科层制治理与合同制治理:模式比较与策略选择,本文主要内容关键词为:合同制论文,策略论文,模式论文,科层制论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2010)07-0041-08
20世纪70年代以来,西方一些主要资本主义国家为化解政府的管治危机、信任危机和财政危机,打造有竞争力的、适应信息社会挑战的政府组织,先后掀起了公共服务的市场化改革。尽管不同国家所重点推崇的市场化手段不同,但合同承包是西方国家市场化改革中最常见的方式。随着我国地方政府职能的转变,提供公共产品与服务的方式也普遍采用合同制治理。然而,任何一种治理模式都有自身的缺陷,从科层制治理走向合同制治理同样面临着新的问题和挑战。从理论上探讨这个问题,认清不同治理模式的弊端,寻求新的对策,对于正在实施合同制治理的各级政府有着十分重要的现实意义。
一、合同制治理在中国的实践与路径依赖
改革开放以来,我国市场化取向的经济体制改革过程也可以说是从命令行政向合同行政转变的过程。目前我国在城市基础设施建设、公用事业、邮电通讯、铁路、电力等行业,政府独家垄断的局面正在逐渐被打破,道路清扫、后勤管理、基础设施建设、社会维护等边缘性服务领域越来越多地采用合同的方式运作。[1](P123-125)我国对这种意义上的政府合同更多地使用“承包”这一术语。承包或者责任制实际上已经成为中国特色的一种合同文化,渗透于行政管理体制改革的许多领域。[2](P677)这种新的治理模式在我国被地方政府广泛使用。从一些基础设施投资到公共服务和商品采购,凡涉及公共财政支出的项目,几乎都采用合同方式,解决公共服务中的供求关系问题。这一做法改变了政府在计划经济时期单一依靠行政手段配置资源的方式,为多元主体参与公共产品的生产和提供商品服务创造了公平竞争的机会,对减少权力腐败、提高政府绩效也产生了积极作用。其中一些被作为典型而得到广泛宣传,如广州市珠江环卫体制实行管理与服务分离、上海市用商业化模式治理苏州河、厦门市推行下岗人员“社会培训、政府买单”等。[3](P367-373)但合同制治理模式也是一个在实践中饱受争议的制度,支持者认为能够降低成本;增加效益;减少官样程序;绕过工会限制和政治庇护;增加用户选择;增进服务专业化;提高创新性服务安排的可能性。而反对者则针锋相对地指出其花在购买者和提供者机构上的行政成本高昂;许多独立的机构丧失传统独立性和自治权;供应机构的低工资水平和工作的不安全感;服务责任的减少和服务质量的下降;外部提供者更少风险和更少创新。[4](P264)某些地区的市场化改革进程中甚至出现了逆向合同承包(Reverse Contracting)[5](P555-572)的现象,即公共服务从现有的合同外包的形式,又转回来重由政府直接提供。在笔者针对某市环卫服务市场化改革的调研中发现,环卫服务市场化改革出现了成本较高、质量下降、监管失控等一系列问题,使合同制治理这一工具在实践中遭到了责难和质疑,某些街道又将已经外包出去的环卫服务转为由政府部门内部生产,合同制治理的改革似乎将要遭遇“出师未捷身先死”的命运。为什么实践中会出现合同制治理改革向科层制回归?当合同制治理遭到困难和问题时就转向科层制治理,当科层制治理出现问题时又寻求合同制治理,这种左右摇摆的现象说明我们对这两种治理模式缺乏理性思考和认识。笔者认为,隐藏在这一现象背后的深层原因是,由于合同制治理是在政府职能转变尚未完全到位的情况下实行的,旧的思维方式和工作方式仍在左右合同制治理,因而它对科层制治理明显地产生路径依赖。因此,有必要对这两种模式进行比较,认清它们的路径依赖。
二、科层制治理与合同制治理:比较与选择
