软环境创新：新世纪中国经济发展环境优化的战略选择，本文主要内容关键词为：新世纪论文,软环境论文,中国经济发展论文,战略论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.4
文献标识码：A
文章编号：1008-3189(2001)01-0001-06
党的十五届五中全会指出，“十五”期间我国经济发展的主要奋斗目标是：“国民经济保持较快发展速度，经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高，为2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础”。要想实现这一目标，保证中国经济在新世纪持续、健康、快速发展，首先必须解决好发展环境的优化问题，而优化环境的重点是实施软环境创新。
经济发展的环境包括硬环境和软环境两个方面。软环境主要包括观念因素、政策因素、体制因素、法制因素和服务因素等，而优良的软环境则表现为开放务实的观念、丰富的人力资源、健全的法制、完善的经济体制和政治体制、优质高效的服务以及由此带来的进行公开、公正、公平竞争的氛围。硬环境主要包括基础设施、综合经济实力、自然资源、生态环境等方面的内容。两者对经济发展都有着极为重要的影响，但从当前实际情况看，软环境对经济发展的影响更为突出，但没有引起足够的重视。很难想象，一个观念不解放、法制不健全、体制不完善不灵活、服务质量差的地方，会对投资者有很大的吸引力，能给投资者带来良好的回报。对于改善经济发展环境，我们存在不少误区。有些地方存在着重硬环境、轻软环境，重政策环境、轻法制环境的倾向，把主要精力放到了修飞机场、筑高速公路上，认为只要基础设施建设搞好了，投资者就会纷至沓来。因此，不顾当地的经济实力和人流物流状况，过度超前地铺摊子，搞基础设施建设，结果由于软环境不好甚至恶劣，使外来投资者望而却步，不但没有拉来投资，反而浪费了大量的人力、物力和财力，使国家蒙受很大损失。有的地方则把经济发展的注意力过分集中在引进资金和项目上，认为只要有了资金，上了项目，经济就能快速发展，对改善经济发展环境，特别是软环境的重要性认识不到位，措施跟不上。还有的地方把优化软环境与实施优惠政策完全混同起来，把主要精力用在制定各种优惠政策上，甚至认为政策越优惠，招商引资的效果就越好，对软环境所包含的其他重要内容缺乏了解和关注，从而制约了投资环境的改善。凡此种种，使有些地方的经济发展未能取得预期的效果。所以，加快经济发展必须从改善硬环境和软环境两个方面双管齐下，尤其要注重软环境的改善和创新。
一、软环境创新必须以观念创新为先导
人的观念对经济发展起着导向和制约作用。先进科学的观念能带动经济的发展，落后陈旧的观念阻碍经济的发展。当前观念因素对经济发展造成制约的主要表现是：第一，人力资源观念淡薄。对人力资源在经济发展中的重要作用认识不足，甚至怀有国内外人才进来会影响本地人才发挥作用、影响本地人就业的狭隘观念；引进人才的方法死板，认为只有把户口、家庭都迁到本地才算是真正的引进，不善于运用“不求所在、但求所用、允许流动”的观念和灵活手段引进人才；用人机制不活，不善于发挥利益机制的杠杆作用，因而不能广泛地吸引各种人才特别是高层次的科技创新人才和高级管理人才；用人环境不宽松，缺乏公平和效率观念，不善于为人尽其才创造舞台和机会；第二，眼光不开阔。考虑和处理问题带有狭隘的地方观念，限制市场准入，构筑地方贸易壁垒；第三，主观能动性较差。“等、靠、要”的惰性比较严重，等上级给项目，等财政给支持，靠银行给贷款，缺少敢闯敢试、敢为天下先的改革创新精神；跳不出不适应生产力发展的、旧的条条框框的束缚，墨守陈规，无所作为；第四，习惯于计划经济的思维定势。不善于运用市场机制运作和管理经济，发展经济的思路死、路子窄、办法少。
