我国高等教育绩效拨款的局限与对策，本文主要内容关键词为：高等教育论文,绩效论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代后中国高等教育规模迅速增长，在跨入大众化阶段的同时也面临着成本上升和国家财政难以独立支撑的危机。高等教育的财政危机是一个世界性的问题，主要由经济和社会发展对高等教育日益旺盛的需求和公共支出短缺之间的矛盾导致。20世纪70年代末以来，公共事业随着经济的稳步增长而迅猛发展，公共财政面临平衡各类公共事业发展需求的巨大压力。由于高校从非政府渠道筹集经费的能力较强以及其产品的较高个人收益率，使得高等教育与其他公共事业竞争财政拨款的优势逐渐削弱。这就意味着即使在公共财政收入增长的情况下，高等教育拨款的增长空间也是有限的，无法完全满足高等教育迅速发展所需的经费投入需求。20世纪80年代以来，我国在进行普通高等教育投资体制多元化改革的同时，也对财政拨款方式采取了多种形式的绩效改革。
根据萨米和豪普特曼的观点，绩效拨款(Performance-based funding)是指将拨款与绩效挂钩的拨款方式，各国现行的绩效拨款方式可分成四类[1]：一是竞争性经费(competitive funds)，通常以项目经费的形式通过同行评议择优资助，这是最常见的绩效拨款方式；二是绩效专项经费(performance set-asides)，指政府将一定比例的高等教育财政经费单列，作为按绩效指标分配的专项经费，一般不按公式进行分配；三是绩效公式拨款(payments for results)，指根据绩效指标按公式分配一部分或全部高等教育拨款；四是绩效合同(performance contract)，指政府与高校签订合同，以实现共同的绩效目标。在实践中，绩效拨款方式经常与投入因素或协商拨款等传统的拨款方式结合使用，而且许多国家和地区还将不同类别的绩效拨款方式结合运用。
一、我国高等教育绩效拨款改革
随着高等教育投资体制的改革，我国高等教育拨款方式也发生了转变。1985年以前，政府对高校采取的是“基数加发展”的拨款方式。这种拨款方式是指财政部门和学校主管部门按照学校的规模及各种日常经费开支的需要核定一个拨款基数。由于该方式简单易行，在高等教育规模较小的情况下具有一定适用范围。但由于其基数的确定缺乏系统明确的科学依据，可能造成高校之间的不平衡，难以形成公平竞争的机制，不利于高等教育事业更快更好的发展。为此，1985年，在充分调查、并吸取国际国内高等教育财政体制改革的有益经验的基础上，原国家教委和财政部提出采取“综合定额加专项补助”的方式核定高校年度教育事业费预算。“综合定额”指财政部门或高校主管部门制定的生均教育经费的定额标准，并对不同层次、不同种类的学生分别规定不同的定额标准，这部分占绝对比重；“专项补助”是对前者的补充，它是在考虑学校的各种特殊需要后，由财政部门或学校主管部门单独安排。但改革后普通高等教育事业费拨款的本质仍然是基于教学工作量(学生人数)的投入因素公式拨款，而普通高校科研经费中的科研事业费则根据专职科研人员的规模确定。因此中国普通高校的财政经常性经费仍然以传统的投入因素公式分配，不利于有效地刺激高校提高经费使用的效率和效益。20世纪80年代以来，我国中央政府逐步实施了一系列以提高绩效为目标的高等教育财政改革政策，采取了竞争性经费和绩效专项经费这两种绩效拨款方式。
(一)竞争性经费
竞争性经费是我国最早实行的高等教育绩效拨款类别，同时也是最成熟和完善的。我国竞争性经费的独特之处在于它涵盖了项目类和人才类两大类别。