科层制治理作为一种传统的治理模式,最早由韦伯所提出,其主要特征可以概括为:强调集权主义,以精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠为准则,在既定的章程和规则的约束范围内,通过职务等级而形成的权威影响所形成的集体行动形式。[6](P293-296)而合同制治理模式所倡导的是:在民主政治的框架下,以平等、自由、合作、互惠为原则,将个人合理地让渡出来的自然权利形成的政府权力,以合同为内在协调机制组成的一种有效治理社会的公共行动形式。这种运作模式与传统的官僚制治理迥然不同,“从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。恰恰相反,它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新的挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议(正式的和非正式的)的复杂组织作为一种至关重要的运作模式。”[7](P51)而作为不同的治理方式,实际上它们都是通过不同的集体行动的方式,表达组织对于运行过程中的投入和最终获得的成果以及社会影响的美好预期。
(一)权力的运行路径:“金字塔”与“十字架”
科层制治理模式的权力路径所遵循的是权力的集中,权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立,从而形成固定的等级制度,每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下,以合乎逻辑和高效率的方式完成一个复杂的目标,保证了大规模组织的控制与协调。科层制控制让权力通过组织本身而使权力制度化,这种等级制关系则把不平等的人际权力关系转变为岗位关系,把特定的人际关系抽象为具体的工作关系。如果说上级职位的权力是一种创制权,下级的权力则可以用来修改、延缓或阻碍这些创制权。[8](P26)其组织结构的形状为层级的“金字塔”式,上下级之间是一种严格的命令与服从关系。而权力的形态则表现为“倒金字塔”,也就是说,权力越往上越大,越往下越小。由于涉及权力路径的各级组织是上下级关系,其绩效目标属于自上而下的贯彻执行。
图1 科层制治理与合同制治理的权力路径
合同制治理的权力路径与官僚制治理最大的不同在于执行过程中权力和责任的移交。这种移交对象包括了政府和民间组织,从而导致了双重的复杂性。从纵向看,由各级政府组成,包括中央—省—市三级组织以及下设的区县等机构,他们之间的关系主要是自上而下的政策执行。从横向上来看,这种“扩散的公共行动”体现的是政府与一些营利组织、非盈利组织和社区组织的关系。这些参与执行的组织并不属于公共行政的范围之内,但是确实是分散在市民社会中的公共—私人行动的联合体。[9](P105)在这种公共行动中所涉及到的各种组织,包括公共部门、私人部门和第三部门,他们在资金来源、权力赋予、绩效目标上都存在着较大的差异。
(二)信息的传递方式:线形沟通与网状沟通
科层制以金字塔的形式构建,这种结构倾向于强调信息自上而下的传递,身处等级结构中最高层的人,尽管能够控制一些越出正常的政策执行程序的举动,但他们并不真正了解政策执行的情况。最了解政策执行情况的人是那些执行政策的人,但他们却没有决策权。他们只能通过组织内自下而上的信息通道逐级地传输。尽管这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构,但是在处理自下而上的信息传输时,却有可能造成大量的超载或阻塞问题。因此,“官僚制既承受信息短缺之苦,也遭受信息泛滥之害。”[8](P59)“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性……‘公务秘密’概念是科层制的特有创造,没有比科层制更热衷于此的了。”[10](P33)然而,科层制的稳定性事实上与它所依存的信息的广泛性和扩散性是不相容的。“如果说市场制度反对内部交易和利用信息的不对称性,那么相比之下,官僚制度则努力防止有价值交易信息的‘泄露’,市场机制要求信息分享;官僚制则要求信息囤积。”[11](P67)