因此，软环境创新首要的是观念创新。首先要树立人力资源越丰厚、素质越高，越有利于吸引知识和技术密集型产业投资的观念，以及人才无地界的观念，摒弃只有当地人才能为当地经济发展出力的狭隘观念，增强对高层次人才的强烈渴求，以更加优惠的政策、宽松的用人环境和灵活的用人机制，广泛地吸引各种人才。对国内外的高层次优秀人才，要实行“不求所在、但求所用”的“柔性流动”政策，不要求他们将户口、家庭迁来，只要能抽时间来搞研究、转化科技成果、进行项目指导等，就要大力支持，而且允许他们再流动。事实证明“移民化”程度越高的城市经济发展就越快，只有使当地成为人才的“聚宝盆”，创造唯才是举和人才充分施展才华的“大舞台”，才能为经济发展创造良好的软环境。人力资源是营造良好的软环境的第一支撑。人才匮乏、孤陋寡闻的地方，经济发展的软环境不可能好。邓小平同志早就指出：“改革经济体制，最重要的，我最关心的，是人才。改革科技体制，我最关心的，还是人才……要创造一种环境，使拔尖人才能够脱颖而出……善于发现人才，团结人才，使用人才，是领导者成熟的主要标志之一”。①其次要破除“等、靠、要”的旧观念，发挥主观能动性，善于敏锐地发现经济发展的机遇，靠拼抢精神主动抓住发展机遇。要破除囿于陈规、不敢越雷池半步的旧观念，以邓小平同志的“三个有利于”为标准，以江泽民同志的“三个代表”的重要思想为指针，敢闯敢试敢冒，只要有利于经济的发展、生产力和人民生活水平的提高，就要大胆地试，大胆地闯，敢为天下先。要破除狭隘的地方观念，树立全局观念，放宽市场准入。还要破除计划经济体制下靠行政手段管理经济的旧观念，树立运用市场机制运作和管理经济的新观念；要破除以权代法、以言代法的旧观念，树立依法行政，遵守国际通行的市场竞争规则，信守承诺的新观念。观念是一种无形的力量，先进的思想观念是良好的经济发展环境的重要组成部分，它包括“社会强有力的道德和伦理法则”，这是“使经济体制可行的社会稳定的要素”。②市场机制得以有效运行的一个重要条件就是：人们必须树立包括自由、平等、竞争、信用、效率、风险和法制在内的市场经济观念。只要我们树立了开放务实的观念，遵循社会的道德和伦理法则，我们就走好了进行软环境创新、促进经济发展的第一步。
二、软环境创新必须以体制创新为核心
邓小平同志指出：“经济体制，科技体制，这两个方面的改革都是为了解放生产力。新的经济体制，应该是有利于科学技术进步的体制。新的科技体制，应该是有利于经济发展的体制”③“党和行政机构以及整个国家体制要增强活力……要用新脑筋来对待新事物”。④我国从计划经济向市场经济体制转变过程中，体制的变动是多方面的，就主要方面讲，包括价格制度、产权制度、企业制度、市场组织及政府职能的转变，任何层次上的转变都表现为传统计划方式的废弃和市场机制的确立。但从目前看，旧的计划经济体制没有得到彻底改革，尤其政府职能的转变还没有达到预期的目标，严重影响了市场的进一步发展和完善，成为制约经济发展的最重要的因素。主要表现是：不少地方政府依然机构林立，职能重迭，人浮于事，职责不清，互相推诿扯皮，效率低下；政府职能转变滞后，政企不分，许多政府部门权力过分集中，监督制约机制又相对弱化，从而导致经济发展的环境不够宽松。由于目前许多职能部门还掌握着很多重要的有形资源和无形资源，许多领域市场化程度严重不足，市场在资源配置中所起的作用还受到很大制约，致使行政干预在许多生产要素的配置领域起着重要作用，最典型的问题是行政审批制。许多地方的政府职能部门形成了诸如管理就是审批、管理就是收费的错误思维定势，审批不仅周期长，而且每过一关都要“雁过拔毛”，给企业和外来投资者造成不必要的负担和压力。这不仅使许多项目在没完没了的审批中贻误了时机，而且增加了市场交易的成本，影响了投资环境，阻碍了经济发展，还为搞权力寻租并导致体制性腐败提供了土壤。有的甚至将“政府权力部门化，部门权力利益化”，攫取行业垄断利益。这种行政垄断行为，是导致企业和资源运用低效率的重要因素，是阻碍各种经济成分平等竞争、扼杀经济创新与活力的杀手。不少地方政府受地方利益的驱使，人为地设置市场壁垒，甚至通过出台地方性的政策和法规，限制外地劳动力和产品的流入，阻挠本地“经济人”到外地去投资，唯恐“肥水流入外人田”。有的用行政手段保护当地的落后产品，甚至对生产销售假冒伪劣产品也不闻不问，致使“地下经济”滋生蔓延。当外来投资者与本地企业发生纠纷时，地方司法机构受地方政府的影响，往往会偏袒本地企业，使外来投资者蒙受损失。这种地方机构臃肿、权力扩张和政府职能的错位被称为行政过度，“行政过度现象的存在，既是机构腐败的推动力，是助长官僚腐败的温床，同时又是腐败的结果，是直接导致社会环境和公众心理环境恶化的重要原因”。⑤
