论完善财政转移支付制度，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，转移支付制度已成为市场经济比较发达国家处理中央与地方财政关系的普遍作法和基本方式。在我国，随着分税制财政体制的实施和完善，建立健全适应社会主义市场经济要求的财政转移支付制度则是摆在理论和实践工作者面前的一项迫切的任务。
一、建立完善的财政转移支付制度是当务之急
1.建立完善财政转移支付制度是市场经济发展的需要。建国以来，一直存在着中央对地方的补助，这些补助对支持老少边穷地区和经济不发达地区的经济和事业发展起到了一定的作用。但在高度集中的传统体制下，由于不重视制度的法制化、规范化和科学化，因此，转移支付能力十分有限，中央政府宏观调控能力较弱。随着社会主义市场经济的发展和分税制的实施，急需加强中央的宏观调控能力，建立完善的转移支付制度就显得越来越重要。从市场经济比较发达的国家看，它们的转移支付制度都十分完善，如德国、美国、日本等，这些国家依靠完善的转移支付制度，极大地推进了市场经济的发展。
2.建立财政转移支付制度是完善分税制之需。分税制是一种规范化、法制化的调控机制，而转移支付则是其中一项重要内容。在我国，各地区财政状况极不相同，财力差异很大，贫富矛盾突出，在这种情况下，要想保证地方政府具备应有的调控能力，就需要通过中央财政的转移支付相配合，通过转移支付，能够较好地解决中央与地方、全局与局部的利益关系。否则，分税制财政体制就难以顺利推进。
3.建立财政转移支付制度是加强财政宏观调控能力的重要手段。财政是国家加强宏观调控的重要手段，而转移支付制度则是重中之重。因为，一是通过扩大中央财政向地方财政转移支付的数量和范围，可以解决地方财政无法自求平衡的矛盾，促进地方事业和经济的发展，促进效率与公平的实现。二是多样的转移支付形式（如特定补助、配合补助等）、明确的政策目标、规范而科学的技术标准等，可以使财政转移支付制度在促进国民经济总量平衡和经济结构尤其是产业结构优化方面，显示出较强的宏观调控效果。三是通过转移支付制度可形成地方财政依靠自有财力及中央转移财力实现预算平衡的二元机制，改变以往中央财政依靠地方财政来谋求平衡的做法。这样既有利于提高各类地区努力发展经济、培植财源和依法加强收入征管的积极性，又能避免部分地区安于现状、坐享其成的惰性。
二、现行的财政转移支付制度亟待完善
发展社会主义市场经济，推行分税制改革，需要建立规范的转移支付制度。实际上，我国现行的分税制财政体制中已包含一定的转移支付的内容。如，(1)中央政府对地方政府的补助和地方政府对中央政府的上解。在新的分税制财政体制下，中央财政对部分省、自治区的定额补助（一般补助）和继续执行部分省市向中央财政上解收入的办法。这实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的转移支付。(2)中央政府对地方的各类专项拨款。目前，中央政府对地方专项拨款达几十种之多，数额在几百亿元。这些专款编预算时列中央支出，执行中划转给地方按规定的用途使用，其中包括一部分用于重大自然灾害救济的专项拨款。(3)年终结算补助（或上解）。中央财政在每个财年终了后都要与地方财政发生一些结算关系，对上一财年在财政体制之外发生的某些事项进行结算，既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，属于上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的一种补充。(4)中央对地方的税收返还。具体测算办法是，如以1993年为基期年，对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额（即消费税75%+增值税－中央下划收入），如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按各地区增值税和消费税平均增长率的1：0.3的系数确定。由于这次分税制改革对地方财政支出范围未作大的调整，一部分收入上划中央后，地方财力受到影响。因此，对地方政府给予税收返还是必要的。这种一般补助性质的转移支付，具有明显的中央特色。
尽管现行的分税制改革包括一定的转移支付制度内容，但它却是极不完善，极不规范的，主要表现在：第一，现行的转移支付方式还受到原有包干体制的影响。在1994年分税制改革之前，除关税、进口增值税以及银行等重要行业上交收入外，其他各项收入包括增值税均列为地方收入。其财政收入是否上交中央，取决于各省同中央政府的财政承包关系。由于各省向中央承包的上交数额递增比率较低，可供中央政府支配的收入规模及其增量在相当程度上受到地方政府的制约。1994年的财政体制改革引入了分税机制，中央政府扩大了对间接税的直接征收，情况发生了很大变化。但由于中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，“基数法”带入新的分税制体制中，在某种程度上仍受到原有包干体制的惯性影响。