政府预算部门的行为特征及其治理结构，本文主要内容关键词为：治理结构论文,预算论文,特征论文,部门论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府预算管理部门的行为特征分析
1.预算管理部门具有自身利益取向。在通常的公共经济学和管理学研究中，往往将预算管理者视为一种理性完成预算使命、忠实履行预算职责的“中性”组织。然而，从“经济人”的研究假设出发，可以进一步打开预算管理的“黑箱”，从而洞悉其自身利益所在。
在现实生活中，预算管理者作为具有自身价值取向的利益团体，也同样追求自身效用的最大化。因此，现实中的预算部门往往同时面对自身利益与社会利益的双重目标。当部门偏好与社会目标发生冲突时，如果管理者拥有更多的自主决策空间，自身偏好有可能以社会偏好的名义实现，但也许会更注重自身的目标取向。预算管理者的部门利益主要体现在以下两个方面：
第一，控制更多的预算资金规模，以体现本部门的重要性。现实中，公共部门的相对重要性部分地体现为其掌握的预算规模大小。预算管理部门作为一个整体，只有控制了更多的预算资金，才能在社会资源配置系统中处于相对重要的地位，其发言权也才更为资金需求方所尊重。在渐进式的预算决策模式下，如果缺乏适当的外界约束，预算管理者这种控制更多资金的冲动，将可能在以前年度预算基础上逐步扩张，最终得以实现，以致将过多的社会资源从私人经济部门转移到政府公共部门。
第二，预算收支安排的弹性化，预留超收收入自由配置的空间。在预算收入测算中保持适度的谨慎、支出安排上留有必要的后备以及保持预算管理的适度弹性，应该是十分必要的。然而，由于超收收入通常需待预算年度结束后才能最终确定，超收部分的支出安排往往容易游离于其他利益相关主体的监督，使得预算管理者对超收收入的配置具有更多的自由空间。同时，预算收入的低估，使得预算收支安排的缺口偏大，将导致更多国债的发行，变相扩大了预算管理者所掌握的预算总规模。以2006年为例，中国前11个月全国财政收入累计完成36084亿元，同比增长24.7%，超额完成了全年收入预算35423.38亿元的任务。然而，当年12月14日仍然发行了260亿元记账式国债。这在某种程度上违背了发行国债的初衷①，也承担了不必要的发行手续费和利息支出。同时，从另一个侧面表明，预算管理部门通过预算收支安排的弹性化来体现部门利益。
2.预算管理者拥有结构性配给的适度自由裁量权。在预算规模既定的条件下，供给方往往倾向于获取预算资金在各使用者和各级政府之间结构性配给的自由裁量权，以便从预算结构上对资金使用者施加影响，并为预算管理者的“灵活”调剂提供更多空间。预算管理部门所拥有的这种自由裁量权是随着预算管理原则的变迁与演进而逐渐确立的。自20世纪30年代以来，预算管理更加强调以财政预算部门为代表的行政机构主动权。这种主动权表现为政府行政机构对于已获立法批准的支出项目具有一定的自由选择空间，并对预算执行负有更多的责任。随着预算原则的演进，作为资金供给方的预算管理者，逐渐由单纯的被监督对象，转变为拥有更多预算资金配给自由裁量权的利益相关主体。这种自由裁量权主要体现在横向与纵向两个层面。
从横向上看，预算管理者不仅介入资金使用者预算规模总量的确定，还进一步干预各部门的结构性预算安排。管理者通过支出定额以及备选项目排序等控制手段，掌握了对各部门预算支出结构配置的自由裁量权。但是，按照信息经济学的基本原理，预算资金使用者对于资金结构性配置所掌握的信息，要远优于预算管理者，所以，这种资金结构性配置权力向预算管理者的转移，往往是非效率的。
从纵向上看，上级政府部门更倾向于削减下级政府的财政预算收支权限，再通过转移支付的方式返还，以体现上级部门的重要性。近年来，随着财政收入的高速增长，国民收入分配格局也逐渐向政府公共部门倾斜，这有其合理的一面。但有一些现象同时反映了预算管理者借此实现“资金结构性配给权力转移”的冲动。例如，与“提高中央财政收入占全部财政收入的比重”相对应，某些地方财政部门提出“提高本级财政收入占地方财政收入的比重”的主张，并且在每一级预算中都或多或少地存在着这种集中资金收支分配权的趋势。
3.预算管理模式与手段日趋复杂化。随着时代的变迁，预算管理手段与技术呈现复杂化的倾向。早期的逐项预算模式以控制作为主要的管理目标，所应用的主要管理手段只是通常的会计与计划等一般性的管理工具。随着管理模式的演进，现代预算系统对效率与效果的重视倾向日益明显。预算管理逐渐采用了目标管理、决策理论、系统理论、控制理论以及博弈论等更为复杂的管理方法与手段。尤其是现代复式预算体系中资本预算的发展，更使得预算管理工具与方法呈现出某种难以避免的复杂性。同时，在20世纪后半期兴起的新公共管理运动中，经济学、政治学、管理学等多学科的方法与技术在预算管理中的整合应用，使得预算管理模式与手段的复杂化趋势进一步深化。政府预算逐渐由相对简单明了的收支平衡表转变为只有专业人士才能理解的预算内容。
就中国预算管理的现实而言，除了市场经济国家预算管理的一般因素外，社会转型期的某些特殊因素和非规范性的作法，使得中国预算管理模式与手段的复杂化呈现出自身的特点。
4.预算管理者与其他相关主体间具有双重委托-代理关系。在政府预算利益相关方组织结构中，预算管理者作为联系其他相关主体的核心角色，是各利益相关方关注的焦点，发挥着中介与桥梁的作用，具有相对典型的双重委托-代理关系。
