论科技政策决策过程的专家参与，本文主要内容关键词为：过程论文,政策论文,专家论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政策过程
现代政策科学认为政策是一个过程。所谓政策过程是指政策制定、实施和评价等政策步骤或政策阶段是一个整体过程，舍弃其中的任何一个步骤或阶段，政策都因失去了其完整性而不成其为现代意义上的政策。因为在正常运行的现代社会中，不应该发生突如其来的政策，也不应该存在不被实施或无法实施的政策，而一个实施了的政策又不可能不引起有关方面的反应，即政策评价也是必然要发生的。现代社会的社会结构以及结构之间的联系决定了政策必将是制定、实施和评价的完整过程。在非正常情况下，政策中止或临时实施的时候也是有的，但这不是现代政策的典型特征。
通常认为政策过程起源于政策制定，而政策制定又起源于什么呢？是起源于解决问题的需要还是起源于对形势的前瞻性认识？如果从形式上看手，那么不管是解决问题的需要还是前瞻性认识，在政策制定时最先出现的是一种想法或一种灵感（idea），这样的想法、灵感能否转化为政策概念（concept）取决于多种多样的因素， 权威和相关信息是其中两个重要参量。如果idea得到权威的认可或者idea就产生于权威之脑，就很有可能在相关信息的支持下转化为concept， 其后的工作就是以这个concept为核心组织和论证政策原则， 经过必要的法律或行政程序，使其上升为政策（policy）。其后的工作就是把policy具体化为操作方案和程序（programme ），付诸实践（practice ）和进行评价（assessment）。
因此，本文提出Idea—Concept—Policy—Programme—Practice—Assessment、即ICP3A模型对政策过程进行更细致的刻划。 相应地把政策付诸实践之前的Idea—Concept—Policy—Programme诸环节定义为政策决策过程。
2 科技政策的特质
与其他公共政策相比，科技政策因其作用、调整对象的特殊而带有明显的自身特点，表现在政策过程上就是：政策决策时科技权威和行政权威的分离，政策实施时短期效果和长期效果的背离，政策评价时的专业评价和社会评价的脱节。
科学技术的迅速发展表现出强烈的综合化和专业化两大趋势。科学技术的综合化不只是科学技术学科与科学之间知识和方法的转移和嫁接，也表现为自然科学、工程技术与社会科学、人文科学之间知识和方法的转移和嫁接，还表现在科学技术的意识、知识和方法对社会生活的普遍渗透。同时随着交叉学科研究的兴起，科技工作者也开始有意识地在不同质的学科交叉之处寻找研究突破点，这更加速了科学技术综合化的发展。而且从本世纪50年代开始，在科学技术的社会功能日益加大的历史潮流的影响下，世界主要国家在行政管理领域起用了大量的科学技术专家，以促使科学技术社会功能得到正面、有效的发挥，这样科学技术的社会综合化又得到了体制上的保障和推动。在这样的形势下，不经常接触专业文献的人跟不上科学技术的专业化趋势，而只接触专业文献的人又无法把握科学技术的综合化趋势。行政权威有可能洞见科学技术综合化趋势，但没有时间和精力、因而也就不可能跟踪科学技术的专业化趋势。同样由于时间和精力的限制，科技权威不可能准确把握科学技术的综合化趋势。行政权威和科技权威在体制上、知识上的分离，给科技政策决策带来了相当的困难，因此各个主要国家都创造了一定的制度来改变这种状况，即行政权威借助科技权威的帮助来制定科技政策。
无论是发展、应用科学技术还是协调科学技术与社会关系的科技政策，都是以科学技术为核心的政策，政策的最初idea大多是来自与科学技术直接打交道的人，即科技人员和科技管理人员。和其他社会因素相比，科学技术是发展的、活跃的和革命的因素，它的前进常常触发一些政策性思想火花，同时它的发展要求也会因与既有的行政制度产生矛盾而要求适当的政策调整。不和科技活动直接打交道的人往往没有机会、甚至没有能力发现这些火花和要求，也就不能提出科技政策的idea。而这些火花和要求如果被有政策意识的科技人员和科技管理人员发现，就会以idea的形式提供给行政部门，经行政部门的判断、识别和确认，使之变为科技政策的concept。从idea到concept的转变，如果是由权威和权威之间的信息传递来完成，会因为权威效应和避免许多行政程序的干扰，实现的概率会大大提高。而concept—policy—progamme 也是一个行政机构与科技组织互相交流信息的过程，如果说政策形式更多地依赖于行政机构的话，而科技政策在内容上则不能没有科技界的支持。
