强化税收管理的途径和对策，本文主要内容关键词为：对策论文,税收管理论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新税制施行后，我国确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管新模式。各地围绕这一模式，从自身税收征管实际出发，探索出了一些行之有效的征管办法。但在征管模式转换中，对税收管理的地位和作用无论是在认识上，还是在具体的征管实践中都出现了一些偏差。特别是推行纳税人自行申报纳税后，把“三分离”或“两分离”征管模式中的税收管理等同于专管员固定管户制度，摒弃了税收管理的合理成分，放弃了对纳税人的监控和税源的管理。在征管模式上则过多地强调征管模式的先进程度和是否与国际惯例接轨，过于注重模式自身的先进性，偏离了征管模式的效率目标，从而纳税申报率、税款征收率和入库率则程度不同的出现了下降，税收征管模式转换的预期目标并未达到。
一、衡量税收管理水平高低的标准
税收管理有广义和狭义之分。广义的税收管理是由税收制度管理、核算管理和征收管理三部分内容组成。本文所涉及的税收管理仅指狭义的税收管理，即税务机关对纳税人或扣缴义务人依法征税活动的管理，包括税务登记管理、账簿票证管理、纳税申报管理、税款征收管理、发票管理、审核评税、税务检查及优质服务等内容。从税收管理的内涵不难看出，任何国家为了取得参与税收分配的预期效果，无论是在税收制度设计上，还是在税收征管目标实现上，以及为确保税收征管的有效性而建立的税收征管模式，都离不开税收管理并为之建立一系列税收管理程序。
目前，我国税收征管改革的目标已由原来单纯追求收入转向在确保收入的前提下提高征管质量和征管效率。按照经济理论界的观点，衡量税收管理水平高低的标准不是税收收入水平，更精确的尺度应是“照章纳税差距”，即实现税收与潜在税收的差距越小，管理越有效。要实现差距最小，其必要条件是纳税申报质量和纳税人对税法的遵从程度。就申报质量而言，它的提高离不开纳税申报率和真实申报率。纳税申报率是申报纳税人数量占潜在纳税人和实际纳税人总和的比率，提高纳税申报率的重点是潜在纳税人的申报和长期不申报的纳税人，要加强对工商登记和税务登记差异的比较，以及对已办税务登记而长期不申报纳税人的监控，其主要手段是对税务登记的调查和管理。真实申报率是如实申报纳税人数量占申报纳税人总和的比率，要提高真实申报率，就是要加强对异常申报的管理，如对长期零申报、少申报以及在享受税收优惠期内有税申报而进入纳税期后无税申报纳税人的跟踪管理，特别是通过加强纳税申报环节的评审工作，从而消除纳税人欺骗税务部门的侥幸心理和偷逃税欲望，要做到这一点就要建立一套对税源进行有效监控的管理办法，健全纳税人的纳税档案资料。只有通过加强对纳税人当年现税申报的管理，才能有效地提高真实申报率，进而才能对不真实申报纳税人进行有效查处，税务检查的有效性、针对性才能得以体现。就纳税人遵从而言，它意味着纳税人在税法规定的时间内填写申报表进行申报、且申报表的应纳税额按照税法、法规的要求正确计算，否则对故意少申报的归入不遵从。税收征管理论研究表明，纳税人遵从受利益刺激的影响，不遵从行为及时被发现和对不遵从者的严格处罚都会有效地降低不遵从纳税人比例。笔者认为，纳税人遵从实际上就是纳税意识问题，纳税意识并不因法律上明确了纳税人是纳税主体，自行申报是纳税人的职责，纳税人的纳税意识就会提高。纳税意识的提高是建立在对纳税人的严密监控和严格处罚的基础上，而这又离不开有效的税收管理。
二、当前税收管理中存在的问题
1996年初，深圳市地税系统从特区实际出发，确定了“属地征收，三权分立”的税收征管新模式，实现了税收管理的两个转变：一是由计划经济下的旧征管模式向适应市场经济的新征管模式的转变；二是由传统的分散征收、分兵把口的“粗放”型管理向现代化集中征收、重点稽查的“集约”型管理转变。应当说，这一新模式对提高征管质量和效率，理顺和规范征纳双方的关系，推进依法治税等方面都起到了积极的影响。但从近三年推行征管改革的情况来看，新模式也暴露出在税收管理上存在着一些亟待解决的问题，制约了征管质量的进一步提高，主要表现在：