第二，现行的转移支付方式还不规范。我国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的。但是，由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的，因而对中央增加的财力是用于中央本身开支，还是用于补助某些经济不发达地区，在认识上难免不一致。在财力转移上，也没有建立一套科学的、完善的计算公式和测算办法。第三，在现行转移支付制度下，上下级政府之间事权、财权不统一，造成部分财政支出的责任不清。1980年实行中央、地方“分灶吃饭”财政体制以来，上级政府出政策，下级政府出钱，以及某些支出项目的安排，上下级政府之间互相“钓鱼”的矛盾长期存在，反映出各级政府间的职责权限划分不够清楚。这种状况给地方政府编制和执行预算带来较多的不稳定因素。
三、建立规范的转移支付制度的对策
1.选择适当的转移支付形式。转移支付形式可分为补助性和专项性补助两种形式。一般性补助是一种无条件的用以平衡地方预算收支差额的补助，补助数额确定后可由地方自行支配使用。专项补助是中央为奖励、支援地方财政或委托地方承办某项任务而给予的补助。我们在选择转移支付形式时应注意一般性补助和专项补助二者之间的比例。一般性补助是地方财力的一种补充，有维持地方行政事业正常运转的功能；专项补助则具有政策性强，目标明确的特点。笔者认为，在近期可以使一般性补助的比重大一些，从长远看更应注重发挥专项补助的作用。
2.确定不同地区的一般性补助数额宜采用因素计分法。这种方法首先要考虑影响中央对地方补助数额的各个相关因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、自然资源和社会发展状况等，并确定各因素所占的分值或计分权数，然后分别计算出各地区的分数，把所有地区的分数加总，去除中央财政的财力支援总数，得出每一分所对应的补助数，这样根据每地个地区的分数就可以得出该地区应得的补助数量。这一方法虽需建立在掌握大量科学数据基础上，基础工作量较大，但因这种方法能以较客观的标准去衡量中央对地方的补助额度，因而较为公平，不留下“讨价还价”的余地。为此，应及早组织人员，组成专门的班子，进行调查、测算、设计，尽快应用于现实之中。
3.合理确定转移支付的范围和目标。从发达资本主义国家看，中央对地方转移支付的范围是相当广泛的，如美国联邦政府的转移支付制度就涉及500多个具体项目。我国是一个发展中国家，经济发展不平衡，因此，我国财政转移支付的范围和目标应有所侧重。从近期看，转移支付的目标主要应是经济欠发达省份和老工业基地。重点用于能源、交通、通讯、环境保护等基础产业和基础设施建设，用于学校、卫生等公益事业，用于就业培训、医疗保健等社会保障事业。
4.转移支付比例要适宜。中央对地方转移支付的数额占地方财政支出的比例多大为适宜？有人认为这个比例宏观上不宜超过50%。笔者认为，任何确定固定比例的做法都不一定合适，只能以下列两个方面为依据：一是要考虑中央财政的承受能力，如果转移支付所占比重过高可能影响中央财政平衡，过低则不能充分体现国家的财政意图，降低调控力度；二是要考虑地方行政事业的需求，如果转移支付比重太低，可能不利于地方经济和事业的发展，如果过高，则会滋长地方的依赖心理和扩大财政支出的倾向。在转移支付中，是实行定额外补助，还是递增补助？对此，人们看法不一，笔者认为，对待这个问题要从维护国家统一、兼顾地方需要的高度来认识，具体可以采取分期或分项的办法来解决，所谓分期就是视不同时期财力状况来确定补助的方式。从近期看，由于中央财力占国家财政收入的比例还比较低，地方财政支出还未作调整，加之税收返还以1993年为基数，已经考虑了地方利益，所以目前以定额补助为宜。当然，随着社会主义市场的发展，税收体系的健全，中央财力的进一步增强，根据变化了的情况，在补助额度上予以适当增加是可以的。另外，可以考虑在某一时期内根据补助项目的特点和重要性，有选择地分别采取定额补助或予以一定的增长比率，这样既能体现效率优先、兼顾公平的原则，也有利于转移支付的合理化。
5.加强财政转移支付制度的法律建设。财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范和协调，才能更好地发挥宏观调控的作用。单纯地依靠行政命令，只能加大机制运作过程中的随意性。目前应着手进行的工作就是加强财政转移支付制度的立法工作，通过法律形式把转移支付的原则、形式、目标、标准规定下来。法制管理的核心是要建立转移支付预决算制度，从预算的收支测算、编制、审批、执行和决算等各个环节都要规定严格的司法程序。此外，还要建立监督体系，如专项补助资金使用责任、项目执行结果的验证制度、审计制度等。
标签：转移支付论文; 国内宏观论文; 中央财政论文; 财政补助收入论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 地方财政论文;