3 从ICP3A模型看中国科技政策的决策过程
自1978年改革开放以来，特别是自1985年科技体制改革以来，中国的科技政策发生了很大的变化，科技政策过程也发生了很大的变化。改革开放以前，中国的科技政策是一种面向国防的科技政策，受这种政策指向的影响，科技政策过程也带有神秘和半神秘的色彩，至少透明度很低。科技体制改革以来，中国的科技政策由面向国防转为面向经济建设，随着政策指向的改变，科技政策过程也逐步变得开放、透明。目前中国的科技体制改革主要集中在科技政策实施阶段的改革，或者说这种改革就是新科技政策的一个组成部分。然而科技政策过程是一个完整的过程，从实施阶段开始改革无疑是抓住了科技政策过程的重要的、关键性的环节，但是如果科技政策决策和科技政策评价的改革跟不上，就会影响科技政策实施阶段的进一步改革和发展。中共中央十三届七中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》强调要建立一套融可行性论证、制订、组织实施、反馈监督、修正于一体的科技计划管理程序，保证计划决策的民主化、科学化和制度化。因此在科技体制改革进行了10多年的今天，以政策过程的观点研究科技政策决策的改革也显得必要和重要了。
中国科技政策idea—concept来源类型
（1）“863”类型：科技专家提议，杰出人物批示，行政机构组织论证。
“863”计划idea 的提出者之一王大珩在《中国科学报》（1996.4.19）撰文回忆到：“1983 年党和国家开始考虑迎接新技术革命的对策。同年11月国务院经济技术研究中心组织全国上千名技术和经济专家进行发展新技术的研究，提出了长达150万字的研究报告。 鉴于当时的情况，陈芳允同志与我商量，向最高领导写个‘发展我国的战略性高技术’的建议，由我起草，并与杨家墀、王淦昌商量定稿。建议于1986年 3月2日送上， 3月5日就得到小平同志的批示：‘此事宜速作决断，不可拖延’。经国务院组织专家们进行再三的周密论证，1986年11月18日，国务院发出‘高技术发展计划纲要’的通知。‘高技术发展计划纲要’，即‘863计划’，于1987年2月正式组织实施。称为‘863计划’， 正是因为建议的提出和小平同志的批示是1986年3月作出的”。
中关村电子一条街政策的制定和“863 ”计划也有过程上的相似性。1984年3月26日，中国科学院赵文彦、 陈益升等人提出“充分开发中关村地区智力资源，发展高技术密集区”的设想。1984年5月4日，宦乡给中央领导同志写信，提出“关于建立中关村科技园区的几点设想”，并对此举的必要性和条件、规划设想、基础设施和建设步骤、领导和体制作了较详细的论述。这些设想得到了中央领导同志和有关部门领导的关心和支持。1985年3月， 《中共中央关于科技体制改革的决定》指出：“为了加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力密集的地区采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区。”1985年5 月10日，国务院确定以“中关村电子一条街”为中心，建立北京新技术产业开发试验区(1)。
（2）“火炬”类型：行政机构提议、论证，政府批准。
火炬计划是1988年8月由中国国家科委提出，获党中央、 国务院批准，并由国家科委负责实施的发展高新技术产业的指导性计划。和“火炬”计划属于同一政策制定类型的还有“星火”计划等侧重于科学技术经济和社会效益的综合性政策。(2) 这类政策由于考虑的是科学技术的综合化特征，通常由行政管理部门提出idea， 并将其发展为concept，然后会同有关行业、领域的专家，论证政策方案，经过有关的行政或法律程序，把政策方案发展为policy。
（3）“东湖”类型：基层率先实践，行政机构调查肯定， 提升为国家政策
许多高新技术产业是由“跳槽的科技人员创办的，这些人员普遍感到创业的艰难，一方面大量的科技成果必须进行二次开发才能形成产品，实现商品化、产业化，另一方面科技人员对经营管理、市场运作了解不多，棘手于创业资金的筹措。企业需要扶持，产品需要孵化，创业者需要培育，而又没有现成的政策可以执行、利用。1987年6月， 中国第一家“科技孵化器”在武汉市东湖高新技术开发试验区诞生。紧接其后，一批创业服务中心在沿海开放城市和内地中心城市陆续建立。创业服务中心的运作方式和效果很快引起了国家行政管理部门的重视，在调查论证的基础上，给与充分肯定，1988年8月开始实施“火炬”计划后， 创业服务中心被列入该计划的重要议程。1991年9月， 国家科委和国家体改委提出，要努力办好创业服务中心，为掌握具有商品化前景的高新技术成果创业者提供研究开发、试制生产所必需的条件，代理工商、税务、信贷、保险等方面的业务，培育高新技术企业。