一是对纳税人和税源的监控不力。目前，纳税人的纳税档案资料正从手工管理向计算机管理转轨，资料不健全。并且集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，税务机关对税源的掌握往往只停留在纳税人所提供资料反映的静态信息上，税源的动态性变化无从监控，一定程度上助长了纳税人申报时的侥幸心理。
二是纳税申报质量偏低，主要是纳税申报率和真实申报率下降。对长期不申报、瞒报收入及零申报等异常申报，因评审机制不健全而难以有效制约，以至失踪户、漏管户和虚假申报户增加，加上税务人员不再下户调查了解企业的生产经营状况，造成了零申报、负申报的大量存在。
三是缺乏科学的纳税申报评审机制和稽查制度。当前由于收入分配渠道、经济结构的多元化，加上现金结算的泛滥，使得许多作为税源的收入十分隐蔽，而监控机制因税号制度、存款实名制和税银联网尚未到位，纳税申报评审工作失去依据，难以有效开展。加上检查系列的主要目标任务是检查税款金额和户数，对纳税人的异常申报又难以及时跟踪、检查，导致现税不能及时入库。
四是征管模式比较单一。税收征管模式的确立要因地制宜，要区分农村和城市，区分不同的税源而实行不同的模式，如对零星分散的税源，实行相对固定管理的方法效果就会明显一些。因此，在税收征管模式迈向与国际惯例接轨的过程中，必须结合各地经济发展的基本情况，不断对征管模式进行完善和补充。
五是还没有形成全社会都来关心税收、捍卫税收的环境，政府部门之间信息传递、共享的机制尚未形成和理顺，税务部门对税源的监控处于乏力状态。
三、强化税收管理的途径和对策
在征管模式转换中，税收管理工作已从专管员式的直接管理转变为专业性、集约性的间接管理，管理的技术含量和难度均较以前加大，对税收管理的水平要求也越来越高。税收管理既是保证税制有效运行的重要手段，又是实现税源监控，确保现行征管模式有效实施和降低税收成本、提高征管效率的重要保障，这就决定了它在征管模式中处于基础和核心地位。因此，搞好税收征管，绝不能忽视或取消税收管理，而应从以下几个方面强化税收管理。
（一）规范征管资料和税源管理，加大监控力度。随着所有制结构的调整和完善，纳税户的大量增加，在征管模式转换中扭转对纳税人监控薄弱的现象是税收管理急需解决的问题。一是规范征管资料管理。对纳税人的税务登记、纳税申报、发票使用、违章处罚等全部纳税情况，实行分户分类管理，形成一整套规范化的征管资料。二是规范税源监控。在尚未完全实现计算机网络监控之前，通过采取建立税源资料信息库、扩大稽查面、加快与工商部门建立信息网络、加大对重点税源户的监控、加强对税源的调查、建立税收管理考核办法等措施，努力实现对所有纳税人实行有效的监管。通过机构监控、稽查监控和计算机监控来最大限度减少税收流失。
（二）规范纳税申报管理，推行纳税评审机制。一是进一步规范申报方式，适当增加纳税申报表的经济财务指标，提高纳税申报管理的针对性和有效性。二是积极推行纳税人税务代码制度、存款实名制，提高纳税申报质量。三是尽快建立完善的评税机制，并制订相应的纳税申报审核评审办法，在征收系列设立专门的评税部门行使这一职能，通过对企业的纳税申报资料和生产经营状况进行分析、评审，对重大疑点问题进行调查，确保税款的及时、足额入库。
（三）实行重点稽查制度。配合评税制度的建立，有必要借鉴发达国家的经验，将现行的检查制度改为重点稽查制度。稽查对象通过电脑选案系统生成，数据来源于评税系列录入的企业纳税申报情况；检查过程采用税务检查工作底稿，建立规范的审理程序；缩小检查面（发达国家通常为1%-3%，我国可增大到10%-20%），加大处罚力度，对所有结案的偷税企业在电视、报纸等公众媒介上曝光，从而达到有效打击偷、逃、避税行为和降低税收成本的双重目的。
（四）设立失踪户、漏征漏管户清查的职能部门。失踪、漏征漏管现象是制约当前税收工作有效开展的一个“瓶颈”，有效的管理办法是成立失踪户、漏征漏管户清查的职能部门，长期从事漏管户清查工作，根据从工商、海关、商检等有关部门获得的资料和实地检查，对未办税务登记的业户及时进行催办。
（五）制订规范的核定征税程序。通过规范核定程序，可以有效地避免核税的随意性。具体要求包括：同一城市对核税文书作出统一规定；核税人员定期开展辖区业户经营情况的调查分析及定税后的跟踪管理；逐步实现核定征税由手工管理向计算机管理转化。