信息化要求“信息处理的分散化与决策的分权化”,[12](P51)合同制治理结构恰恰符合信息化的要求。网络技术的运用大大提高了信息的保真率,从而改变了政府现行信息传递模式与结构:社区或市民借助网络将信息直接传至决策层,中间层组织的信息传递功能逐渐被网络替代,这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞,使信息传递准确、及时,由于互联网打破了信息垄断,人与人交往变得自由、平等。
(三)风险的治理依赖:权威治理与协商治理
科层制治理模式对于风险的治理依赖于领导权威与正式制度。科层制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”。[13](P22)组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度,组织成员职务的运作受规则的约束。设计制定这样的规范体系,是为了保证不管多少人从事某项工作,其结果都能一致且不同的工作之间能得到协调。详细的规章制度规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系。规章制度是科层制的管理基础,它们保证了科层组织活动的常规性、稳定性以及连续性。
从治理成本来看,合同制治理潜在目标或其所追求的是为了假定能否降低治理过程中所必然发生的交易成本。威廉姆森(Williamson)认为,不同的交易特征会使追求生产成本和交易成本最小化的人寻求不同的治理结构。[14](P29)卢施(Lusch)和布朗(Brown)指出,正式的合同是减少交易风险和不确定性的一种机制,每项合同都有促进交易和减轻机会主义威胁的目的。合同的主要特点就在于合同双方平等地约定各自的权利和义务,尽管这种约定不可能周全,存在盲点。但通过谈判、协商,明确约定双方的权利和责任是至关重要的前提。目的是要确保合同主体的契约权利,避免不平等合同的发生。[15](P19-38)汤普森(Thompson)和佩里(Perry)认为,对于特定的项目执行,所选择合同条款是用来规定项目组织和合同策略的主要工具。其中合同策略包括了对项目内容的分解、各方的组织和范围、合同类型选择,承包商的选择等。[16](P54-62)按照合同条款,合同治理以适当的激励机制奖励守约者,惩罚违约人。[17](P23)这样,合同条款就能够削弱机会主义的生存空间,抑制道德风险,并保护各方的权益。[18](P380-398)
通过对两种模式的比较可以看到,合同制治理模式所希望解决的是科层制治理模式的各种内生缺陷,包括人们所普遍探讨的体制僵化、效率低下等一系列问题,以适应经济全球化和社会网络化时代对于公众日益增长的多元化的公共服务的需求,同时通过引入各种组织在供应与生产公共服务中的分工与协作,提升民主与公平的社会需求。但是我们也应当意识到,在当前我国市场经济发展仍不完善、政府职能转变与监管机制不健全的状况下,引入合同制治理模式后会遭遇新的问题,给地方政府的行为模式提出了新的挑战,需要我们提前预警与设计制度防范。
三、合同制治理向科层制治理回归:困境与原因
当前出现合同制治理向科层制治理回归的现象,主要源于合同制治理在实践中确实存在问题,其所标榜的提高质量、降低成本、技术创新和顾客导向的优势并未得到突出体现,反而产生了违约时有发生、价格高居不下、商品质量较差、集中采购滋生腐败等问题,主要原因在于这种治理结构尚不健全。