因此，我们必须通过体制创新来转变政府职能，规范政府行为，形成体制优势。
首先，要进行地方政府机构的改革。因为机构是体制的载体，臃肿的机构造就低下的管理体制，精简的机构带出高效快捷的管理体制。要想创造良好的经济发展环境，就必须下决心精简机构，对职能相近或可有可无的部门，该撤的撤，该并的并；对过多的冗员，要下决心裁掉。机构林立、冗员过多的地方，经济发展的环境决不会宽松，因为有庙就有神，有神就要念经、就要化缘，这就必然会干预微观经济，加重企业和农民的负担，并影响行政效率。必须认清，今后一个地区投资环境的良好与否，主要不再靠优惠政策，而是政府的工作效率将越来越重要。只有拆庙清神，精简机构，裁减冗员，形成“小政府、大社会”的格局，才能有利于办事效率的提高和经济的发展。
其次，还要注重转变政府职能。职能不转变，机构与人员就不可能精简。“在社会主义市场经济体制下，政府的任务和职能是执法和管理，集中搞好宏观调控和创造良好的市场环境，而不是直接干预企业的经营活动。”⑥具体来说是：界定和保护产权，完备法律制度，规范和监督经济主体行为；同时政府自身的行为必须实现法制化、制度化、规范化，并积极为经济主体提供服务。一方面，要明确什么事该由政府管，什么事应当交由社会管；另一方面要明确什么事有什么机构管，避免职能交叉。要坚决改革政企不分的旧体制，改变依靠行政手段直接干预微观经济活动的传统管理模式，把职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，从体制上对过度的行政权力实行约束和监督。当前突出的问题是要全面清理行政审批行为，改变“管理就是审批，审批就要收费”的思维方式，改革审批制，除特大型项目和关系国家经济命脉的项目继续由政府公开审批外，其它项目应该取消政府部门的审批程序，转为备案制或注册登记制。必须由政府审批的项目，也要改变由少数人“暗箱操作”的状况，实行有关部门联合审批，公开操作，而且要加强对审批行为的监督。这不仅是利于提高办事效率，而且有利于保护创业热情。另外，改革审批制以后，要加强生产要素市场的建设，由市场机制配置包括有形资源和无形资源在内的所有生产要素，在建筑工程、土地有偿使用、产权交易等方面，通过市场进行公开交易，由市场优化资源配置，这对从源头上预防和治理腐败将起到重要作用。
再次，要培育和发挥机制优势。所谓机制优势，一是按市场机制运作和管理经济的环境，二是按国际惯例管理经济的氛围。现在，许多地方政府的职能部门仍习惯于用行政手段直接干预微观经济，不仅行政效率低，而且导致寻租和腐败行为的发生。聪明的投资者决不会到腐败成风的地方去投资，靠拉关系、搞行贿去上项目，即使一时成了也不会长久。只有建立一个高效廉洁的政府，坚决治理腐败行为，才能从根本上改善发展环境。而治理腐败的重要一环是按照市场机制运作和管理经济，充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。要改革企业分配机制，充分发挥利益机制的杠杆作用，为科技创新、管理创新等聚集一大批高层次人才；对有收费项目和罚款收入的部门，坚决实行“收支两条线”的制度；对掌握审批权力的公职人员要实行定期换岗、任期审计、离任审计制度，等等。另外，要加快与国际经济接轨的步伐，按国际通行的法则管理经济，改革企业财务管理制度，增强财务信息的透明度和真实性；健全会计、审计、仲裁、律师等中介服务组织，凡与政府职能部门挂钩的中介机构一律脱钩，改变目前许多中介机构仍依附于政府职能部门，仍或多或少地受行政权力和部门利益影响的现象，把中介职能全部移交市场，真正实行公正裁判，发挥中介机构市场准入管理和公平竞争的作用，为各类企业的发展创造公开、公正、公平竞争的良好环境。此外，建立社会治安综合防范和治理机制，创造稳定的社会环境和良好的社会秩序，确保本地居民和外来投资者的人身和财产安全，增强人民群众的安全感，也是改善经济发展软环境的应有之义。只要我们紧紧抓住体制创新这个核心，使体制更完善、更灵活，更能体现公正，更能发挥人的主观能动性，经济发展的软环境就能大为改善。
