论失业——再就业的双重调控系统战略，本文主要内容关键词为：再就业论文,战略论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业问题，已与通货膨胀、资源匮乏、环境恶化一起被列为当今世界各国发展经济的四大难题。严重失业不仅导致通货膨胀、资源浪费，还会加剧环境恶化和社会经济的恶性循环。所以，失业——再就业工程自然成为各国政府治理国家的首要课题。
随着改革的深入和“两个转变”战略的实施，我国失业问题日渐突出，成为世人瞩目的社会焦点。中国目前再就业工程浩大，且启动运行举步维艰，已引起了政府的高度重视。
一
纵观中国失业问题现状，与世界各国相比，有自身的明显特点：（一）劳动力资源供给总量过大与就业岗位相对狭小并存。我国现有7 亿多劳动力，分布在农村5亿多。由于农村经济发展缓慢， 农业主要靠粗放经营，农民“一年四季两季闲，还有一季忙过年”的状况没根本性的变化，形成1.3亿多的进城务工大军；城镇有劳动资源1.5亿多，工、商、建、交等各产业下岗大军达1500万人，不少大中专毕业生出现就业难的问题，进入劳动年龄的中学生有不少处在失业中。相对于充足的人力资源供给总量，经济发展缓慢、效益低下而使就业岗位规模狭小而导致大量失业，可称之为人力资源供给过剩性失业：
（二）显性失业与隐性失业并存。在存在显性失业的同时，我国的隐性失业也存在。从政府机关、事业单位来看，普遍存在着机构臃肿、管理人员庞大、人浮于事的问题。仅中央国家机关和事业单位的公务员、职员就达338万人，加上省及省以下政府机关和事业单位，可达 3700万人，是美国可比人员的3.3倍，其中公务员是日本的9.6倍。据保守计算，冗员可达1000—1500万人。从全国40多万个企业来看，其中93%以上的国有大中型企业存在着管理人员过多的问题。由于权力分散、行业管理薄弱，市场观念淡薄，特别是计划经济体制下的产权不明、政企不分、权责不清，使企业法人与职工缺乏竞争和进取精神，缺乏通过大力推动科技进步，发展第一生产力，通过教育培训提高劳动者和企业、机关素质，图生存、求发展，提高中国产品和劳务在国际市场中的份额，实现国富民强的紧迫感和责任感，导致重复建设、重复投资，在经济结构、技术结构、产业结构的低层次水平上的循环。如彩电、电冰箱、空调机、国内市场容量仅800万台左右，而现有生产能力已达2000 多万台。有些企业开工不足，有的企业处于停产、半停产状态，有的濒临破产，这些单位的职工面临生活困难，属明天可能加入显性失业者队伍的隐性失业者。
（三）人力资源供应绝对量过剩中素质性失业与素质性紧缺并存。在看到劳动者显性和隐性失业的同时，按合理岗位需要合格劳动者的要求，既有高学历、高技能低岗位的人才浪费现象，也有低学历、低技能高岗位的“以次充好”的低效率、低效益现象。既有专业不对口，所学非所用的情况，又有高学历、高技能岗位严重缺位的情况。如高等院校亟需具有硕士学位以上的计算机、外语等类人才，航空航天、科研部门及企业亟需有关专门人才、政府、金融、经济管理部门亟需宏观经济管理、金融、房地产、技术经济等专家。与美、日、英、法、德、前苏联等发达国家相比，每一个行业的高素质专门人才都稀缺，形成我国当前低素质人员“失业”，高素质人才紧缺的严重局面。这种人力资源素质滞后和随经济、科技发展出现的失业，称为素质性失业。