其一,权力的分散。合同制治理所带来的最大挑战来自于权力的断裂与分散。在科层制的治理结构中,权力的传递是自上对下连续传递的,下一个层级并不拥有大于上一个层级的权力,这样就保证了政策过程中的充分控制。但是合同制治理改变了这种权力运行结构,该模式实际上是先把管理权限分散,然后再给予各个第三方,后者则与公共部门的管理者分享管理权力,共同进行项目运作。[19](P603-605)这就使参与公共服务的私人部门和第三部门不仅被赋予了实质上的自由裁量权,还拥有保证其自身独立性的权力来源。合同制治理模式在决策者和项目结果的直接权力链上打开了一个缺口,并用新的问题代替了老的问题,这个新的问题就是权力的断裂与分散。这样做可能会增加成本,特别是监控成本,使交易变得更加昂贵,而这种交易成本又会反过来降低竞争理念中的效率。[20]问题的关键已经不在于是否应该由公共部门垄断还是由多元的公共组织来共同提供公共服务,而是在公共权力向社会“扩散的公共行动”中如何寻找公共权力和私人权力的平衡点以产生最大的绩效,这对于转向合同制治理的政府机构而言,无疑是一个新的挑战。
其二,目标的冲突。合同制治理需要面对在公共部门和私人部门、第三部门的整合过程中所遭遇的第二个挑战,来源于目标的冲突。公共部门和私人部门首要的区别在于这两类性质不同的部门拥有着不同使命,[21](P169-189)而这种使命的区别深深地影响了它们各自的财政运作和管理方式,使得两类不同的部门在官僚制结构、层级制组织、决策过程、内部管理都存在区别。对于公共部门而言,它们的目标使命应该是追求公共利益,虽然经济与效率也会成为重要的考核尺度,但是他们无法回避公平与责任、回应这些永恒的主题。但是私人部门的目标使命就单纯得多,它们只需要在法律规范的框架内追求私人利益,无须处处考量公平与责任。目标的冲突导致公私双方在行为方式和偏好选择上都会产生碰撞,包括时间观点、任期、绩效的衡量、人事限制、利益平衡与绩效、工作方法、受报刊和传播媒介的影响、命令指挥的障碍、立法和司法的限制以及基本要求等等。[22](P339-340)以决策行为为例,公共部门的决策处于一种开放性的体系之下,受到公民、利益团体和各种组织的广泛关注;而私人部门作出决定,一般不需要经过公众的详细审阅,所需要负责的对象往往只是它们的拥有者、股东或者服务对象。此外,还有效率取向与公平取向、长期合作与短期合作的方式选择以及仲裁者与签约者角色的冲突,这些都是在实践中困扰政府合同制治理的问题。而这些问题都可以归结为公共部门与私人部门这两种性质不同的组织所代表的公共性与个体性的价值目标的冲突。
其三,信息的歪曲。合同制治理结构中的多元组织可能会导致信息的滞后状态。曾经有一个研究流感疫苗接种的案例就显示,流感疫苗经常出现短缺的原因在于生产疫苗的私人公司和公共健康管理机构在信息传递上出现问题。公共健康机构没有及时将它们预期的需求量与疫苗供应商分享,疫苗供应商也没有将他们的预期产量告知公共健康管理机构。[23]对此网络理论有深入的解释,这种对信息的传递干扰首先来自不同节点的多元性,[24]这些各种各样类型的组织并不具备充足的合作经验,也不了解彼此的运作方式。其次来自自我参照性(self-referentiality)。这些组织都各自有其利益和参照以及自己的角度与需要,这些就有可能形成一个个“信息孤岛”。在决策分析学派看来,这种“孤岛”现象不仅是不同的管理单元相对封闭而引发的体制性问题,更是反映了这些不同的管理单元的需求表达。这种不对称的相互依赖性,还会导致在信息传递过程中缺乏权威的助推力。委托代理理论对此的解释是,代理人拥有信息优势,而委托人若想掌握相同信息却必须付出很大成本。合作双方在合同谈判、实施、解除等各个环节,任何一方都有可能歪曲信息以实现其自身利益。因此,订立合同的不完全性、执行合同的随意性、撕毁合同的单方性都会因虚假信息而找到充足的理由,这些都是合同制治理过程中经常发生的问题。