1.我国以项目为主的竞争性经费不仅种类繁多(见表1)，而且中央专项资金的来源丰富，包括国务院直属部门、科学技术部(以下简称“科技部”)、总装备部和教育部等多个部门。除了教育部的人文社会科学科研基金专门面向高校之外，其他项目类竞争性经费均面向全国符合具体申请资格的个人和单位，但是高校在成功获得审批立项的申请中均占据相当高的份额。在诸多的项目类竞争性经费中，国家科技攻关计划、“863计划”、国家自然科学基金、教育部人文社会科研基金、国家社会科学基金、“973计划”因它们的规模和影响力、设立和实施时间以及与高校的相关程度比较有代表性，本文将简述和分析它们的特征和共性。
1983年开始实施的国家科技攻关计划是我国首个综合性的指令性科技计划，已经在科技促进农业发展、传统工业的技术更新、重大装备的研制、新兴领域的开拓以及生态环境和医疗卫生水平的提高等方面都取得了重大进展。在此基础上，国家在“十一五”期间为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，设立国家科技支撑计划，面向国民经济和社会发展需求，重点解决经济社会发展中的重大科技问题。它们由科技部组织实施，设项目和课题两个层次，项目由若干课题构成。
1986年3月启动的高技术研究发展计划，简称“863”计划，是“解决事关国家长远发展和国家安全的战略性、前沿性和前瞻性高技术问题，发展具有自主知识产权的高技术，统筹高技术的集成和应用，引领未来新兴产业发展的计划[2]”，由科技部和总装备部组织实施，分为专题、项目和基地三大类。
1986年设立的国家自然科学基金由直属国务院的自然科学基金委管理，支持数学、物理、化学、生命科学、地球科学、工程与材料科学、信息科学和管理科学7大领域的基础研究，已经形成了“项目”与“人才”两大资助板块。项目资助主要包括面上、重点、重大项目三个层次的专项基金以及重大研究计划、专项基金项目和国际合作与交流项目等。
1988年11月3日，原国家教委公布《高等学校社会科学科研管理暂行办法》，设立人文社会科学科研基金。到目前为止，教育部资助的人文社会科学研究项目已经发展至包括重大课题攻关项目、基地重大项目、规划、博士点和青年项目、专项项目和后期资助项目。
1991年设立的国家社会科学基金由中央的全国哲学社会科学规划领导小组领导，覆盖25个社会科学学科。国家社会科学基金设立的项目主要分为：重大、重点、一般、青年和后期资助项目。
1997年3月启动的国家重点基础研究发展计划，简称“973计划”是以国家重大需求为导向，对我国未来发展和科学技术进步具有战略性、前瞻性、全局性和带动性的国家科技计划。它由科技部以重大项目和研究专项的方式组织实施，其中研究专项由若干重大项目组成，而重大项目由若干课题组成。
项目类竞争性经费有几个共同的特点：(1)它们均制定中长期科研规划要点和/或年度科研课题指南，以强调宏观引导和突出重点的科研绩效拨款总指导思想；(2)由符合申请资格的单位和/或个人自主申请，并通过规章制度对申请人资格做出明确规定；(3)坚持公平竞争、择优资助的原则；(4)立项评审均采取同行评议的方式；(5)均采取项目管理的方式，建立一系列完善的项目管理、经费管理和监督审核的规章制度；(6)均由中央财政专项拨款支持，要求计划经费单独核算，专款专用，颁布具体的经费和项目管理办法，强调监督、评估和绩效考核；(7)竞争性经费分配类别丰富(包括各种形式和级别的项目、课题、基地、平台等)、立项方式灵活。多数项目类竞争性经费都实行年度或定期集中申请和立项审批，同时采取滚动立项和不定期立项作为补充。
2.与项目类竞争性经费不同，针对高校人才培养的竞争性经费来源较为单一，基本上由中央财政拨款通过教育部分配(见表2)。虽然项目类竞争性经费，比如“863计划”和自然科学基金等也包含人才资助的板块，但是这些经费不仅所占比例较小，而且不只针对高校，同时面向科研机构等其他单位。人才类竞争性经费的另一个主要来源是社会力量设立的基金，比如王宽诚教育基金和李嘉诚基金会。王宽诚教育基金自1985年起，每年向教育部提供部分经费，资助中国内地高校开展各种交流项目。“长江学者奖励计划”由教育部和李嘉诚基金会于1998年共同启动。另外，霍英东教育基金设立了高校青年教师基金资助高校青年教师从事研究工作(资助最高额为2万美元，最低额为5000美元)及青年教师奖奖励教学和研究工作中取得突出成绩的青年教师个人(奖金最高额为5000美元，最低额为1000美元)[3]。