（四）人力资源的结构性失业与结构性紧缺并存。从农村经济发展看，由于人口增长过快，基建占地增势强劲，加上人为破坏、撂荒，使人均耕地减少。同时，总体上还属于粗放式经营。因此，农村产生大量剩余劳动者。另一方面，文化科技推广、农业技术培训、优良品种和农产品销售服务、机械维修服务等又缺高素质人员来做；从城市的多数企业看，一般水平的业务人员和一般技能的生产工人普遍富余，技术精、业务专的“专家”、“技师”奇缺，甘愿干脏、累、差活儿的缺；从地区范围来看，东部沿海经济发达区，经济扩张迅速，无论就业总规模还是高科技领域，人力资源和高素质劳动者均显不足，而中西部地区经济发展缓慢，就业领域窄狭，人力资源明显过剩。我国南北方相比，北方经济起步迟缓，失业者较多；从行业来看，信息技术、电子、生物、电讯技术等高科技领域很缺人才，而纺织、轻工、通用机械等一般技术领域，上马容易，竞争激烈，已出现失业者。城乡、行业地区经济发展不平衡，都存在着结构性失业与结构性紧缺并存的情况。
（五）垄断性失业和市场竞争性失业并存。由于市场济发展不够充分，一些行业，如铁路、电力、邮电通讯处于垄断地位，还有一些公益事业，如城市公共交通、供水、供气等非盈利产业，投资者不愿投资，只能由政府投资并管理。由于行业或产业垄断，一些大中专毕业生或想专业对口的人才，很难进入这些产业，出现垄断性失业。但另一方面，他们又可允许自己的亲属和子女进入该产业，造成人浮于事的人力资源浪费，经营成本费用升高，效率和效益下降。为了保证本行业职工工资及福利不断提高，他们便提高垄断产品或服务价格，还可经政府有关部门审批，将这部分增长额转嫁给消费者，以保障垄断性行业的隐性失业。与此同时，随着计划经济向市场经济的转轨，纺织、轻工、普通机械工业，内贸和外贸等非垄断性行业发生着激烈竞争。在国内外竞争特别是外国商品进入国内市场的冲击下，几十年一贯制的产品，质量低劣、成本高、服务差、不适销对路的产品，如手表、自行车、彩电、电冰箱、空调机、服装、日用品等大量积压。生产、经营这些竞争性产品的企业，在资源短缺，产品由过去的短缺变为供应过剩的情况下，资金呆滞、债台高筑，处于停产半停产境地，因而产生大量竞争性失业。由此，形成垄断性失业与优胜劣汰的竞争性失业并存的局面。
（六）动态的人力资源绝对过剩性失业和科技进步性的相对性失业并存。中国人口基数大，加上一些地区，特别是广大农村，管理者和育龄人口对计划生育尚未达到自觉的程度，使人力资源每年新增1000多万人，导致劳动者绝对量供给过剩。这种动态性失业将长期存在。同时，随着科学技术的不断进步，人力资源素质不断提高，推动劳动工具和劳动对象不断变革，管理方式和资源配置日臻合理化，将会有大量新产业及其就业岗位被创造出来的同时，会有劳动者被“排挤”出来，产生不小的相对失业大军，出现动态的绝对过剩性失业和相对性失业并存的局面。
二
造成中国失业严重的原因是多方面的。按影响因素的客观性，包括客观和主观因素。从客观因素看，一是人口基数大，人力资源供给总规模过大；二是劳动者科学技术和文化素质低，又容易受传统生育观念的束缚，加上生产力水平低下，实现经济增长对人力资源外延增长依赖性强，因而对计划生育控制的自觉性就差，人力资源增幅居高难下；三是受上述两种客观因素牵制的经济发展必然缓慢，外延式经济增长比重大，因而提供的新就业岗位狭小。三种因素的合力，导致人力资源供量过多，增量过大，与经济的外延增长主导型限制了劳动领域的扩大、劳动岗位的增长对劳动的需求不足共同作用，产生了大批失业，造成了解决失业——再就业工程的难度。从主观因素看，一是计划经济体制下“政企不分、产权不明、责权不清”的企业制度没有根本改变，政府和企业的关系仍然是工厂和车间的关系，企业自主权未有切实保障。政府委派企业法人，迫使法人从组织人事上依附于政府，企业经营盈亏系于政府，且只负盈不负亏，亏了调离还照样任职，促使法人注重短期政绩和业绩，忽视企业长期发展目标和长远利益，忽略经济发展和经济效益，因而不愿搞基础管理、技术改造，不愿增加科技教育投入，提高劳动者素质，不愿搞集约式经济增长方式，从而必然影响企业发展规模和效益，导致企业不景气，形成失业，实施再就业困难；二是劳动力、人才劳务和其它生产要素市场存在交易障碍，市场运行机制不完善。