欧洲高等教育质量保障模式的形成及启示，本文主要内容关键词为：欧洲论文,教育质量论文,启示论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649
文献标识码：A
文章编号：1000-4203(2001)05-0099-05
20世纪下半叶是欧洲高等教育的大发展时期，绝大多数国家走完了自精英教育到大众化教育的历程。分析欧洲国家高等教育大众化进程中主要的质量保障模式的形成及特征，对于我们构建有中国特色的高等教育质量保障体系具有积极的借鉴意义。
一、质量：高等教育发展的主旋律
20世纪80年代以来，“质量”成为欧洲高等教育发展的一个关键，质量在很大程度上已取代“优秀”而成为高校与政府对话的一个主题。欧洲各国普遍关注并大力改进高等教育质量的原因是多方面的。
第一，60-70年代高等教育过于乐观的增长，引发了人们对高等教育质量的普遍担忧[1]。为了满足二战后欧洲经济恢复和发展对各类专门人才的需求，适应高等教育适龄人口急剧增加和高等教育的民主化浪潮，欧洲各国政府普遍采取了拓展高等教育规模的政策，较快地实现了高等教育大众化。例如，法国适龄人口入学率由1960年的7.44%，增至1970年的12.23%，再增至1979年的25%。英国由1960年的6.9%.增至1970年的14.4%，再增至1979年的18.8%。西德由1960年的5%，增至1970年的16.3%，再增至1979年的26.5%。随着各国高等教育的大发展，生源质量下降，师资力量匮乏，办学条件不足，质量把关不严，结构不尽合理，毕业生就业困难等问题随之出现。高等教育质量下滑引起政府和社会各界的普遍关注。
第二，欧洲经济持续衰退和产业结构调整对高等教育构成强劲冲击。70年代世界石油价格大幅上扬，传统工业老化，海外市场萎缩，失业率增加等原因，使欧洲国家经济进入持续衰退和缓慢增长阶段。为摆脱困境，各国在技术革命的牵引下，对产业结构进行了大的调整。这对高等教育产生了双重影响：一方面，经济的持续衰退和传统工业的调整，科学技术的突飞猛进和新兴工业的崛起，使非技术性就业机会大为减少，技术性就业机会大为增加，迫使成年人必须更新知识，接受继续教育，这就为高等教育发展提供了广阔的生源市场，也为高等教育面向经济社会培养高素质人才指明了方向。另一方面，欧洲经济的持续衰退，原有以入学人数为标准的投入体制使各国不堪重负，从而导致了80年代欧洲各国削减高等教育经费的浪潮。例如：英国1981-1982学年多科技术学院全日制生均培养费为3800英镑，1985-1986学年降至3150英镑，这一期间大学全日制生均培养费虽有5200英镑，但除去研究费，仅以教学费用计，1980年指数为100，1987年则降至83[2]。与此同时，1979年至1987年英国全日制高等学校学生净增85000人，几乎相当于70年代净增数的3倍[3]。由于欧洲各国高等教育长期以来主要依靠政府拨款，高教经费的逐年减少和高教规模的不断扩大，迫使欧洲高等教育必须寻找新的出路。
第三，欧洲一体化进程的加速实现对各国高等教育质量形成新的压力。随着欧洲一体化的加速实现，欧洲各国的每一所高等院校都将在一个日益扩大的欧洲框架里运作，每一位公民都可以在一个几乎没有国家藩篱的环境下生活和工作。欧洲劳动力市场的扩大和对熟练劳动者需求的增长，既为雇主在不同国家的高教系统内寻聘毕业生提供了方便，也使希望出国学习的学生能如愿以偿地选择不同的高教体系，从而形成了一个日益庞大的跨国界的学生流动群。1987-1995年，仅欧共体大学生流动计划执行的结果，就有约40万名大学生在欧共体的另一所学校完成了一个被承认的学习阶段；5万名教师到另一所大学授课；1800所高校参加了欧洲合作活动。欧洲一体化实际上为欧洲各国高等教育提供了一个扩大的竞争场所，它们必须在师资、学生、经费、管理、学术声誉等方面相互展开竞争，通过提供足够数量和高质量的专门人才，来增强国家在单一的欧洲市场的竞争力。然而，这对于长期“养尊处优”、相对保守的欧洲各国高等教育来说，无疑是一个极大的挑战。