虽然和“东湖”类型一样的科技政策制定过程还不是很多，但在其他领域同样的政策制定过程却不为鲜见，著名的有联产承包责任制。中国地域广阔，条件差异很大，交通、通讯方面的局限颇多，在这种情况下，基层群众和组织根据具体情况，创造性地提出政策idea，并使之发展成局部或区域性政策。这样的事例经过上级主管部门研究分析后，可能会演变为全国性政策的idea甚至concept，经过论证和必要的程序， 发展为全局性政策。
（4）“决定”类型：来自决策层的设想
1985年3月中央召开全国科技工作会议， 作出《中共中央关于科技体制改革的决定》。这个决定作出之前的准备工作是，1984年10月的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》之后，科技体制改革旋即被提到了议事议程，中央委托国家科委联合有关部、委，组成科技体制改革研究组，经过反复调查研究，逐渐形成了改革方案的设想。1985年初，国务院科技领导小组邀请科技界、经济界和海外华裔科学家举行座谈，就科研与生产、科技资源配置和科技人才等三个方面取得了一致认识。经过十二届三中全会后的4个多月的努力，于1985年3月通过了《中共中央关于科技体制改革的决定》，并发布全国，贯彻实施。
中国科技政策决策过程的专家参与
国家自然科学基金体制和“863”计划体制，首次采用专家决策， 即让专家参与决策和指挥，发挥专家在咨询、评议、指导以及决策管理中的作用。(3)也就是说， 这两个体制实际上是中国目前较为成功的专家参与科技政策过程的典型。
（1）国家自然科学基金体制
中国国家自然科学基金设立于1986年2月， 其办事机构是国家自然科学基金委员会，基金委员会的专家机构由三部分组成：一是同行评议专家，是各科学部从科研第一线选择的科研人员，目前同行评议专家约有2万人；二是学科评审专家，国家基金委根据评审工作需要， 设立若干学科评审组，每个学科评审组规模视学科不等，少则几人，多则十几人，学科评审组专家实行任期制，每届任期2年；三是委内专家， 在基金委工作的基金管理人员有100多人， 负责学科发展战略与政策研究及项目指南的编写、科学基金管理法规的研究与制定、基金申请项目的受理和初评、评审工作的部署和指导、同行评议专家的换届、评议结果的综合分析、学科评议组会议的准备、送审项目的分类排队、评审结果的复核下达以及资助项目的后期管理等。
（2）“863”计划体制
“863”计划体制的专家机构按领域、主题、专题、 课题分为四级，各领域设专家委员会，主题设专家组。领域专家委员会成员实行聘任制，每届任期三年，期满重新选聘，专家委员会实行首席科学家负责制，首席科学家负责对本领域的计划制定、项目审定、项目分解以及调整评定工作。主题专家组成员亦实行聘任制，主要负责具体项目的立项和管理。专家委员会和专家组候选人全部由各部门推荐，国家科委组织遴选。
4 中国科技政策决策过程专家参与机制面临的问题
科学技术对社会各方面影响度的增大，科学技术研究开发投资的高额化以及对科学技术的社会效果和生态效果预测的困难性，使得公众对科学技术的关注日益提高；科学技术的体制化，特别是二战以来科学技术的国家行政化和企业组织化，使得科学技术的发展越来越受到国家科技政策和企业研究开发战略的影响；科学技术自身的越来越专门化和复杂化，使得公众对科学技术的理解和政府、企业决策者对科技政策、研究开发战略的制定越来越依赖于专家。所以专家参与是科技政策决策的一个重要环节。从上面的分析可以看出，中国科技政策政策过程的专家参与主要体现在idea—concept阶段和policy—programme—prictice阶段，concept—policy阶段的参与则显得不够制度化。
实际上concept—policy阶段是政策制定中的最重要阶段， 在此之前的idea—concept是准备，在此之后的policy—programme等是发展（包括实施），准备是为policy的准备，发展是对policy的发展（包括实施）。或者说，policy是concept的理论化，progamme是policy 的操作化，policy是观念到实践的转折点。而对concept的理论化， 相关知识是不可或缺的。