在垄断性行业，价值规律不能发挥作用，企业不追求效益最大化，还可将人力资源浪费使成本升高可能损失的既得利益转嫁给消费者，又将亟需的高质量专门人才拒之门外，不去苦心提高经营效率和效益。同时劳动者之间缺乏竞争机制，使劳动者素质与劳动岗位要求相分离，出现低能高岗或高能低岗的低效益、低利用率的不正常现象。三是政府落实科技是第一生产力的力度忏弱。由于实施科教兴国战略的氛围不浓，科技人员、教师的工资、住房等福利待遇明显偏低，尊重人才、重视知识、尊师重教的社会风气不浓，波及企业和劳动者掌握科学技术、知识和技能的动力不足，对国内外市场特别是国际市场激烈竞争及其风险视而不见，挫伤甚至窒息着集体和个人智慧和能力的发挥，严重影响着企业和劳动者素质的提高，使人力资源素质降低与企业科技进步缓慢、经济效益下降形成了恶性循环。四是失业——再就业运行保障机制不健全。由于政府和企业对隐性、显性失业培训、救助、再就业责任无明确规定，造成劳动者失业——再就业过程时常发生障碍。企业为提高效率精简人员时，政府往往不予批准，失业人员往往得不到及时培训、生活救助不能及时解决，再就业信息不顺畅，疾病、养老等社会保障不够配套，使失业问题的解决不能令人满意。五是近些年思想工作放松，不仅使不少人怕苦怕脏怕累、拈轻怕重，还使不少人滋长了一味追求“自我价值”、个人利益第一和纪律松弛、为所欲为，既无一技之长，又不是通才的庸俗稚气，导致这些人很难被企业、组织所接受，成为游离于社会的失业者。这种个体不被社会承认、与企业组织需要不融合的失业者占失业队伍的多数。
三
针对中国失业问题的特点、成因，吸取国外失业——再就业工程的经验教训，我们应把失业——再就业看成系统工程，既使主观因素科学化，又使客观因素尽力完善；既堵人力资源供应过剩之“源头”，又疏经济发展缓慢、劳动岗位窄小、劳动需求不足之“床道”，实行旨在解决供大于求矛盾的双向调控。按照双向调控系统战略思路，应采取的主要具体对策如下：
首先，建立适应市场经济规律的现代企业制度和鼓励竞争、高效、公平的市场运行机制，促进经济步入可持续发展的快车道，以经济规模的扩大，从根本上解决劳动需求不足的问题。其一是从国有资产资本化改革入手，通过国有资产折股上市，使企业职工、社会成员成为企业资产所有者（关系国家安全和国计民生的企业，国家可控股）。通过国有资产资本化，职工及社会成员成为资本所有者（或股东），就会十分关心企业资产保值、增值，关心企业经营管理及效益、前途，对技术、新产品、成本、质量及企业管理者产生自觉监督的能动性。为了生存、发展，企业职工和管理者都会产生巨大的活力，企业的发展、扩张就有了内在动力保障；其二是建立权力制衡的现代企业制度。即政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学的现代制度。产权明晰，即所有权明晰，这是经济基础。当我们实行资产资本化之后，政企分开就成了关键。政企分开包括企业和行政即企业办社会分开，只有将福利、疾病、生育、工伤、养老等社会福利和社会保险类工作从企业中分离出来，企业才能有可能、有精力地专心搞好生产经营，政府才能管自己应当管的事情，同时包括政府与企业职责分开，即政府管好宏观调控，如产业政策等引导价格调控、效率兼顾公平市场竞争环境的营造。企业集中力量搞活微观经济。要真正实现政企分开，就应割断政府与企业的直接联系，政府通过制订法人任职资格及连选连任标准，如资产保值增值、法人上任公布个人财产并在进出企业时接受财务审计，无违反法律行为，企业经济活动向职代会（股东代表会）先公开、批准后实施，实现个人竞选目标等，将企业法人置于政府间接管理、法律约束之下和民主监督之下，就能从根本上克服企业法人行为短期化及由此带来的不讲效益、权力滥用、受政府人事变动影响大等一系列弊端和消极后果。