签：市场经济论文; 财政职能论文; 经济论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 市场失灵论文; 财政学论文; 经济学论文;