最后，高等教育体系不尽合理，难以适应经济社会发展的需要。高等教育体系能否适应经济社会的发展，为各学科、各专业设置的培养目标和课程内容能否反映当代科技发展的水平和满足社会生产的要求，是更为重要的质量问题。从总体上看，当时的欧洲高等教育既难以适应科技迅猛发展所造成的产业结构和就业结构的巨大变化，也限制了高等教育大众化的持续发展。法国大学和大学校的双轨制，混杂无序，官气十足，缺乏平等；英国大学和多科技术学院的二元结构，使政府对高教资源难以有效配置；荷兰高等职业教育(HBO)机构小而多，缺乏竞争力；德国大学生在校平均学习时间长达7-7.5年，辍学率高，造成有限教育资源的浪费。凡此种种，“教育危机”的看法已深入人心，舆论呼吁应限制通过“错误”训练出来的毕业生所造成的结构性“浪费”[4]。
80年代欧洲各国普遍关注质量问题是高等教育大众化向纵深发展的必然，也是高等教育对科技进步、国际竞争力提高以及社会和个体发展影响越来越大的结果。它们认为，质量概念具有多维性，不同的国家、不同的个体和不同的时期对质量的看法是不同的，但质量作为对事物、产品或工作优劣程度的评价概念，其基本含义应该是精确地或恰好地(Precisely)。质量的存在保证学校系统无论从一种经济的、政治的观点，还是从用户的观点，不管他们是雇主还是直接的消费者如学生，都是在一种满意的方式下运作。在一些国家，质量维护被成功地看作是国家的责任。为了保证高等院校能成功地履行它们的责任，新的国家代理机构应运而生。这就是欧洲各国相继建立高等教育质量保障体系的最重要的原因。
二、欧洲高等教育质量保障的主要模式
由于欧洲各国发展高等教育的理念和路径不同，环境与条件各异，其质量保障体系也显示出不同的特色。通过对以下4个国家案例的分析，可以看出不同模式之间的异同。
1.英国：多元评估型 英国具有大学自治和重视质量的传统，虽然绝大多数高校由国家资助，但大学自治的理念与市场经济的有机结合，使英国高等教育质量保证体系呈现出明显的多元评估特征。它主要由四个部分组成：(1)质量控制。指“大学内部为维持和提高教育质量而实施的管理过程”，包括大学为达到一定的质量标准而采取的各种措施与行动。在英国，质量控制是大学自身的事情，政府不加以干涉，各高校对此负有主要责任。由于学者专家在办学的各个环节发挥着不可替代的自主作用，他们自然成为校内质量控制的主体。英国高校教学质量控制主要在三个环节上展开，一是对新课程的审批，二是对现行课程的检查指导，三是对整个教学计划的周期性回顾。与此相适应，各高校普遍采用了三种评定教学质量的方法，即批判性的自我检查，学生反馈和校外同行评审。此外，校外监考员制度的引入和为配合校外评估而进行的学校和学科的自评，也是高校为维持和提高教育质量的重要措施。(2)质量审核。质量审核始于1990年英国大学校长委员会成立的“学术审核单位”(AAU)，旨在对各高校承诺的质量控制进行外部检查。校长委员会认为，这样一种审核，从内部管理和公共责任两方面看，都是有益于各个大学的。及至1992年英国高教结构二元并轨，大学校长委员会等机构又协商建立了一个统一的学术审核机构——高等教育质量委员会(HEQC)，“学术审核单位”并入其中。高等教育质量委员会主要有三种功能，即质量审核、质量提高以及学分和入学管理。与此相适应，委员会下设质量审核组、质量提高组以及学分和入学管理组。该委员会是个自动调节机构，主要是提供各种服务，帮助高校更有效地实现它们的质控目标。