三、软环境创新必须以法制创新为保障
市场经济是法制经济，市场经济的运行和发展离不开法制建设。与市场经济相适应的、健全的法制，不仅可以为经济发展创造良好的外部环境和条件，而且可以直接渗透到经济发展的各个环节，规范经济行为，调节各种利益关系。但目前我国还没有建立起与现代市场经济相适应的、完备的法律体系，尤其规范政府行为、保护平等竞争的法律法规尚不健全。主要表现：一是无法可依。现在不少地方政府不是把精力放在制订确保市场公平竞争所需要的法则并且不折不扣地执行上，而是直接代替市场主体——企业进行招商引资、项目谈判。其实，在市场经济条件下，政府最该操心的是制订市场法则并坚决执行，这样软环境创新才有保障。由于市场法则的制订跟不上，合作双方出现经济纠纷后缺乏处理矛盾的具体法规。二是有法不依。许多地方不能坚持依法行政，政出多门，管理经济的随意性比较大，政府职能部门与企业之间，企业与企业之间经济信用失常的现象比较严重。有的地方一味把出台各种优惠政策作为招商引资的前提条件，为了引进一个项目，跟客商谈判的时候，政策优惠再优惠，门槛降低再降低，只要你答应签合同，似乎什么条件都可以答应。一旦项目引进来之后，由于缺乏公正、公开、公平竞争的法制环境，往往摩擦不断，甚至“关起门来打狗”，乱收费、乱罚款，企图把谈判时给予客商过多优惠造成的损失再夺回来，导致客商撤资外迁。许多教训告诉我们，经济合作的基本原则是“双赢”，即双方都能在合作中有利可图。如果引进的一方一味地降低条件，过度优惠到无利可图的程度，那么，它的可信度就值得怀疑，就得认真地考察一下它的法制环境。三是执法不严。有些地方的执法部门受地方利益和小团体利益的驱使，不能公正执法，甚至知法违法，把执法当作一种产业来经营，大力发展“执法产业”，靠执法谋取部分和小团体利益；对中介机构在评估、审计、验资、仲裁等服务过程中有失公允的行为缺乏法律追究等监督措施。可见，法制不等于法治，有法不依，执法不严，政府职能部门和执法部门的权利没有有效地受到法律的约束，是窒息经济活力的重要因素。
因此，软环境的创新，必须以法制创新为保障。市场经济体制的制度基础是法制，法制在市场经济条件下主要起到规范和保障作用。一是规范政府行为，约束政府对经济活动的任意干预；二是规范市场主体行为，包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场公平有序地竞争。法制创新必须从三个方面来入手：一是强化法律对政府行为的约束。许多地方的政府部门之所以会任意侵犯产权、乱收费、乱摊派，任意干预、限制企业和个人的合法经济行为，就是因为政府行为受法律约束不够。“只要政府的行为（包括获取资源的行为）不受制约，那么政府及其工作人员很有可能走向腐败”。⑦因此，必须进一步加强立法，使政府行为有法可依并受到法律的监督和约束，使政府在法律允许的范围内管理经济，避免直接或过度干预市场主体的经济活动。当务之急是按法定程序对地方性法规、规章进行全面的清理、调整和完善，以创造公平、公正、合理竞争的市场环境为目标，加强法制建设，强化依法行政。我国即将加入WTO，这不仅是个经济问题，更是一个法律问题。为此，要增强政府制订政策的统一性和透明度，政府的行政决策要以政府公报的形式向全社会公布，让全社会知道，同时也接受社会的监督。在此基础上，逐步建立健全符合国际惯例的经济法规体系，包括投资立法、投资执法和投资司法在内的投资法制体系。二是强化法律对市场主体合作双方的约束。现在有些外来投资者包括外商和私营企业主之所以与合作方经常发生猜疑、摩擦乃至不欢而散，重要原因之一是市场主体的行为缺少法律的约束，双方或一方想尽办法要从对方扣利益、占便宜，追求利益最大化，再加上办事的透明度不够，互相之间就难免出现“不可信承诺”。