美国政策科学学者Lasswell把影响政策过程的知识区分为关于政策过程的知识（knowledge of policy process ）和包含在政策过程中的知识（knowledge in policy process）。 关于政策过程的知识是指关于政策如何决定、如何付诸实践的系统的经验性知识；包含在政策过程的知识是指在现实的政策制定中能够动员、利用的知识储备。Lasswell这种区分明确了政策过程的知识和政策内容的知识的区别。 (4) 按照Lasswell关于政策过程的知识分类，如果说在科技政策的制定过程中，“of”类的知识主要掌握在行政机构手中的话，那么对于“in”类的知识行政机构则不具有科技专家那样的优势。在concept向policy 转化时，行政机构不邀请科技专家参与，显然是不明智的。而如果科技专家的参与是非制度化的，那么这个决策机制就是相对不完善的。
其实，在科学技术已经巨大化的今天，科学技术政策及其决策都变成了很复杂的事情，其复杂的原因是科学技术知识的高度专门化和科学技术及其政策的影响的广泛化。也就是说，虽然不是每个人都能参与科技政策的制定，但每个人却都可能受到科技政策执行结果的影响。这个矛盾可以通过科技政策决策机制的逐渐完善加以克服。所谓完善的科技政策决策机制是指每个会受到科学技术影响的人都能参与科技政策的制定，这当然是个理论上的标准，它的意义也因此在于检验而不在实现，即让尽可能多的人对科技和科技政策表达自己的意见的决策机制是好的科技政策决策机制。可是在目前的条件下，科学知识的专门性使得这个标准变得苍白无力，即专家与非专家对科技专门知识了解的差异带来了对科技政策的影响力的不同。科技政策不论在什么样的决策机制下，都不得不依赖于专家。美国的委员会制依赖于固定的专家，日本的审议会制依赖于不固定的专家。另一方面，无论怎样的科技政策决策机制都存在于国家的一般的政策决策体制之中，美国国会和总统力量的强大决定了美国科技政策的委员会决策机制，日本行政体制的优势规定了日本科技政策的行政体制与审议会互动决策机制。现在世界上还没有一种完善的科技政策决策机制，也就是说世界上任何一个国家也都没有找到一种把关于科技政策的“of”知识和“in”知识完美地结合起来的机制。美国、日本、中国以及其他一些国家都进行了艰苦、有益的探索，从决策规范化的角度来看，在关于“of”和“in”两类知识的结合上，即科技政策决策的专家参与上，中国显得落后于美国和日本。由于科技效果影响的深远广泛和科技投入的日益增多，科技政策决策过程的专家和民众参与越来越重要。而由于中国国民科技素质偏低，专家参与的意义就更加突出。而在缺少idea—concept—policy 阶段专家参与制度的情况下，科技专家的政策意识很可能转化为政策的assessment，在政策过程链条上不难看出assessment处于末段，其效果自然也带有一定的滞后性。
5 结论
现代科学技术是一种体制化、组织化的社会性活动，国家的科学技术政策是这种活动的指导方针，在中国的目前情况下尤其如此。现代科学技术已经渗透到社会生活的各个方面，科技政策的制定变成了一种复杂性的活动，所以也就要求必须要有一定的规范来使其程序化，以确保减少政策性失误。中国在科技政策决策机制的规范化上已经做了巨大的努力，取得了显著的成绩，但在专家参与方面还有一些不足，需要改进。从操作层面上日本的行政机构和审议会互动机制对中国有较大的借鉴意义。因为从社会风土方面看，中国和日本都重视社会的协调和各方面利益的调整，审议会制度和日本的这种社会风土有直接的关系，审议会实际上是一种由有关各方组成的关系和利益调整组织。在中国社会面临转型时期，各种利益关系可能会产生较大的冲突，以半官方的审议会的形式讨论政策草案，可以起到为利益调整提供一定的缓冲和润滑的作用。而且，对科技政策来说，审议会制度能够为专家的政策参与提供一个稳定的机会和场所，也有利于调动知识分子的积极性，有利于把知识分子对于科技政策的思考系统化和定向化。“以天下为己任”是中国知识分子的宝贵传统，也是中国政策决策可资利用的一笔重要财富。如果没有一种机制把这笔财富利用起来，就不但是对这笔财富的浪费，也会使知识分子的参与意识转变为批判行为。 从政策的IC3PA 链条看， 就会由policy之前的行为转化为A（accessment）阶段的行为，而A阶段的行为有着一定的滞后性。由于科学技术结果的难以预测性，时间上的滞后就意味着风险的增大。
注释：
(1)《中国科技体制改革转型之路》，刘大椿主编， 山东科技出版社，1996，第6章。
(2)《中国科技体制改革转型之路》，刘大椿主编， 山东科技出版社，1996，第7章。
(3)《第一生产力与科技体制改革》，王清扬等， 山东人民出版社，1993，p216—222。
(4)《政策科学的基础》（日文版），宫川公男， 东洋经济新报社，1994，p19。