当前制约基层人大代表作用发挥的原因分析及对策建议
□张 健
党的十九大报告明确提出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”人大代表是人民代表大会这一根本政治制度的主体。在新时代，基层人大代表如何按照代表法等法律法规的规定，不负广大人民的重托，切实尽好责、履好职，在参与管理本地区国家事务、推进经济社会发展和民主法治进程中发挥积极作用，成为当前开展人大工作的重要课题之一。本文结合自身基层人大工作实践，就制约县乡两级人大代表作用发挥的原因及对策作一些思考。
一、当前制约基层人大代表作用发挥的原因分析
（一）人民代表大会作用未能充分凸显。 地方各级人民代表大会，是地方人民行使国家权力、管理地方事务的重要形式。从实践来看，目前地方人民代表大会的法定功能还没有得到充分发挥，主要表现为：一是人民代表大会时间短、议程多，会议存在“走过场”的嫌疑。现在县一级人民代表大会，大多是一年一次，集中二三天时间。按照上级有关文件精神，镇级人代会一年召开不少于两次，每次不少于一天，但议程有十几项，而且年年一个样，导致为完成法定程序而开会，没有真正发挥人民代表大会的功能。二是审议功能比较薄弱。会议期间，一些代表仅仅满足于“听听会、画画圈、投投票”，没有对会前发放的材料进行认真阅读研究，会议就那么几天，代表们很难在短时间内针对各项报告和决定开展调查，提不出有分量、有针对性的意见和建议。代表临时动议、临时联名提出的议案建议缺乏科学周密地考虑，实际操作或承办起来有难度，这也是多年来代表议案建议办结率不高的因素之一。
（二）代表学习培训量小不系统。 部分人大代表文化程度偏低，对新事物、新知识接受能力较差，加上平时疏于学习，代表的现代科技文化知识、观察分析问题的能力、表达选民意愿的能力、综合协调引导能力、宣传会议精神的能力等与当前人大工作的要求还有不小的差距。对大多数代表来讲，从事代表工作是一个全新的工作台，需要经过大量系统地培训学习，才能掌握代表活动的规则和程序，具备良好的履职综合素质和能力。目前，基层人大代表培训方式比较单一，主要是集中学习，没有运用现代通讯技术开展经常性地知识输送，也没有将代表培训与视察、执法检查等有机结合起来。培训时间普遍较短，每年安排一至两次，一次多则一天，少则半天，培训内容针对性和实效性也亟待加强。
（三）代表意识不强，履职和行使权利的积极性不高。 代表意识不强表现在：有的人大代表缺乏代表人民行使权利的责任感和使命感，不理解人大代表是一种国家职务，忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者和体现者，是人民群众呼声的代言人，参与公益活动少，致富技能少，在选民群众中带头能力不强，满足于做好本职工作；有的人大代表在履行监督权时担心影响与政府部门的关系，不敢真监督，甚至不想监督。履职和行使权利积极性不高表现在：一些群众和政府部门对人大代表监督的重要性认识不足，支持不够，配合不力，监督事项没有得到很好的落实，致使部分人大代表认为履职和行使权利可为可不为。
（四）身兼多职代表履职时间不足，工作方法单一。 在乡镇人大代表中，有机关干部、农村干部、企业负责人，大部分是身兼多职的。上面千条线、下面一根线，乡镇基层工作多、任务重，尤其是担任要职的乡镇领导干部和农村干部代表，忙于开会和应付繁重的事务，几乎没有时间参加代表活动，没有足够的精力履行代表职务，在很大程度上影响了代表职权的行使和各项工作的正常开展，甚至有的代表认为，只要能按照要求出席了人代会，就算履职尽责了。有的人大代表活动形式单一，局限于视察、检查，知情知政不够，特别是有的领导干部代表参加活动少，带头作用发挥差。
（五）对代表进行监督的制度不健全。 代表法规定，选举单位有权罢免不称职代表，但如何对代表的行为进行监督和评判，却无明确、可操作的规定。代表行权履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定。即使进行监督，也只能凭选民的感觉，这就有可能因种种非理性因素而扭曲对代表的监督工作。实践中，平度市人大在建立健全代表履职档案、进行代表述职测评、建立不履职代表退出机制上作了一些有益探索，但很难全面掌握代表的履职情况。如有些代表履职比较积极，参加市人大常委会组织的会议和活动就相对多些，有的代表除参加全市组织的集中培训、“一府两院”报告会、人代会外，基本上不主动履行代表职务。除严重不履行代表职务或违纪违法等特殊情形外，普遍缺乏专门的评议和有效的评价，对代表履职进行监督，亟需制定完善相关的制度规定。