要解决经济信用失常的问题，就要靠政府创造法律条件，制订确保市场竞争公平进行的法规体系，建立法治社会，规范市场主体行为，增强合作双方办事的透明度，依法办事；健全规范各类中价服务组织行为的法律法规，维护合法竞争，使各市场主体都能信守诺言，创造“双赢”的结果。三是要加强中央一级的司法体制。改革初期，我国实行了层层放权让利的政策，极大地调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性，但同时也带来了许多负面影响，打破地方保护主义，应该适度推进司法体制的改革，削减地方司法机构的部分权力，增加中央一级司法机构处理跨省经济纠纷的职能，这样才能使地方司法机构摆脱地方政府的影响，跳出地方保护主义的藩篱。如果法制创新搞好了，有法可依，执法必严，违法必究，那么良好的法治环境定能成为经济发展的强大动力和保障。
四、软环境创新必须以服务创新为基础
优质高效的服务是改善经济发展软环境的重要内容。自90年代以来，伴随着信息技术的飞速发展和新经济的兴起，一个国家或地区的经济发展越来越建立在“服务生产”之上，而不是建立在商品生产之上了。能否为各类市场主体参与经济活动提供良好的服务，做到信息畅通，资源共享，已成为一个国家或地区提高经济效益、增强经济实力的重要因素。正如美国经济学家贝尔所说：“后工业社会建立在服务之上，这是人与人之间的竞技，其规则不是由肌肉力，不是由能力决定的，而是由信息决定的”。⑧当前，许多地方在为当地企业和外来投资者服务方面还存在着不少问题，主要是办事手段陈旧，信息服务滞后；办事程序复杂，办事环节太多，办事的节奏太慢，作风拖拉，甚至互相扯皮推诿。服务环境不适应经济发展的问题不仅西部地区存在，即便是在东部沿海开放度较高的地方，也程度不同地存在，因此，各地都要继续改善服务环境、提高服务质量。
要想为经济发展创造良好的服务环境，当前最迫切的是政府在提供审批、咨询、信息、生活、保险等服务时要形成快节奏的办事机制。要做到这一点，关键是政府部门要在转变职能的基础上，切实转变工作作风，想企业之所想，急企业之所急，忧企业之所忧，雷厉风行地解决企业所要急需解决的问题。对必须要审批的事项，也要减少办事环节，能到企业服务的要主动上门服务，涉及到多个部门审批的，要尽可能地集中办理，一个窗口对外，一站式服务，使投资者免受东奔西走到处求人之苦。为了促进政府部门作风的转变，提高为企业服务的质量，可以采取组织企业评议政府经济综合部门、执法部门和企业主管部门的方式，每年评议一次，形成制度。对评议好的，要给予表扬；评议考核处于倒数几名的部门和单位，按照干部管理权限找政府职能部门领导班子集体谈话，限期整改，经再次评议仍不符合要求的，坚决予以调整。对故意刁难企业，不给好处不办事、推诿扯皮贻误时机的，立即给予严肃处理，该调离的调离，该撤职的撤职。用群众监督、党纪监督、行政监督、法律监督和舆论监督等方式推动服务创新。此外，要加快地方政府信息化建设，减少公共行政成本，提高办事效率，为客商和企业提供集信息发布、网上办理、管理监督于一体的廉价、高效、优质的公共服务，用现代化服务手段实现服务创新。从根本上看，人的素质的高低决定经济发展环境的优劣，因此，优质的服务环境要靠人文教化长期培育、熏陶才能形成。因此，坚持以人为中心的发展观，大力发展教育事业，提高国民文化素质、道德水准和文明程度，培养自制、理性、守信、公正等人文精神，这是实现服务创新的思想道德基础。服务创新在环境创新中具有基础性的作用，如果服务跟不上，质量差，经济发展的速度和质量也会大打折扣。
总之，软环境创新是促进经济发展的中心环节。软环境创新的四个方面不是孤立的、片面的，而是一个有机的整体。在实际工作中，应把它们紧紧结合在一起，做到观念、体制、法制、服务四个创新互相渗透，齐头并进，为“十五”期间和今后更长时间我国经济的持续、健康、快速发展创造一个良好的环境。
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