其四,不确定性增加。不确定性表现在:代理人的职责逃避,公共部门的多头行动以及对非正式制度的普遍依赖。从我国的行政现象看,代理人的职责逃避问题是合同制治理的委托代理关系中所探究的普遍性困境。尤其是在我国目前各种监控机制仍不健全的状况下,代理人更是倾向于转向合同激励之外的各种激励机制。而公共部门的多头行动则源于我国行政干预体制的结构性缺陷,同一个项目分属不同的部门管理,尤其是政府职能部门的责、权、利配置不合理,部门职能界定不清、责任边界模糊,政府权力部门化、部门权力私人化、私人利益最大化,公众参与缺位和社会监督乏力等弊端,导致政出多门、政策打架、行政效率低下,影响了合同制治理的效率。小查尔斯·沃尔夫(Charles Wolf Jr.)将这种游戏规则称为“内部性”,他认为大量的内部压力会利用外部性改变其他市场行为的方式扭曲各种合同关系。[25](P66)此外,我国传统治理理念推崇“潜规则”。公共管理者在合同治理中依旧会偏好非正式规则,依赖通过制造不确定性来不断修订和改变合作规则,这些都会增加合同制治理中的不确定性。
四、选择合同制治理:策略与思路
合同制治理作为一种新的治理模式,强调公共权力从垄断走向分享,是社会民主进程发展、公共需求多样性增长的必然要求。其对于习惯依赖传统的权威机制解决问题的政府部门来说,如何能够突破从垂直到平行的障碍实现协商治理,是一个严峻的考验。目前这一模式的实际运作仍很不成熟,但是如果因为其中出现一些问题就断然否定这种模式,选择回归科层制治理结构,是一种过于简单的解决问题的逻辑。我国目前在合同制治理工具应用中遭遇困境的主要原因在于地方政府自身目前依然处于一种粗放式管理阶段,对于管理缺乏系统概念与精细化思维,这与日益复杂的社会化需求是存在一定差距的。因此,突破困境并不在于是选择合同制治理还是科层制治理,而在于如何通过有效的执行和管理,特别是系统化与精细化管理过程的技术建构,满足公平与效率的双重目标。
(一)构建规则以整合权力
对于合同制治理而言,不论是公私部门的整合还是公共部门内部的整合,所依靠的主要都不是立法和预算等层级权威工具,而是要依靠签订合同,也就是谈判、交换和相互同意。这种协议一旦确立,就不仅仅是一种口头承诺或相互谅解,而是签约各方就所考虑的有关事项和有关条款具有法律约束力的相互承诺,可以在普通法院中执行,对各方当事人中的任何一方的违约行为都可以采取法律行动。对于中国地方政府而言,公共合同管理日益复杂和富于挑战性,缘于公共管理者是在垂直的权威模式、平行的协商模式以及嵌套的条块模式互相交叉的情况下运作的。
首先,地方政府应当在垂直的权威模式中建立管制规则。凯特曾指出政府外包行为最关键的地方在于不需要去考虑管理方面具体的细节问题,而应当关注最基本的政府管理职能。[26]一旦政府将责任转给私人组织,政府的权力也随之让渡了出去。这渐渐使公共事务的管理不再只是政府内部一项单独的职能,也成了承包商的一项活动。因而,建立管制规则以保障权力让渡以后的公共利益的安全维护,是预防合同制治理风险的根本。地方政府在合同制治理中首先是作为公共利益的维护者和社会矛盾的仲裁者出现的,首要建立的也应当是维护公共利益的基本原则和规范,包括对公共服务均等化的资源配置,对公共服务标准化体系的建构,[27]对私人部门参与公共服务的准入与退出机制的完善及对公众在合同制治理中行使话语权的确立等等。
其次,地方政府应当在平行的协商模式中建立博弈规则。迈克尔·詹森(Michael Jensen)和威廉·麦克林(William Meckling)指出,在任何合同关系中,基本的治理目标都是“引出一个好像能将‘委托人’福利最大化的‘代理人’”。[28](P309)但是,有两方面的问题限制了这一目标的实现。第一,虽然委托人设计了各种激励机制诱导代理人的工作,代理人却总是有其他需要优先满足的工作目标。并且这一过程中的信息是不对称的,代理人拥有更多的机会和动机实施机会主义行为。第二,委托人试图监控代理人来减少他们的机会主义行为倾向,但是监控需要花费成本。因此,委托人需要寻找到一个平衡点,即在监控成本和能够容忍的机会主义行为水平之间取得平衡,这就需要地方政府建立博弈规则,使合作的双方能够在平等互利的状况下和公开透明的平台上,有序良性地互动与博弈。