其三是完善推动生产力发展的市场机制。如完善知识产权、专利管理，打击走私、以法遏制外国对我出口商品的反倾销和对我国名牌商标的抢先注册，促进我名牌产品打入国际市场，巩固并不断扩大我国名牌商品、技术、援外工程在国际市场的份额，巩固并扩大我国劳动者的就业领域和岗位；加强劳务输出的管理和谈判能力，扩大向欧美、澳、东南亚等国家的劳务输出和技术出口，增加外汇收入和劳动者就业机会；加强企业内外劳动岗位的竞争机制，通过企业先定岗、定编、定工资水平的“三定”管理，然后开展岗位竞争，（封闭式竞争和吸引市场失业人员参与企业封闭竞争的开放式竞争相结合），促进劳动者自由流动，有利于鼓励失业者努力参与培训，提高素质，更有利于在职者不断提高自己的技能和素质，增加就业机会，减少失业概率。对垄断性行业，除关系国家安全和国计民生的个别行业外，实行吸资招商，营造几家竞争局面，不仅国家能把吸引的资金用于扩大规模或开辟新产业，还能促使多家经营者奋力改善管理、搞好服务，提高效率，降低成本，改善就业条件。
其次，要科学地抓好计划生育，控制人力资源供应增量。通过在全国，特别是贫困地区，深入普及文化知识的九年义务教育和科学技术知识，认识到“要致富，少生孩子多栽树，科学种田是富路”的基础上，抓好计划生育的科学管理，包括罚没收入处置的规范管理，正反面典型人物和事的宣传，实现优生优育的计划性、自觉性，逐步实现全国人口的零增长，从源头上根治人力资源供应过剩产生失业的问题。
再次，要在失业——再就业系统的经济行为人之间明确责任。从劳动者个体讲，在劳动需求量一定条件下，失业者主要属个人素质低不能胜任岗位要求，或缺乏吃苦耐劳、爱岗敬业精神而违纪怠工、与企业不协调所致。为此，需通过开展政治思想工作和反腐倡廉相结合，使劳动者树立爱国、爱厂、爱岗及其强国富民的奉献精神，酿造学本领报效国家、厂兴我富、厂衰我辱、自立、自强、拼命实干的氛围，就会迅速提高劳动者的整体素质，改善劳动者素质结构，增加劳动者就业能力及其适应性，从主导方面解决失业多，就业难的问题。从企业讲，要从企业长期生存、发展的目标出发，以自负盈亏、自我约束、自立自强、自我发展为动力，努力走集约式经营和可持续发展的路子，眼盯国内国际两个市场，利用国内外两个资源，开拓新产品、新技术、新市场，大力发展企业跨国集团。停产、半停产的企业，要通过技术改造和产业、科研、教学联合，开发新产业，或通过股份制改造或被其他企业并购，使隐性失业者得到安置。各级政府通过资产重组、企业国有资产资本化，走企业改组、兼并之路，使失业者得以重新安置。对挽救有望的，通过贷款支持、民主选聘企业法人，使企业获得新生，企业冗员可以进行分流、精简，重新焕发活力。
最后，劳动人事部门要发挥宏观调控和业务指导职能。一是根据产业政策，靠灵敏信息引导劳动者流向、流量，解决结构失业与结构紧缺的矛盾。二是强化失业人员的职业道德、技能、文化培训，努力造就进取心强、业务技术能力高、懂得顾全大局的稳定的高技能群，这是减少失业、带动就业的根本措施。三是实施积极的就业促进政策。国家应继续实行“国家宏观调控、个人自由择业、企业自主用人，市场调剂供求、社会提供服务”的国家政策指导下的市场就业总方针；在出台一系列“职业介绍规定”、“就业训练规定”、“劳动力有序化流动工程”等市场完善工程的基础上，制定一部统一的“就业促进法”，正确处理精简机构与扩大就业，解决长期失业者、企业富余人员与农村劳动者进城有序流动，就地消化就业和结构（地区间、产业间）调剂的关系，实行介绍就业、集体组织起来创业和自谋职业并举的政策，就能最大限度地充分就业，使失业率控制在最小的限度内。
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