（六）基层人大组织建设未能健全。 目前，基层人大机构和编制配备很难与日益增多的工作需要相适应。县级人大常委会内设工委通常只有1至2人，甚至还有“一人委”的现象，同时还存在人员年龄普遍偏大、干部交流渠道不畅、专业培训较少的状况，与新时代人大工作的要求还有一定的差距。特别是镇街人大配备的工作人员都属兼职，有些镇虽然配备了专职副主席，但大量日常工作由专职人大负责人单独完成，形成遇事无人商量、工作无人分担的“孤立”局面，致使代表活动无法正常开展。
二、发挥基层人大代表作用的对策建议
孙莉军介绍到，当前，工业区已建立起一个立体的环境监测网络，不仅对地面的生产企业实行监控，而且对大气实施自动监测。通过与国家安全科学研究院合作，工业区在30家重点企业周围安装VOCs网格化监控系统传感器，依托监测体系的实时数据，分析各项污染物浓度趋势，形成月度报告，为改善区域环境质量提供依据。同时，工业区推进雨水三级应急体系建设，包括24个入河口水闸，企业雨水应急阀门和河道联闸联控系统，进一步降低工业区水污染风险，提升水污染突发事故的应急处置能力。
（一）充分发挥人民代表大会根本政治制度作用，助推经济社会良性发展。
（三）创新闭会期间代表活动形式，建立代表常态化履职新机制。
把政治理论学习放在首位，广泛开展党的路线方针政策和各级党委重大决策部署的学习教育，提高代表的政治思想觉悟和政策理论水平，不断增强代表的责任感和使命感，使代表在思想上政治上行动上与党委保持高度一致，在工作上更好地发挥代表作用。在此基础上，有重点、有针对性地组织学习宪法、代表法、组织法、监督法等法律法规和相关政策，特别是与代表履职相关的业务知识，使代表切实掌握法律政策规定和履职基本知识，以更好地指导履职实践。同时，通过举办各类专题培训班，向代表传达中央和省、市委重大决策部署，通报人大工作情况，强化代表自律意识和履职尽责意识。
（二）在学习培训方面上水平，为代表高效率高质量履职提供有力支撑。
四是要组织好一个主题实践活动。一是要精选活动主题。平度市人大常委会每届或每年围绕市委工作中心或群众普遍关心的热点难点问题，确定一个活动主题，组织各级人大代表开展形式多样的主题活动，听民声、聚民意。活动既要把代表履职积极性调动起来，又要从可行性角度充分考虑代表实际，让代表立足自身特长开展履职活动。人大常委会要制定具体的实施方案，对整个活动的主题、目标、方式等提出明确要求，能具体化、数量化的一律提出明确的量化要求，为代表小组开展活动树立好基本框架。二是要解决一批热点难点问题。组织代表与村庄（社区）开展结对联系活动，每位代表至少联系一个村庄（社区）或企业，每年为群众办几件实事，更好地服务选民，让老百姓得到实惠。积极倡导组织一批有实力、能奉献的代表与低保户、五保户、贫困户家庭一对一“结亲”，帮助他们解决实际问题，树立人大代表新形象。三是要营造活动氛围。充分利用多种渠道，加大宣传力度，营造浓厚的活动氛围，掀起人大代表积极参与活动热潮。
目前，各级地方人民代表大会受时间限制，还停留在常规性地听取报告、一般性地审议发言、程序性地举手表决等形式上，大会的质量和效率有待进一步提高，至少在三个方面要有所强化：一是要强化大会的集智作用。代表们在参加会议之前，要深入基层开展调查研究，充分了解群众所盼、所需、所急和对政府工作的意见建议，为党委政府决策提供有价值的参考依据。会议时长不能“偷工减料”，要保证足够的会前调研、会中审议时间。二是要强化大会的畅通作用。要将大会期间代表的发言集中整理，对发言中比较集中的热点问题，及时向政府及相关部门交办，政府及相关部门要高度重视，对代表反映的问题要切实解决。三是强化大会的议决作用。围绕地区经济社会发展中的重大事项，统一认识，明确目标，争取每次大会能够通过一件议案，或者决定一件大事，助推经济社会良性发展。
一是要组好一支队伍。人大代表小组活动是人大代表在闭会期间开展活动的重要组织形式，也是代表履行职责、发挥作用的有效措施和重要途径。应按照“容易组织、便于活动、分块联系、讲求实效”的原则，综合考虑代表居住状况、行业特点和年龄文化结构等方面因素，按地域和专业相结合组建代表小组，最大限度方便代表交流、沟通，从而有利于提高他们参加活动的主动性、积极性。实践证明，组长的作用发挥得好不好，直接决定着代表小组活动的质量和成效。因此，要推选有较高法律政策水平、有较强组织协调能力、热心代表工作的代表担任代表小组组长。