(3)质量评估。对各高校教学质量进行外部评估的责任在英国高等教育基金委员会，它通过评估促使各高校按照全英标准保持和改进教学质量并与办学经费挂钩。为了落实1992年颁布的《继续和高等教育法》第七十条的要求，基金委员会下设质量评估委员会具体实施质量评估，并在委员会的行政部门中专设质量评估分部。质量评估委员会的主要职责是：负责向基金委员会提供有关大学的质量状况，接受教育质量的评估报告，提出有关的改进建议等。其步骤是：以学科为中心的大学自评；质量评估分部对自评材料和统计表进行检查；评估小组实地访问最后形成对教育质量的判断。(4)社会评价。由于高等教育大众化的推进，高校对社会的影响日益加深，社会对高校教学质量的关注也与日俱增。其监督和评价主要有三种方式：校外人员直接参与学校管理；专门职业团体及其他法定组织的质量评价；《泰晤士报》每年一次的高等学校排行榜。
值得一提的是英国国家学位授予委员会的特殊作用。国家学位授予委员会是独立于政府和学校之外的国家质量保障机构，1964年根据皇家宪章而成立，以保证大学以外的高等教育标准比得上英国的大学。国家学位授予委员会通过支持在多科技术学院建立一个国家的学位课程的检查系统来维持标准的可比性。该委员会运作28年始解散，在代表国家对大学以外的各种高等教育部门进行质量监控，防止乱发文凭，乱立新校，乱开课程等方面功不可没。
2.法国：中央集权型 由于法国一直遵循拿破仑时代高度中央集权制的领导传统，以促使高等教育为政府的政治利益和国家的经济发展服务，教育事业都由国家教育部统一控制，法国质量保障体系也不可避免地体现出这一基本特征。其高等教育质量保障体系主要由三个方面构成：(1)国家高等教育研究委员会。法国大学的学位证书既可由国家授予，也可由各个大学授予。前一种学位证书，只授予进入公共服务部门的雇员。但大学授予国家学位证书的权力，受到中央政府的严格监督。根据1984年《高等教育指导法》，国家高等教育研究委员会是负责批准想要发展教学项目以获得国家学位证书的大学的责任机构。该委员会实际上是政府的手臂，由相关的部长担任主席，它既有批准功能，又划定了获得国家学位证书的最低条件。如学生只有经过两年以上1200学时的学习才能获得第一级学位。但不管怎样，这段时间学生毕业人数的比例被限制在40%以内。(2)国家评估委员会。在法国大学内部引入一种质量控制的独立形式，是从国家评估委员会开始的。国家评估委员会1984年由法兰西共和国总统正式宣布设立，1985年开始运作。该委员会对法国高等教育机构进行综合性的整体评估，并在此基础上提出建议以提高其活动的有效性。作为相对独立的国家行政权力机构，该委员会一方面独立于政府，保持超党派性质，报告直接呈送共和国总统；另一方面，也独立于所要评估的高等教育机构，其评估活动旨在加强学校的自治和基础，增进学校的责任。该委员会由15名成员组成，由共和国总统提名。9名成员是学术机构的代表，其他成员来自大学高级理事会、审计法院和经济与社会理事会等机构。15名成员的常设秘书处由教育部长提名，负责评估的后勤工作和数据收集过程。委员会应邀进行的评估主要有三种：院校制度的评估；学科评估和法国高等教育状况的总体评估。该委员会认为，大学内部应具有完善的评估程序，如果没有的话，则大学未能足够地履行其职责。委员会实施的评估虽然没有对国家资助高等教育产生直接的冲击，不过它的报告还是颇有分量的。(3)其他机构。法国参与高等教育评估安排的其他机构还有：国家工程师职称委员会，它主要负责工程研究类评估，发挥某种间接责任；学位授予委员会，它在教育部高等教育理事会范围内，审定研究生课程并授予相应的学位；大学理事会，它具有制定学术规划，确定国家水平和为所有大学补充和促进学术人员发展等功能；国家科学研究委员会，它是确定四年研究合同，对教育部研究基金进行分配的关键机构。