为了支持和鼓励我国留学人员学成后回国创业，在高校培养和造就一批年轻的骨干教师和学科带头人，原国家教委早在1987年就设立了“优秀年轻教师基金”，2000年更名为“优秀青年教师资助计划”。1998年出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出在高校建设全面发展、分层次的“高层次创造性人才工程”。2004年公布的《2003-2007年教育振兴行动计划》决定以“长江学者奖励计划”和“高等学校创新团队计划”为重点，实施“高层次创造性人才计划”，扶持创新团队的建设，加大对中青年学科带头人和学术骨干的培养力度。贯彻落实这些中央政策，目前，教育部面向全国高校实施的人才类竞争性经费，基本形成定位明确、层次清晰、相互衔接的三个层次[4]。第一层次以“长江学者奖励计划”为主，吸引和造就一批具有国际领先水平的学科带头人和学术大师，长江学者特聘教授构成两院院士的一支后备梯队；第二层次以“高校青年教师奖”和“跨世纪优秀人才培养计划”为主，培养、造就新一代优秀年轻学术带头人，作为长江学者特聘教授的后备梯队；第三层次以“优秀青年教师资助计划”、“高等学校骨干教师资助计划”和“留学回国人员科研启动基金”等项目为主，吸引和培养一批优秀青年骨干教师，形成“高校青年教师奖”、“跨世纪优秀人才培养计划”人选的后备梯队。
教育部实施的各项人才类竞争性经费，有的以奖励为主要目的(比如高等学校骨干教师资助计划、教学成果奖和教学名师奖)，有的以扶持为主要目的(比如优秀青年教师资助计划和留学回国人员科研启动基金)，但更多地是奖励和扶持并重(比如长江学者奖励计划和高校青年教师奖)。年度评审的“高校青年教师奖”，每年奖励每位获奖者5-10万元，连续支持5年；每年的奖励经费中1.5万元用于支付个人奖金，其余部分用于支持教学和科研工作[5]。人才类竞争性经费大多采取年度或定期集中申报和评审的方式，实行最高名额限制(按学科、地区或高校)；原则上由教师自主申请，高校推荐或聘任。比如“优秀青年教师资助计划”就采取限额申报的方式，申报限额一般在每年的第一季度由教育部公布，申请人由所在学校和两名教授(或相当专业技术职务的同行专家)推荐，学校主管部门对上报材料进行审查，签署推荐意见，按申报限额报教育部[6]。“高校青年教师奖”每年奖励支持100人左右，“优秀青年教师资助计划”每年支持200人左右，“长江学者奖励计划”加大了实施力度，目前每年计划聘任特聘教授、讲座教授各100名。各项人才竞争性经费均明确公布资助对象，候选人条件、申报、评审和审批程序、经费使用范围和管理以及组织管理等详细信息和规章制度。
(二)绩效专项经费
绩效拨款中最具创新性的还是改革开放后实施的各项绩效专项经费，分配对象既包括高校整体，也包括学科，比如重点学科点。这里将着重介绍面向高校整体的绩效专项经费，因为它们的规模和影响较大。
1.“211工程”。国家从1995年开始正式启动“211工程”以实现“面向21世纪，分期分批重点建设100所左右的高等学校……争取有若干所高等学校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平[7]”的总体建设目标，建设内容包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设三大部分。“211工程”采取国家发改委、财政部、教育部(和其他中央部委)、地方政府和高校多方共建的形式。目前“211工程”高校共有107所。“211工程”、“九五”和“十五”两期建设已经圆满完成，总建设资金完成数368.26亿元，具中中央专项78.42亿、教育部等中央部委60.49亿、地方政府85.00亿、高校自筹144.35亿[7]。“211工程”、“十一五”期间的建设工作已于2008年3月正式启动，中央财政投资计划金额从“十五”期间的50亿增加至100亿。