最后,地方政府应当在嵌套的条块模式中建立议事规则。嵌套的条块模式是中国行政管理体制的特色,也是地方政府在实施合同制治理的一大软肋。在我国的公私合作关系中,所谓的公共部门首席执行官的角色并不是单一明确的,往往是多个部门多个管理机构混合组成,这主要是由于条块关系体制决定的。这就决定了许多问题的解决必须更多地采用会议协商的方式,因此有必要建立一种议事规则来保障信息沟通的畅顺与通达。这种议事规则将有助于解决多头管理、各自为政的问题,有助于公共部门在与私人部门的谈判和交易中结成步调一致的行动集体,有助于提高合同制治理的行政效率。
(二)科学激励以协调目标
治理风险有赖于我们建构一个公平、科学、有效的激励机制。理想状态下,激励机制应该高到足以奖励好的绩效而制裁机制应该严厉到足以阻止差的绩效。[29](P153-185)虽然公共部门和私人部门的目标使命具有本质的不同,但是他们依然可以通过合同关系共同完成一项明确而具体的工作任务。对于公共部门而言,规范合作中的机会主义和投机行为,设立激励与制裁机制无疑是一个明智的选择。激励机制的目的是保护公私合作关系,制裁机制的目的是纯净公私合作关系。这类机制的设计需要考虑如下问题。
第一,激励与制裁机制的平衡性问题。寻找这个平衡点是合同承包中的焦点问题,需要我们树立正确的利益分享观念。共同的利益不仅是合同制治理的重要前提,也是合同制治理走向良性发展的重要动力。从公共部门的角度看,有必要建立起相对稳定的利益调整机制,确保私人部门生产的正常收益,并以增加收益或者降低税负等经济手段促使私人部门生产社区需要的公共物品。这种经济激励对于私人部门而言,可能比行政规范与惩戒更有成效。私人部门生产的动力来源就是私人利益,公共部门要利用其生产的高效和稳定的质量,就必须保护这种动力来源。
第二,激励与制裁机制的科学性问题。在提供者与生产者的合作关系中,如何设定激励机制是考验公共部门管理艺术的重要课题。这种奖惩与淘汰机制的设定,首先必须保障机会的公平,使有资格的市场经济主体都能够以开放、统一、公平、透明的规则参与市场竞争与合作;其次要以明确的质量标准作为考核,还可以融入政府公共服务的政策导向,如在生产的环保性、安全性上设定特别的奖励指标,或者是在建筑的设计上设定一些评比,这些都为公共物品的生产者提供了一个明确的导向性。政府科学地设定奖惩标准,就会大大减少不确定性和随意性。最后是操作性,规则的确立应当结合地方政府的运作实践,比如对于违约方的惩戒措施,应当结合相关部门的管理权限,使之在实际操作中切实可行。
第三,激励与制裁机制的执行力问题。在信用理论的框架下,激励与制裁机制是增加信用的正外部性、降低其负外部性的重要手段。根据信用理论的认识,如果产生正面影响的守信行为得不到足够的奖励,即当事人的守信收益小于社会的守信收益;而产生负面影响的失信行为又没有受到必要的惩罚,即当事人的失信成本小于社会的失信成本,难以对市场主体形成可置信的威胁,这样其他主体就会得到可以违约的暗示或纵容,产生“搭便车”的心理,导致信用市场运行中的“市场失败”(market failure),形成“破窗效应”。①可见,奖惩和淘汰机制的执行力具有关键性的意义,政府要把握激励与制裁的时机,该奖则奖、改罚则罚。
(三)创设网络以畅通信息
网络产生于个人与集团以稳定的方式产生和交流信息的过程中,而这些个人和集团,用网络术语来形容就称之为“节点”。如普尔所言,网络“就是把所有社会组织串在一起的那根线”,[30]通过重构沟通网络,可以排除或纠正组织的信息流动问题,甚至可以出乎意料的方式越过等级体系的层级和组织间的障碍。[31](P110-111)而重构网络的重要工具就是网格技术。网格的起源是计算机术语grid computing,一个较为通俗的定义是“把整个网络整合成一个巨大的超级计算机,充分利用单个处理器的冗余空间,实现计算资源、存储资源、数据资源、知识资源、专家资源的共享”。网格管理用于解决合同制治理中的信息孤岛问题,有三个重要的价值:一是为解决公共部门、私人部门和第三部门的分歧协商中的议事规则确立了新的路径。网格管理提倡在部门之间设定一种协商议事的权力关系模式,从而确定协商中的规则秩序和权力结构。二是为打破公共部门、私人部门和第三部门之间的信息孤岛确立了新的价值理念。网格管理提倡的是对资源的“非集中控制”,也就是按需配置、按需统筹。其对于扁平化模式的强调保障了多方主体之间平等、主动地参与合作。三是为解决公共部门、私人部门和第三部门的资源共享问题提供了技术支持。网格管理中可以通过计算机网络技术的应用创设部门之间资源共享平台,能够从技术上实现信息的动态更新和分类汇总,从而保证信息沟通的时效性,减少信息在传递过程中的歪曲和失真。