二是要搭好一个平台。要以方便群众、覆盖全域为原则，在每个镇（街道）建立N个“人大代表联络工作站”，并按照“四有五公开”的标准建设好、管理好、使用好。代表联络工作站要发挥好人民群众与党委政府之间的桥梁纽带作用。对群众通过工作站向人大代表反映的事项，按照不直接处理问题的原则，进行分类处理，属于信访类别的，代表在做好解疑释惑、教育引导的同时，要把相关问题转交信访部门；根据情况需要各级政府办理的，分别以镇、市人大代表建议形式，提交镇（街道）人大或上报市人大常委会人代工委进行转办。对办理结果，由接待代表以书面或口头形式反馈给来访群众，通过加强跟踪落实，督促问题解决。活动形式上除接待选民外，应加强策划和设计，不断探索和创新，将代表视察、调研、执法检查、代表小组活动、代表建议办理等工作融入其中，整体谋划和推进，把辖区内的各级人大代表动员和组织起来，围绕主题开展各项活动，不断提升和巩固代表小组活动成效。
取白泥的碱浸滤液20 mL加入烧杯中，调整碱浸滤液的硅铝比为3.0，控制溶液pH值为9.70，加入不同体积分数的结构导向剂，搅拌30 min后，在室温老化24 h，转移至聚四氟反应釜中，于100 ℃烘箱中反应24 h，过滤、洗涤、烘干获得分子筛原粉。
根据全面图解法：九襄汉源地区堆积体总体偏度位于-0.0067～0.800；除X306以外，其余点偏度全部大于0，呈正偏分布。S大于零意味着沉积物主要为粗颗粒，搬运作用较强。
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2.营销技术。营销就是通过沟通，使目标观众或听众赏识你的产品、服务或公司给他们提供的优势、利益收效或保护的能力，最终购买产品。营销看似简单地形存于社会生活的各个角落，但其原理、背景及运行机理却极为复杂，涉及心理学、礼仪学、社会学、经济学、管理学等多学科的交叉运用。因此，营销的过程亦是软技术运用的过程。
三是要定好一个计划。应指导各代表小组合理制定年度活动计划，要围绕党委中心工作、人民群众普遍关心的热点问题和人大工作要点，科学安排活动内容，突出活动重点，使代表小组活动更加贴近现实、贴近群众，活动要保证一年安排不少于两次。代表小组活动计划确定后，要及时督促和指导各代表小组认真抓好落实，积极拓宽工作思路，创新活动方式，按照人大的有关要求，积极探索、创新代表小组活动的形式和方法，进一步提高代表小组活动的吸引力和凝聚力，充分调动代表参加小组活动的积极性，增强代表小组活动的实效，努力把人大代表在闭会期间的活动提高到一个新的水平。
（四）创新升级服务标准，建立代表履职保障新机制。
一是建立履职保障制度。不仅要设立代表履职专用经费，而且要随着经济社会发展，不断增加代表活动经费，保证代表活动的顺利开展。无固定收入的代表参加人大活动时，要给予误工补贴，并报销差旅费；其他参加人大活动的代表，提供往返车船费；当天不能返回的代表要安排好食宿。针对基层人大服务代表力量弱的实际，建议研究制定配备镇街人大专职代表工作人员新办法，为代表履职提供必要的人力保障。要依法维护代表权利，努力在全社会营造尊重代表权利，支持代表履行职责的良好氛围。
二是建立情况通报制度。定期为代表订阅报刊，寄送常委会会刊、工作通报以及常委会听取审议的“一府两院”专题报告等资料，建立镇（街道）人大主席（主任）和部分人大代表列席常委会会议制度，人大常委会开展视察调研时要邀请相关代表参加，每年至少举办一次“一府两院”工作情况报告会，让代表及时了解常委会工作动态和本区域重大工作部署，从而把握工作大局，对“一府两院”实施有效监督。
三是建立监督约束制度。市镇人大应为本级代表建立履职档案，制定代表履职考核管理办法，考核内容包括参会履职、调研接待、小组活动、联系选民、岗位业绩等方面，评价结果在一定范围内通报，并作为推荐优秀人大代表、代表连任和劝辞的重要依据。同时，每年应有计划组织直接选举的代表向选区选民述职，也应适当组织间接选举的代表向原选举单位述职，接受评议。对一年内不联系选民，不参加代表小组活动，未完成执行代表职务的最基本工作量，由原选举单位或人大常委会人事代表部门进行约谈。对两次不出席本级人代会（除生病等因素外），或者两年内不联系选民、不参加活动、不提一件议案建议的代表，按法律程序予以劝退或免职。对于有违法乱纪行为的代表要及时劝退或依法启动罢免程序，罢免其代表职务。
(3) 实践中，Q系统支护图表是基于经验类比法的拟定支护参数建议值，最终应用于实际工程中的参数可以做适当的调整，调整通常倾向于保守的考虑。
四是建立宣传表彰机制。要对代表履职情况进行量化评估，表彰先进，激励后进。组织各级新闻媒体大力宣传为民办实事好事、为民代言、履职积极的先进代表事迹以及组织开展主题实践活动较好的代表小组，将表彰优秀代表和优秀代表小组作为一种常态，“长流水、不断线”，营造激励代表履职的良好氛围。
（作者单位：平度市人大常委会）
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