在预算管理者与其他利益相关主体的信息分布上，负责具体工作的一方总是处于信息优势地位。预算管理者作为专门管理预算资金的部门，其日常工作主要是围绕预算管理活动展开的，管理者获取资金运用的信息成本比外部监督者要低得多。同时，立法监督机构的事权范围，较之预算管理者要广泛得多，预算监督只是其众多职责中的一项，因而在投入的精力与掌握的信息上，二者之间往往是不对称的，预算管理者要比立法监督机构具有更多的信息优势。作为需求方的各资金使用者所关注的只是资金配给中可能属于自己的相对份额，对于各自专属领域内预算资金配给的成本-收益分析，作为一种“私人信息”通常是不会对外透露的。并且，由于专业分工的局限，预算管理者对各资金使用者专属领域内的具体公共产出活动，也往往知之甚少。于是在特定资金使用者资金份额的分配中，资金使用者的信息又优于预算管理者。因而，就信息优势的传递方面而言，也同样显示出某种双重委托-代理关系的特征。
二、中国政府预算利益相关方的共同治理结构
综上所述，如果仅仅通过约束与改善单方行为的模式，难以达到提高预算资金使用效率的目的。现实的预算管理，需要在不同利益相关主体之间实现某种程度的整合。只有通过构建共同治理的政府预算管理框架，才能实现提升预算资金配置效率的目标。
政府预算利益相关方的共同治理结构涉及众多的相关主体。所谓共同治理结构，就是将这些相关主体之间的互动影响与制约关系，整合到一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、激励兼容的框架之下，以期从机制设计上减少预算资源的浪费，提升有限资源的使用效率。预算管理利益相关方共同治理结构的基本框架，可以通过图1说明。
图1 政府预算利益相关方共同治理结构的基本框架图
图1中，政府预算利益相关方共同治理的框架可以划分为两个相互影响的系统，左侧为政府预算决策与执行系统，右侧为利益相关方系统。各利益相关主体在预算管理中的相互影响与共同治理，是通过其在预算决策与执行系统中，具有的不同职责划分与权能分布实现的。其基本影响结构包括以下几方面。
1.预算总额的确定。预算总额是由民众及其代表组成的立法监督机构根据一定时期国民经济发展态势和社会公共需要变化确定的(图1中节点①)，该总额一经确定，除经立法监督机构全体会议通过，执行中不得变更与突破。
2.各资金使用者结构性预算规模的确定与执行。各资金使用者在既定预算总额中所占份额的确定以及预算的执行，大体经过以下三个步骤：(1)在预算管理者和不同资金使用者之间通过初步交易谈判，提出总额控制下各资金使用者的预算规模预案(图1中节点②)；(2)立法监督机构对各资金使用者的结构性预算规模进行分部门表决(图1中节点③)；(3)预算管理者监督资金使用者遵守各自预算规模的情况(图1中节点④)，并及时向立法监督机构报告(图1中节点⑤)。
3.资金使用者内部预算资源配置结构的确定与执行。各资金使用者行政首长，在其预算规模范围内，拥有确定各自预算资源结构配置的最终决策权(图1中节点⑥)，但其执行结果与绩效评价要接受审计部门的监督，并由审计机构向立法监督机构报告(图1中节点⑦)，以此作为考核下期预算规模和行政首长职务升迁的依据。
4.社会监督体系对利益相关主体的控制与评价。社会公众与新闻媒体肩负着监督与考核立法监督机构及其他利益相关方的职能(图1中节点⑧)。对立法监督机构调整预算总额以及各资金使用者浪费预算资金的现象，予以披露和曝光。
在共同治理的框架下，各利益相关方的权能分布与职责划分是不同的。立法监督机构的权能包括预算总规模和各资金使用者结构性预算规模的确定以及根据审计结果对资金使用者进行相应奖惩；预算管理者的权能包括同资金使用者谈判并提出资金结构性分配的初步建议、监督资金使用者遵守预算规模的情况；资金使用者的权能包括确定其内部预算资金的具体分配方案；审计部门的权能包括监督资金使用者结构性预算安排的效率与效果；社会公众和新闻媒体负责披露预算过程中的各种非效率行为、监督立法监督机构及其他利益相关方的行动。在政府预算利益相关主体共同治理模式中，各利益相关方都被赋予了一定的预算管理权能，这些权能之间相互制约、相互激励，形成了一个相对完整有效的社会共同治理模式。
三、推进政府预算共同治理结构的实施策略
预算管理是财政预算部门与其他利益相关主体、政府与整个社会的互动过程。中国政府预算改革攻坚阶段所要解决的首要问题是遵循“人民群众当家理财”的原则，将其他利益相关主体的资源导入预算治理结构的序列之中，尝试改进由财政部门“单兵推进”的预算改革格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构，其关键性“节点”包括以下三个方面：
第一，总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威性的体现。因此，需要逐步提升年度预算编制与执行的准确性与刚性，尽可能杜绝预算超收现象，各级财政收支审计的重点也应该适度关注超收资金的使用。
第二，年度预算的分部门审议。从地方预算改革典型模式的经验来看，只有分部门审议，才可能揭示出预算管理中的诸多深层次问题。部门预算改革的推进，已经为分部门审议提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。
第三，赋予各部门较多的预算资金配置权能。要把预算资金在“人员经费”、“公用经费”和“项目支出”之间以及各项支出内部的具体配置权能“归还”给各部门。也就是说，“各部的部长就是自己的财政部长”。如果审计部门的外部监督和绩效审计能够加以适度的配合，这样做的风险应该是相对可以控制的。
注释：
①按照公债经济学的基本原理，国债与其他财政收入形式之间具有隐含的替代关系，政府举债与否或举债多寡，更多地取决于其他形式的财政收入的状况。
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