3.比利时：二元结构型 比利时高等教育由22所大学（12所法语，12所荷兰语），503所非大学学院组成。1995年比利时高等教育入学率超过50%。80年代末，比利时政局发生深刻变化。该国内部分成讲法语和荷兰语的两个省。这种“地区化”的变动，对高等教育产生了较大影响：国家学位由操法语的社会和操荷兰语的社会这种以地区为基础的方式授予。国家有两个教育部，每一个部负责它自己地区的高等教育。
国家规定了通过一门课程所需要的最低学习时间。如一名工科学生必须在第一年修完120学时数学，再加上60学时有指导的实验。这为判定产品质量或至少为建立基本规则提供了基础。这种以规则为基础的系统使学生易于在学校之间转换，因为等值物正是各种训练可比较的学时数。由于制定了这些可以实施的最低的项目和条件，因此大学有规可循，并不断发展新的研究领域。但特殊项目因要取得国家津贴和财政支助，仍需取得教育部的赞同。
比利时高等教育的质量控制是以一种二元的和法律规定的系统为基础的。学位既可由国家颁发，也可由学术机构颁发。颁发条件视其是否完成某种法定的要求。“法定”学位对于公共服务部门是需要的；学术学位则不适宜于这些方面。两个教育部都是负责“法定”学位的机构，部长在每一所大学都有一个办事处，负责检查课程的某些方面。满足“法定”学习的条件包括学时数、教师资格、入学资格和课程需要。为此，政府设立了一系列检查委员会，委员会成员从特殊的地区性教育部和学术机构内部产生，为确认他们的资格服务。对于私立大学来说，这些问题由它们自己负责。在这一框架下，大学依据法律通过地方机构授予学生学位至少需要4年的学习（法律和工科需要5年）；每个学生都要经过笔试和口试的评估。“法定”学位也可由一个主要评审团来授予。在法定的严格条件下，学生一般难以如期修完课程。
4.荷兰：校外评估型 荷兰高等教育由13所大学、85所高等职业教育学院(HBO)和1所公开大学组成，其中有3所私立大学、77所私人管理的高等职业教育学院。经过二战后多年的结构调整和规模扩张，1995年荷兰高等教育入学率已超过50%。为了解决高等教育大众化进程中出现的大量问题，80年代荷兰先后出台了《开放大学法》、《大学教育法》（修订）和《高等职业教育法》，使各类高校成为在国家法律框架下运作的自治体。
荷兰关注高等教育质量问题始于1985年政府的政策文件《高等教育：自治与质量》。该文件指出：对高等教育实行中央控制的传统做法，因统得过细过死，使许多高校难以顺畅运行；高校未能对它们的活动直接负责，也致使大学管理乏力和低效。文件强调，质量和质量评价是高校自身的责任，正规的质量控制系统的形成是高校向自我调节转轨的重要条件，并建议实施政府遥控的政策，给予高校更大的自主权，通过发展一种有追溯效力的质量控制系统，改善大学、高等职业教育学院、开放大学之间的合作，提高高等教育系统的有效性。《高等教育：自治与质量》这一政策文件的出台，是荷兰政府高教政策的重大转变。它首次提出将高校的“自我调节”作为政府指导高等教育的新方法，使其能根据变化的环境和市场需求自主发展。由此，荷兰高等教育与政府的关系由过去的中央控制步入了高校自我调节的新阶段。与此相应，荷兰高等教育逐步形成了颇具特色的校外质量评估体系。(1)大学协会(VSNU)。它主要对大学的教学和科研质量进行校外评估。大学协会内部设立的视察委员会，由5-7名成员组成，以专家为主，它每5年对大学进行一次例行视察，重点对各个学科进行检查，通过查阅大学的文件和资料，访谈教师等对各学科的教育质量进行评估。(2)大学行为指引(Performance Indicators for the University sector)。