2.“985工程”。1998年正式启动的“985工程”的总体建设目标是“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”，建设内容包括机制创新、队伍建设、平台建设、条件支撑和国际交流与合作五大项。“985工程”的建设资金来自教育部和财政部中央专项资金、地方政府和其他部委共建资金以及高校自筹资金。到目前为止，“985工程”已经实施了两期：一期大致为1999年至2003年，二期为2004年至2007年，高校数量也从一期的34所增加到二期的38所。
3.国家示范性高等职业院校建设计划。在本科层次之外，教育部等中央部委也在专科和高等职业技术教育层次设立各类绩效专项经费，以实现不同层次和不同类型学校都能办出一流教育的目标。高职高专层次的绩效专项经费包括2000年“示范性职业技术学院”建设计划、2003年“示范性软件职业技术学院”建设计划、2005年“职业教育实训基地建设项目”和2006年“国家示范性高等职业院校建设计划”，其中最后一项规模最大、影响最广泛。
为贯彻落实2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》，教育部和财政部决定在2006年和2010年之间按年度、分地区分批推进国家示范性高等职业院校建设计划。具体内容包括支持100所高水平示范院校建设、500个左右特色专业群、4000门左右优质专业核心课程、1500种特色教材和教学课件等[8]。建设计划的实施，以地方投入为主，积极吸纳社会、企业资金，中央财政进行引导和推动。“十一五”期间，中央财政安排专项资金，主要支持示范院校改善教学实验实训条件，兼顾专业带头人和骨干教师培养、课程体系改革，共享型专业教学资源库建设等。中央财政对入选示范院校实行经费一次确定、三年到位，项目逐年考核、适时调整的做法。各地方政府保证到“十一五”末，示范院校的生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准。教育部已经于2006年评选了28所示范性高等职业院校，2007年评选了42所，2008年评选了30所。2008年还有9所院校被评为重点培育(扶持)的高等职业院校。
二、绩效拨款的特征与局限性
绩效拨款的首要特征是将拨款与绩效挂钩。项目和人才培养类的竞争性经费的分配与绩效联系密切。上述三类专项经费都在不同阶段、不同程度上将拨款与绩效挂钩。首先，它们在重点高校、示范性院校、重点学科或平台和基地的评选过程中都考虑了绩效因素。“211工程”项目学校的选择采取部门预审、专家审核和国家发改委审批立项的方式。部门预审过程中对入选重点高校的前提条件和遴选条件以及重点学科的评选条件做出明确规定。“211工程”高校评选采取的是公开竞争(指以专家评审方式进行的淘汰性遴选)和政治协商相结合的方式；而“985工程”高校的选择主要通过非公开竞争(指专家非淘汰性审核)和政治协商相结合的方式[9]。根据示范性院校的入选条件，各地教育和财政部门组织预审和可行性论证，上报推荐院校，再经过教育部和财政部的联合评审，对入选的国家示范性高等职业院校结果进行公示和公布。其次，它们在执行过程中通过建设项目的可行性研究报告论证以及绩效考评衡量绩效。入选的项目学校并不能自动获得一定额度的经费资助，他们必须按建设项目编制可行性研究报告，经专家论证后由发改委或教育部和财政部审批下达具体的项目经费预算。最后，它们均实行年度总结、中期检查和项目验收三个阶段的检查和监督。