(四)重复合作以应对不确定性
经济学家科斯(Ronald H.Coase)早在1960年就指出,平衡公共利益和私人利益需要每个人都“考虑整体效应”,要考虑公私部门的合同制关系对政府效率和问责性所产生的影响。[32](P44)莱恩也指出,相比中央协调以及分权协调所带来的高昂的协调成本,合同制意味着高昂的承诺成本(commitment costs)。对于合作双方而言,信守责任与承诺意味着对合作声誉问题的关注。声誉的价值等价于经济主体对未来合作收益的预期,它决定局中人维护声誉的行为。早在200多年以前经济学的鼻祖亚当·斯密就已经意识到了声誉是一种保证契约能得以顺利实施的重要机制,而真正把声誉纳入现代经济学分析框架中却是在20世纪80年代初期。四位家经济学家克瑞普斯、米尔格罗姆、罗伯茨、威尔森(Kreps,Milgrom,Robert & Wilson)将不完全信息引入重复博弈,建立了一个声誉模型(reputation model或KMRW定理),用来解答有限次重复博弈中出现合作现象的问题,扩展了对重复博弈的合作行为的形成机制的解释。在重复博弈中,参与人假设有足够的耐心,任何短期的机会主义行为的所得都是微不足道的,参与人着力于实现一种长期的交易关系,那么参与人就有积极性为自己建立一个乐于合作的声誉,同时也有积极性惩罚对方的机会主义行为。声誉模型旨在表明声誉对人的行为决策的影响以及经营者声誉机制的作用机理,其核心在于:声誉是一种可以激励和约束人们行为的因素,可以作为显性激励契约的替代物。重复博弈导致合作,提示人们关注声誉机制的价值。因此,政府运用合同制治理要注重长期效益、克服短期行为,尤其要选择那些关注合作声誉、信守合作承诺的对象作为政府长期合作的伙伴,这是克服合作困境的核心路径。
总之,作为一种新的治理理念,合同制治理与传统权力驱使的治理模式迥然不同。合同制治理意味着政府依靠私人代理商的管理去追求公共利益,他们并不是彼此的替代品。[33](P3)这种治理模式需要社会契约精神和守约文化的滋养,需要对守约和履约行为的制度保障和鼓励,需要政府与社会对合约治理模式的认同和支持。对于公共部门的管理者而言,合同治理模式意味着从权力到合同的战略挑战,从垂直到平行的模式挑战,从垄断到分享的利益挑战。合同制治理在不同文化背景下产生的问题既有共性,也有个性,除了公私部门的目标冲突之外,政府部门的权力斗争以及对非正式制度的普遍依赖在我国有其特殊性。合同制治理是以契约化为基础的优化公共服务资源配置的治理工具,而这种契约化的建构是一个充满着冲突的动态过程,并不是一个“毕其功于一役”的完美策略。合同制治理的有效运行应以互利共赢作为基本原则,以公民参与和社会监督为社会基础,充分考虑多方面的利益需求,处理好各方的利益关系。对于合同制治理中的各个参与主体,地方政府应在合同制治理框架中构建规则使其互相制衡,规避治理风险使其良性互动,注重声誉使其重复合作,实现经济、均衡、高效的目标。
注释:
①政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了“破窗理论”:如果人为打坏了一个建筑物的窗户玻璃,而这扇窗户又得不到及时维修,别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃,最终造成一种无序的局面。
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