在新的法律框架影响下，荷兰各大学普遍采用了一套内部质量控制的新系统：学院内部教育质量分析模式(AMOS)。该模式依据大学协会有关行为指引的内部数据设计而成，包括学生注册质量，学生变动质量（如辍学比例），毕业生质量，员工质量，教育机构质量，教育改革质量。该系统内的次变项是：专业的相关课程，毕业和第一份工作之间的平均周期，X年之后的平均薪水，雇主对毕业生的评价，X年后博士学位获得者的百分比，每年博士学位数。(3)高等职业教育学院协会(HBO-Raad)。它主要对非大学的高等教育机构的教育状况进行评估。该协会发展了一种“扇形”的质量评估方法，包括外部考察、内部自我评估和外部再考察等环节；它负责组织有关评估会议，组织独立的考察小组，出版评估的年度报告和建立教育活动的信息系统。其评估结果将直接提供荷兰教育科学部参考，并列入相关的议程。从总体上看，为高职学院和全国范围的公共质量评估系统建立的这个体系是相当新的，因而也有一个发展和完善的过程。
三、欧洲高等教育质量保障模式的主要特点及启示
从以上4国高等教育质量保障模式的比较分析中，我们不难看出其中的一些共同特征：
1.欧洲各国建立质量保障体系的背景基本相同，对质量问题的认识和解决步骤大体一致。欧洲各国都先后经历了20世纪60年代高等教育的扩张，70年代石油危机的冲击，80年代削减经费的浪潮，导致各国均出现高等教育的整体性不适应症状，并集中地表现在教育质量下滑的事实上。从80年代到90年代欧洲各国高等教育的运行轨迹看，这一点是比较清晰的。这也说明高等教育质量保障体系的建立具有某种相对滞后性。
2.在中枢决策范围外建立一种相对独立的中介机构对高等教育实施质量监控，是欧洲各国普遍采用的方法。政府的间接遥控，为大学的自我调节留下了广阔的空间。各国中介机构名称虽然不同，但其代理机制的性质却是一致的。其发展变化的趋同现象亦非常明显。如英国1997年再次对高等教育基金会和大学校长委员会的评估机构进行合并，成立了单一的高等教育质量保证机构。欧洲也全面启动高等教育质量评估试点计划，跨国的“欧洲高等教育评估”将会对欧洲高等教育一体化产生积极的影响。
3.欧洲高等教育质量保证的重点在教学领域，围绕这一重点，各国形成了完善的评估体系。一是评估主体多元化，辐射到与高教界发生联系的社会各方。具体包括政府、社会公众，专门职业团体、行业协会及其他法定组织、大学自身及大学的集体组织等。二是内部的质量控制与外部的质量评估相结合，以“外”促“内”。三是评估结果与办学经费挂钩，使高校能在政府的推力、市场的引力和社会的压力下自觉地负起质量保障的责任。
4.欧洲各国均通过教育立法来构建高等教育的质量保证体系，使评估工作有法可依，有章可循。例如，英国政府1991年发表的高教白皮书《高等教育：一个新的框架》，对质量控制、质量审核、质量评估等概念作了明确规定和划分，避免了评比工作的紊乱。
分析欧洲高等教育质量保障体系的建构过程，对我们的启示是多方面的。第一，强化质量意识是高等教育大众化的内在要求。我国正处在实现高等教育大众化的关键阶段，发达国家所走过的弯路在我国同样有可能出现。树立良好的质量意识是避免或减轻类似欧洲国家的质量综合症的重要前提。第二，继续调整高教结构，大力改善办学条件，应是当前我国高教改革的重点，这是更深层次的质量问题。因为我国教育基础薄弱，教育人口庞大，现有的教育结构和办学机制远远不足以支撑高等教育大众化的可持续发展。第三，应转变政府职能，将高校外部评估的职能委托中介机构进行，开放社会监督和评估渠道，同时大力落实《高等教育法》所赋予高校的办学自主权，只有这样，高校才能切实履行质量控制的责任。第四，应积极借鉴发达国家建立质量保障体系的经验和教训，立足于中国实际，妥善地处理规模、质量、结构三者的关系，建立符合中国国情的高等教育质量保障体系。