尽管取得了很大成效，但是我国的绩效专项经费按绩效分配的机制尚不完善。首先，绩效——实力和成就并非影响高校评选的唯一因素。“211工程”高校的择优遴选过程中还同时考虑了地区的平衡和行业的代表性等非绩效因素，尽量使各部门和各省、市、自治区均拥有一所“211工程”高校。“985工程”高校的评选缺乏具体的前提条件和遴选条件，主要通过高校(和其主管部门)和教育部协商确定。国家示范性高等职业院校的立项直接采取限额申报的方式。根据各地高等职业教育现有规模为依据，申报名额由基本名额和调剂名额组成，原则上各地至少有1个推荐名额。国家示范性高等职业院校的评审还考虑专业的侧重。比如“2008年度示范高职建设将继续以装备制造业、高技术产业及能源与化工等(二产类)为主，兼顾农业生产、农业技术(一产类)和制造类相关服务业(三产类)；适当向环保、旅游、司法等2006、2007年度涉及较少的产业领域倾斜；对2006、2007年度涉及较多的交通运输类以及财经类相关领域，原则上不再考虑”[10]。其次，高校的专项资金总控制数是与政府通过协商方式确定，而不是直接根据建设项目可行性报告的论证结果确定。最后，绩效专项经费建设项目的验收和绩效考评有较大的局限性。
三、绩效拨款改进的对策
作为传统投入因素公式拨款的补充，竞争性经费和绩效专项经费在我国普通高等教育系统推动并形成了集中有限财政资源，重点扶持基础较好、实力较强的项目、学科和高校，择优资助绩效突出的个人，提高拨款的效率和效益，推动办学和科研水平迅速发展的良好局面。另一方面，绩效拨款通过鼓励高校自筹经费和企业合作投资，大大调动了社会资金投资科研和高等教育事业的积极性，它们的宏观引导成就显著。比如在“211工程”的带动下，浙江省等地方政府设立了地方重点高校工程。在“长江学者奖励计划”的带动下，“珠江学者计划”、“闽江学者计划”、“天府学者计划”等一批地方性人才计划相继实施，许多高校也实施了一批相应的人才计划[11]。然而，改进绩效拨款制度仍需恰当处理以下几个方面的问题：
第一，合理协调以避免重复建设。绩效拨款，尤其是诸多项目类和人才类竞争性经费之间需要一定的协调以避免重复。比如“973计划”实施过程中，科技部专门设立联合办公室，加强“973计划”与国家自然科学基金、“863计划”等国家科技计划的协调和衔接。“211工程”和“985工程”建设项目之间的协调也必不可少。
第二，明确绩效内涵、标准及实施程序。为充分实现其择优目标，并确保过程的公正和公平，各类绩效拨款机制必须明确定义并公布对绩效的定义和内容，衡量绩效的标准，以及具体的实施程序。比如，“211工程”和“985工程”专项资金的绩效评价，无论是学校评选还是项目评选，都应该更加标准化、系统化。绩效评价与经费分配之间的关系应该制定更加明确的规范，制定更加清晰的标准和程序，更加直接。
第三，强化绩效考评的程序及结论公示。尽管各项绩效拨款政策均将绩效考评明确列入管理办法或经费管理办法，但是实际操作中往往成为结题过程中的过场环节。绩效考评的程序应该更加系统化、规范化。只要不涉及机密内容，考评结论应该公示。绩效评价结论与经费分配之间的关系应该更加公开和透明。
第四，增加专项经费的开放性。与竞争性经费不同，“211工程”等专项经费以高校为单位的分配形式封闭性强，不利于一些整体实力较弱，但是个别学科水平较高的高校的发展。国家教育发展研究中心的研究人员和一些高等教育专家都建议学习英国以学科为单位，而不是高校为单位来分配绩效拨款。此建议从提高绩效拨款的效率和有效性的角度出发颇具科学性，因为学科才是开展同行评议的最有效单位。如果以学校为单位开展同行评议，容易影响评估的公平性和效果。因为一个学校的学科太多，而评审小组人员规模有限，难以保证每个学科都有足够数量的代表参与。因而，在以学科为单位而不是以学校为单位开展同行评议的基础上来分配绩效拨款，会更具科学性与公平性。
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